Pessoas desaparecidas. Lei nº 13.812/2019. Novo desenho das políticas públicas no Brasil

Resumo: O presente texto tem por escopo precípuo analisar a nova Lei nº 13.812, de 16 de março de 2019 que instituiu a Política Nacional de Busca de Pessoas Desaparecidas, cria o Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas e altera a Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990.

Palavras-chave: Lei nº 13.812/2019. Pessoas desaparecidas. Política Nacional. Buscas imediatas. Programas de inteligência. Cadastro Nacional. Tráfico de Pessoas. Menores de 16 anos. Autorização para viajar. Sistema de Mobilização Nacional.

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Em vigor no Brasil, desde 18 de março de 2019, a Lei nº 13.812, de 16 de março de 2019, que instituiu a Política Nacional de Busca de Pessoas Desaparecidas, criou o Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas e determinou mudanças na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente).

A nova lei nasceu, fruto do projeto de Lei nº 6699/2009 e do Projeto de Lei da Câmara nº 144, de 2019, que objetivaram, especialmente, a criação do Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas, com a seguinte justificativa:

"(...) O desaparecimento de pessoas no Brasil é um fenômeno ainda pouco compreendido em suas causas. Não existem estatísticas precisas sobre esse assunto, mas estima-se que no Brasil desapareçam cerca de 45.000 pessoas todos os anos. Muitos desses casos se resolvem em pouco tempo e se devem a fugas voluntárias. No entanto, cerca de 15% deles permanecem sem solução. Essa quantidade de ocorrências que permanecem insolúveis é elevada e justifica a criação de um Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas, que é o objeto de nossa proposição(...)"

Relevante salientar que o Brasil, por meio do Decreto nº 8.767, de 11 de maio de 2016, promulgou a Convenção Internacional para a Proteção de Todas as Pessoas contra o Desaparecimento Forçado, firmada pela República Federativa do Brasil em 6 de fevereiro de 2007.

Tema de suma importância para a sociedade brasileira em face do crescente número de registros de pessoas desaparecidas neste Torrão, inúmeras vezes para fomentar o tráfico de pessoas, crime criado recentemente com novo arranjo na legislação brasileira por meio da inserção do artigo 149-A do Código Penal, lei nº 13.344/2016, consistente em:

"agenciar, aliciar, recrutar, transportar, transferir, comprar, alojar ou acolher pessoa, mediante grave ameaça, violência, coação, fraude ou abuso, com a finalidade de remover-lhe órgãos, tecidos ou partes do corpo, submetê-la a trabalho em condições análogas à de escravo, submetê-la a qualquer tipo de servidão, adoção ilegal ou exploração sexual, nesse último caso, revogando os artigos 231 e 231-A do Código Penal"

Para fins do novíssimo comando legal, considera-se:

I - pessoa desaparecida: todo ser humano cujo paradeiro é desconhecido, não importando a causa de seu desaparecimento, até que sua recuperação e identificação tenham sido confirmadas por vias físicas ou científicas;

II - criança ou adolescente desaparecido: toda pessoa desaparecida menor de 18 (dezoito) anos;

III - autoridade central federal: órgão responsável pela consolidação das informações em nível nacional, pela definição das diretrizes da investigação de pessoas desaparecidas e pela coordenação das ações de cooperação operacional entre os órgãos de segurança pública;

IV - autoridade central estadual: órgão responsável pela consolidação das informações em nível estadual, pela definição das diretrizes da investigação de pessoas desaparecidas em âmbito estadual e pela coordenação das ações de cooperação operacional entre os órgãos de segurança pública;

V - cooperação operacional: compartilhamento de informações e integração de sistemas de informação entre órgãos estaduais e federais com a finalidade de unificar e aperfeiçoar o sistema nacional de localização de pessoas desaparecidas, coordenado pelos órgãos de segurança pública, com a intervenção de outras entidades, quando necessário.

