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Critério ilegal de permanência no Bolsa Família gera prejuízo comprovado de R$ 2 bilhões

Critério ilegal de permanência no Bolsa Família gera prejuízo comprovado de R$ 2 bilhões

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O artigo foi produzido diante da ilegalidade cometida pelo Poder Público na extensão injustificada de permanência ao Programa Bolsa Família por jovens para além dos 17 anos de idade.

I - A criação do benefício variável vinculado ao adolescente - BVJ

Com o advento da Lei nº 11.692, de 10 de junho de 2008[1], que acrescentou inciso III ao art. 2º da Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004[1], o Programa Bolsa Família – PBF passou a dispor de benefício financeiro variável a “vinculado ao adolescente, destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza ou extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes com idade entre 16 (dezesseis) e 17 (dezessete) anos, sendo pago até o limite de 2 (dois) benefícios por família”.

No Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004[1], que regulamenta o PBF, consta a evolução do custeio individual no benefício variável sob comento, atualmente vigente a redação dada pelo Decreto nº 9.396, de 30 de maio de 2018[1], com destino de R$ 48,00 (quarenta e oito reais) por beneficiário, até o limite de R$ 96,00 (noventa e seis reais) por família, destinado às unidades familiares que se encontrem em situação de pobreza ou de extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes com idade de dezesseis a dezessete anos matriculados em estabelecimentos de ensino.”

Como definição, ex-MDS significa extinto Ministério de Desenvolvimento Social, sucedido pelo Ministério da Cidadania, conforme art. 57, inciso II, da Lei nº 13.844, de 18 de junho de 2019[1].

II - Critérios de cancelamento do BVJ

No que pertine à gestão dos benefícios, o ex-MDS editou a Portaria nº 555, de 11 de novembro de 2005[2], cujo art. 13 disciplina os casos de cancelamento do BVJ:

PORTARIA Nº 555, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2005

Estabelece normas e procedimentos para a gestão de benefícios do Programa Bolsa Família, criado pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004.

(...)

Art. 13. As seguintes atividades de administração de benefícios, incidentes sobre benefícios específicos da família beneficiária do PBF, serão realizadas automaticamente pela Senarc, mediante análise das alterações cadastrais efetuadas pelos municípios no Cadastro Único: (Redação dada pela Portaria GM/MDS nº 271, de 4 de outubro de 2011, DOU de 6/10/2011)

(...)

§ 3º Os casos abaixo levarão ao cancelamento de benefício variável ou BVJ, exclusivamente pela Senarc, por meio do Sistema de Gestão de Benefícios do PBF, sempre nos meses de janeiro, tendo como referência a data de 31 de dezembro do ano anterior: (Incluído pela Portaria GM/MDS nº 271, de 4 de outubro de 2011, DOU de 6/10/2011)

(...)

II - para os adolescentes que tenham completado 18 (dezoito) anos e estiverem ligados ao BVJ. (Incluído pela Portaria GM/MDS nº 271, de 4 de outubro de 2011, DOU de 6/10/2011)

A comunicação entre o Órgão Federal do PBF e os municípios era regularmente realizada com a publicação eletrônica do periódico “Bolsa Família INFORMA”.

Na edição nº 115, de 22 de fevereiro de 2008[3], o ex-MDS traz matéria única intitulada “Conheça as regras para atendimento de adolescentes de 16 e 17 anos pelo Bolsa Família”, denominado Benefício Variável Jovem – BVJ. Na página 2 tem uma chamada de destaque, nos seguintes termos:

Atenção: o jovem permanecerá recebendo o BVJ até dezembro do ano em que completar 18 anos. Isto é, ele só deixará de receber o benefício ao final do ano letivo em que atingir a idade máxima de permanência no Programa. A intenção é que o jovem conclua o ano letivo.