A nova lei determina que a busca e a localização de pessoas desaparecidas são consideradas prioridade com caráter de urgência pelo poder público e devem ser realizadas preferencialmente por órgãos investigativos especializados, sendo obrigatória a cooperação operacional por meio de cadastro nacional, incluídos órgãos de segurança pública e outras entidades que venham a intervir nesses casos.

Para o fiel cumprimento desta prioridade, torna-se imperioso que o poder público possa observar as seguintes diretrizes:

I - desenvolvimento de programas de inteligência e articulação entre órgãos de segurança pública e demais órgãos públicos na investigação das circunstâncias do desaparecimento, até a localização da pessoa desaparecida;

II - apoio e empenho do poder público à pesquisa e ao desenvolvimento científico e tecnológico voltados às análises que auxiliem e contribuam para a elucidação dos casos de desaparecimento, até a localização da pessoa desaparecida;

III - participação dos órgãos públicos e da sociedade civil na formulação, na definição e no controle das ações da política de que trata a referida norma.

IV - desenvolvimento de sistema de informações, transferência de dados e comunicação em rede entre os diversos órgãos envolvidos, principalmente os de segurança pública, de modo a agilizar a divulgação dos desaparecimentos e a contribuir com as investigações, a busca e a localização de pessoas desaparecidas;

V - disponibilização e divulgação, na internet, nos diversos meios de comunicação e em outros meios, de informações que contenham dados básicos das pessoas desaparecidas;

VI - capacitação permanente dos agentes públicos responsáveis pela investigação dos casos de desaparecimento e pela identificação das pessoas desaparecidas.

Para a definição no controle das políticas públicas, farão parte do sistema de proteção os seguintes órgãos:

I - de órgãos de segurança pública;

II - de órgãos de direitos humanos e de defesa da cidadania;

III - dos institutos de identificação, de medicina legal e de criminalística;

IV - do Ministério Público;

V - da Defensoria Pública;

VI - da Assistência Social;

VII - dos conselhos de direitos com foco em segmentos populacionais vulneráveis;

VIII - dos Conselhos Tutelares.

O Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas, que tem por objetivo implementar e dar suporte à política de que trata a novíssima lei será composto de:

I - banco de informações públicas, de livre acesso por meio da internet, com informações acerca das características físicas das pessoas desaparecidas, fotos e outras informações úteis para sua identificação sempre que não houver risco para a vida da pessoa desaparecida;

II - banco de informações sigilosas, destinado aos órgãos de segurança pública, com registros padronizados de cada ocorrência e com o número do boletim de ocorrência, que deverá ser o mesmo do inquérito policial, bem como informações acerca das características físicas das pessoas desaparecidas, fotos, contatos dos familiares ou responsáveis pela inclusão dos dados da pessoa desaparecida no cadastro e qualquer outra informação relevante para sua pronta localização;

III - banco de informações sigilosas, destinado aos órgãos de segurança pública, que conterá informações genéticas e não genéticas das pessoas desaparecidas e de seus familiares, destinado exclusivamente a encontrar e a identificar a pessoa desaparecida.

A autoridade central federal e as autoridades centrais estaduais elaborarão relatório anual, com as estatísticas acerca dos desaparecimentos, do qual deverão constar:

I - número total de pessoas desaparecidas;

II - número de crianças e adolescentes desaparecidos;

III - quantidade de casos solucionados;

IV - causas dos desaparecimentos solucionados.

Ao ser comunicada sobre o desaparecimento de uma pessoa, a autoridade do órgão de segurança pública, em observância às diretrizes elaboradas pela autoridade central, adotará todas as providências visando à sua localização, comunicará o fato às demais autoridades competentes e incluirá as informações no Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas.

O desaparecimento de criança ou adolescente será comunicado ao Conselho Tutelar. A autoridade alertará o comunicante acerca da necessidade de informar o reaparecimento ou retorno da pessoa desaparecida.

As investigações sobre o desaparecimento serão realizadas até a efetiva localização da pessoa.

As autoridades de segurança pública, mediante autorização judicial, poderão obter dados sobre a localização de aparelho de telefonia móvel sempre que houver indícios de risco à vida ou à integridade física da pessoa desaparecida.

Os hospitais, as clínicas e os albergues, públicos ou privados, deverão informar às autoridades públicas sobre o ingresso ou o cadastro de pessoas sem a devida identificação em suas dependências.

A transmissão de alertas restringir-se-á aos casos em que houver informações suficientes para a identificação e a localização da criança ou do adolescente desaparecido ou do suspeito.

O poder público também poderá promover, mediante convênio com órgãos de comunicação social e outros entes privados, a divulgação de informações e imagens de pessoas desaparecidas ainda que não haja evidência de risco à vida ou à integridade física dessas pessoas.

A Lei nº 13.812, de 2019 determinou nova ao artigo 83 do Estatuto da Criança e do Adolescente, prevendo que nenhuma criança ou adolescente menor de 16 (dezesseis) anos poderá viajar para fora da comarca onde reside desacompanhado dos pais ou dos responsáveis sem expressa autorização judicial.

A autorização não será exigida quando tratar-se de comarca contígua à da residência da criança ou do adolescente menor de 16 (dezesseis) anos, se na mesma unidade da Federação, ou incluída na mesma região metropolitana ou a criança ou o adolescente menor de 16 (dezesseis) anos estiver acompanhado:

1) de ascendente ou colateral maior, até o terceiro grau, comprovado documentalmente o parentesco;

2) de pessoa maior, expressamente autorizada pelo pai, mãe ou responsável.

O artigo 18 que determinava prazo de 90 dias para o Poder Executivo regulamentar a lei foi vetado, com as seguintes razões:

“A propositura legislativa ao estabelecer, em seu artigo 18, o prazo de 90 (noventa) dias para que o Poder Executivo regulamente o disposto na norma, acaba por violar o princípio da interdependência e harmonia entre os poderes, que encontra espeque no art. 2º da Constituição da República.

A Constituição estabelece um modelo de Estado que não se baseia em uma separação estanque de poderes, mas em um sistema de freios e contrapesos que envolvem limitações recíprocas entre eles, assim como prevê a possibilidade do exercício de competências que tipicamente caberiam a outro, com o fim de dar efetividade às disposições constitucionais e evitar atos eventualmente abusivos por parte de cada um deles. É a independência e interdependência dos poderes do Estado.

Portanto, ao fixar o prazo de 90 (noventa) dias para que o Poder Executivo exerça a função regulamentar prevista no artigo 84, IV da Constituição da República, o Projeto de Lei em apreço, além de restringir o exercício de um poder administrativo para além das hipóteses constitucionalmente previstas, infringiu o princípio da harmonia e independência entre os poderes na esteira, inclusive, da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, espelhada na ADI 3394, por seu Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2007."

Na legislação brasileira não existe tempo mínimo de espera para notificar a polícia sobre o desaparecimento de alguém.

O recomendado, inclusive, é que a ocorrência seja registrada nas primeiras horas da ausência. Isso tende a facilitar a localização pelos investigadores.

Em diversas Unidades da Federação o serviço de registros de ocorrência é disponibilizado ao cidadão, pela internet, na Delegacia Virtual que oferece a Notificação de desaparecimento.

A Lei nº 11.259/2005, conhecida como "Lei da Busca Imediata" determinou a investigação policial imediata em caso de desaparecimento de crianças ou adolescentes ao criar a obrigatoriedade no artigo 208, § 2º, da Lei nº 8.069/90, in verbis:

"A investigação do desaparecimento de crianças ou adolescentes será realizada imediatamente após notificação aos órgãos competentes, que deverão comunicar o fato aos portos, aeroportos, Polícia Rodoviária e companhias de transporte interestaduais e internacionais, fornecendo-lhes todos os dados necessários à identificação do desaparecido".