O texto acima é contraditório, porquanto se o jovem estará incluído no BVJ até 31 de dezembro do ano em que completar dezoito anos de idade, após o conectivo explicativo (“isto é”), é afirmado que a família do jovem do BVJ “só deixará de receber o benefício ao final do ano letivo em que atingira idade máxima de permanência no Programa”, que no caso não é dezoito anos, mas sim dezessete anos.

Já na edição 118, de 13 de março de 2008[4], o ex-MDS salienta que “o BVJ será pago até 31 de dezembro do ano em que o adolescente completar 18 anos.

Há, portanto, duas versões para um mesmo assunto: qual a data-limite para cancelamento do BVJ?

a) é aquela contida na Lei do PBF, com benefício pago até o jovem completar 18 anos (com 17 anos INCOMPLETOS), sem a estipulação de data específica para exclusão da bolsa variável? ou

b) é aquela definida na Portaria MDS nº 555/2005, com exclusão de beneficiários todo mês de janeiro, tendo o benefício concedido até o fim do ano em que os mesmos completaram 18 anos, procedimento corroborado nos comunicados oficiais do ex-MDS pelo “Bolsa Família INFORMA”?

E duas questões cruciais serão enfrentadas neste artigo, a saber:

1. Como se calcula tempo-limite, seja mínimo ou máximo, para inclusão ou exclusão de benefícios concedidos pelo Poder Público? e

2. Portaria é instrumento técnico-legal para normatizar tema já plenamente definido em Lei e, por conseguinte, em Decreto?

III - Tempo-limite para concessão do BVJ sob a visão da Jurisprudência do STJ

A Lei nº 11.692/2008 não mais fez senão instituir o BVJ e os beneficiários - adolescentes com idade entre 16 (dezesseis) e 17 (dezessete) anos -, cabendo ao Decreto nº 5.209/2004, com as sucessivas alterações, atualizar o quantum devido pelo Poder Público.

Diante da controvérsia surgida pela redação da portaria que estabelece normas e procedimentos para a gestão de benefícios do Programa Bolsa Família, endossada pelos comunicados emitidos pelo ex-MDS, quando comparados com a norma legal, faz-se mister harmonizar os conceitos, de forma que a norma regente traduza a intenção dos Poderes constituídos, e que devem trazer segurança jurídica na adoção de critério universal de contagem do tempo-limite.

A jurisprudência nacional, sobretudo aquela estabelecida no âmbito do Superior Tribunal de Justiça – STJ, se inclina ao entendimento segundo o qual a cessação de benefício/vantagem/direito, nos casos em que o fator determinante é a faixa etária, não é flexível ao alvedrio do “gestor de ocasião”, ao contrário, este se submete aos marcos temporais contidos na legislação superior (lei complementar, lei ordinária, decreto):

4. A teor do disposto nos arts. 5º, III, e 14 da Lei n. 8.059/90, 16, I e 77, § 2º, II, da Lei n. 8.213/91, o direito à pensão cessa para o dependente ao completar 21 anos de idade, salvo se for inválido ou com deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado judicialmente, como sucede no caso ora examinado, em que o requerente se encontra judicialmente interditado, como consequência de sua condição de toxicômano desde a adolescência.

(REsp 1589827/SE, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 30/05/2019, DJe 03/06/2019[5])

- Análise do julgado: o trecho sublinhado indica a cessação do benefício previdenciário a partir do aniversário de 21 anos de idade. É inadmissível, portanto, interpretar a legislação ao, por exemplo, admitir a extensão do benefício até 31 de dezembro do ano que completar 21 anos de idade.

1. É devida a aposentadoria por idade ao trabalhador rural que completar 60 anos de idade, se homem, e 55 anos, se mulher, desde que esteja demonstrado o exercício de atividade agrícola, por um início de prova material, ainda que de forma descontínua, no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício, em número de meses idêntico ao período de carência.