O sistema de proteção legal é complementada pela lei nº 12.393/2011, que instituiu a "Semana de Mobilização Nacional para Busca e Defesa da Criança Desaparecida", que realiza-se anualmente no país entre 25 a 31 de março.

Art. 2º Fica instituída a Semana de Mobilização Nacional para Busca e Defesa da Criança Desaparecida, que será realizada, anualmente, de 25 a 31 de março.

Parágrafo único. Durante essa semana, serão desenvolvidas atividades que visem a promover a busca e a defesa das crianças desaparecidas no território nacional.

Segundo dados oficiais divulgados em fontes abertas, somente em Minas Gerais, foram registrados de mais de 20 casos de pessoas desaparecidas, diariamente, no ano de 2018.

O Brasil encerrou o ano de 2017 com 82.684 boletins de ocorrência registrando o desaparecimento de pessoas, segundo revelou o Anuário Brasileiro de Segurança Pública. Os motivos são vários, desde conflitos dentro de casa, rebeldia, doenças psiquiátricas, dívidas financeiras, até condutas criminosas de sequestros, cárcere privado e tráfico de pessoas.

O novel comando normativo introduzido no Brasil teve por finalidade principal o fortalecimento das políticas públicas em prol da busca das pessoas desaparecidas, sobretudo, com a criação do Cadastro Nacional de Pessoas Desaparecidas e modificação do artigo 83 do ECA que disciplina a autorização de viagem a crianças e adolescentes menores de 16 anos, e mais que isso, com o desenvolvimento de programas de inteligência e articulação entre órgãos de segurança pública e demais órgãos públicos na investigação das circunstâncias do desaparecimento, até a localização da pessoa desaparecida.

É certo que essas normas de proteção caminham a passos largos com outras medidas de políticas públicas vinculadas ao precioso tema, como a lei da busca imediata da pessoa desaparecida, da possibilidade do registro virtual do desaparecimento e consequente comunicação do fato aos portos, aeroportos, Polícia Rodoviária e companhias de transporte interestaduais e internacionais, fornecendo-lhes todos os dados necessários à identificação do desaparecido, criação de Unidades Especializadas para a busca de pessoas desaparecidas, e notadamente com a instituição da Semana de Mobilização Nacional para Busca e Defesa da Criança Desaparecida, que se realiza anualmente no país entre 25 a 31 de março.

O novo arranjo penal do tráfico de drogas previsto no artigo 149-A do Código Penal nos parece mais coerente com a finalidade protetiva das pessoas desaparecidas, muitas delas arrancadas do seu ambiente para remoção de órgãos, doação ilegal, para imposição de trabalhos análogos à condição a de escravo, exploração e turismo sexual, além de diversas outras causas de desaparecimento, num verdadeiro luto sem fim, uma angústia desmedida, sofrimento infinito, e neste contexto, visando a deflagração de soluções viáveis para estes casos, amenizando a dor de familiares, destaca-se o desenvolvimento de sistema de informações, transferência de dados e comunicação em rede entre os diversos órgãos envolvidos, principalmente os de segurança pública, de modo a agilizar a divulgação dos desaparecimentos e a contribuir com as investigações, a busca e a localização de pessoas desaparecidas.

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Resumen: Este trabajo pretende analizar la eventual nueva Ley Nº 13.812, de 16 de marzo de 2019 que estableció la política nacional de búsqueda de personas desaparecidas, crea el registro nacional de personas desaparecidas y se modifica la Ley Nº 8.069, de 13 de julio de 1990.

Palabras clave: Ley Nº 13.812/2019. Personas desaparecidas. Política nacional. Búsquedas instantáneas. Programas de inteligencia. Registro nacional. Trata de personas. Menores de 16 años. Permiso para viajar. Sistema nacional de movilización.