(AgInt no AREsp 1265454/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/11/2018, DJe 14/11/2018[6])

- Análise do julgado: a legislação, neste caso, confere a aposentadoria pelo implemento do aspecto temporal – sessenta anos de idade, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade, se mulher -, porém é injustificável, por exemplo, conceder antecipadamente benefício previdenciário a partir do primeiro dia do ano em que atingir a idade mínima.

III - Ao cancelar automaticamente o auxílio-creche na data em que o dependente do servidor completar 6 (seis) anos, a Procuradoria Geral de Justiça aplica a melhor exegese para regulamentar as regras dispostas na Constituição mineira e na lei de regência dos servidores do Ministério Público Estadual, que já previam tal limitação, ainda que não tão explicitamente.

(RMS 51628/MG, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe 20/03/2017[7])

- Análise do julgado: o cancelamento do auxílio, aqui, dar-se-á a partir do aniversário de seis anos de idade, sendo incabível cogitar a permanência do auxílio até 31 de dezembro do ano em que a criança completar seis anos de idade.

IV - Tempo-limite para concessão do BVJ (o exemplo do Código Penal)

Quando o Código Penal, em seu art. 27[1], trata da inimputabilidade do menor de 18 anos, isto quer dizer que a pessoa física responderá pela prática de ato infracional com base na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente[1], até o dia anterior em que alcançar a idade acima, inexistindo flexibilidade como inimputável “até o dia 31 de dezembro do ano em que completar 18 anos”.

V - Tempo-limite para concessão do BVJ (o exemplo da Lei nº 8.112/90 - Regime Jurídico Único dos servidores da União)

Como empréstimo à formulação de nossa tese, invoco dispositivos da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que “Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.” [1]:

Art. 27. Não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 (setenta) anos de idade.

(...)

Art. 186. O servidor será aposentado:

(...)

II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;

(...)

Art. 187. A aposentadoria compulsória será automática, e declarada por ato, com vigência a partir do dia imediato àquele em que o servidor atingir a idade-limite de permanência no serviço ativo.

São dois institutos jurídicos incluídos no RJU: a reversão (retorno à atividade de servidor aposentado) e a aposentadoria compulsória.

Frise-se que com o advento da Emenda Constitucional nº 88, de 7 de maio de 2015[1], alterando o art. 40, § 1º, inciso II, da Constituição de 1988[1], e regulamentada pela Lei Complementar nº 152, de 3 de dezembro de 2015[1], elevou-se para 75 (setenta e cinco) anos de idade o teto etário de permanência ativa no serviço público em geral.

No caso dos art. 186 e 187, atingido o servidor federal a idade de 75 anos, inexoravelmente será aposentado, e mesmo que o ato seja publicado em data posterior, os efeitos da mudança de natureza jurídico-funcional operacionalizar-se-ão no mesmo dia do septuagésimo quinto aniversário do mesmo.

Já quanto ao art. 27, a reversão é deferida, dentre outras condicionantes, a que o interessado tenha idade inferior a 75 anos, inexistindo qualquer ressalva mitigadora dessa regra.

Os argumentos acima expendidos são robustos, claros e irrefutáveis em que o Poder Público, nas situações envolvendo faixa etária, submete-se a sistema normativo nacional pautado em contagem de tempo por padrão específico e uniforme, culminando com o entendimento de que os beneficiários do BVJ devem ter seu benefício assistencial liberado até a data anterior em que completam 18 anos, ou seja, até 17 anos, 11 meses e 29 dias de idade.

VI - Força Normativa de norma de hierarquia inferior perante norma de hierarquia superior - Extrapolação do poder regulamentar

Cinge-se à questão em comento discussão sobre as balizas normativas presentes em norma de hierarquia inferior regulamentadora de norma de hierarquia superior.

Concretamente, a Portaria MDS nº 555/2005 e os boletins emanados pelo ex-MDS podem ultrapassar o horizonte normativo já demarcado na Lei de criação do PBF?

Situações análogas foram enfrentadas pelo STJ, que tem posição substancialmente majoritária tanto na supremacia do Princípio da Hierarquia das Normas como critério de solução de conflito da espécie, assim como no do Princípio da Legalidade diante de flagrante extrapolação do exercício do poder regulamentar. Os arestos infra dão a dimensão da importância do tema na Corte de Uniformização do Direito Nacional (os grifos são de nossa autoria):

3. A regra regulamentadora, de caráter inferior - Portaria -, não pode modificar comando normativo de natureza superior - Decreto -, em respeito ao princípio da hierarquia das normas.

(AgRg no REsp 994038/RS, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em 03/05/2011, DJe 18/05/2011[8])

A portaria que instituiu as normas para o Concurso, deu vigência integral ao caput do artigo 6º, do Decreto n.º 76.323/75, mas ignorou o disposto em seu parágrafo 1º. Uma portaria, por ser norma de hierarquia inferior e de cunho meramente complementar, não tem o condão de alterar disposições emanadas de Decreto-Lei (princípio da hierarquia das normas).

Se a Administração, mesmo no exercício de seu poder discricionário, não atende ao fim legal, a que está obrigada, entende-se que abusou do poder. Quando o administrador indeferiu o pedido de efetivação de matrícula do impetrante, tendo este sido considerado apto para ingresso no ITA, em certame que seguiu as normas estabelecidas no Decreto n.º 76.323/75, agiu ilegalmente, violando direito líquido e certo.

(MS 5698/DF, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/04/2000, DJ 30/10/2000, p. 118[9])

3. É pacífica e remansosa a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que norma de hierarquia inferior (portaria) não tem o condão de modificar disposições contidas em lei (in casu, cálculo de atualização de MVR em UFIR'S) sem que haja expressa autorização legal. Inaplicabilidade da Portaria 236/92.

(REsp 1138276/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/08/2010, DJe 17/08/2010[10])

2. A Portaria Interministerial 326/77 e a Instrução Normativa 267/02, ao fixarem custos máximos para as refeições individuais como condição ao gozo do incentivo fiscal previsto na Lei 6.321/76, violaram o princípio da legalidade, porque extrapolaram os limites do poder regulamentar. Precedentes do STJ.

(REsp 1754668/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/10/2018, DJe 11/03/2019[11])

4. Ao reservar 2 vagas gratuitas por veículo para idosos com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, o Estatuto do Idoso não estabeleceu qualquer condicionante além do critério de renda a ser observado. Desse modo, considerando os fins sociais a que se dirige a norma, o dever de amparo ao idoso, a necessidade de assegurar sua participação na comunidade, seu bem-estar e dignidade, bem como a inviolabilidade da integridade psíquica e moral (art. 10, § 2º. da Lei 10.741/2003), a gratuidade do transporte interestadual prevista no art. 40, I do Estatuto do Idoso, resulta na dispensa de pagamento das tarifas de pedágio e de utilização dos terminais.

5. Com efeito, o Decreto 5.943/2006, fulcrado no art. 84, IV da CF/1988, a pretexto de regulamentar o disposto do art. 40 do Estatuto do Idoso, exorbita o poder regulamentar, apontando ressalvas/condicionantes não previstas na legislação, sendo, portanto, nulo o parágrafo único do art. 8º do mencionado Decreto.

(REsp 1543465/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/12/2018, DJe 04/02/2019[12])

2. Discute-se nos autos a) a possibilidade de incidência da Taxa de Fiscalização de Instalação prevista no art. 6º, § 1º da Lei n. 5.070/66, no momento da renovação da licença para funcionamento das estações de telecomunicações da recorrida fiscalizadas pela ANATEL e b) se o caso dos autos trata-se de prorrogação das licenças anteriormente expedidas ou de renovação.

3. O art. 9º, inciso III da Resolução ANATEL n. 255/2001 ao determinar como fato gerador da TFI o ato de renovação da licença, exorbita o seu poder regulamentar pois além de criar nova hipótese de incidência do tributo não prevista em lei, contraria o disposto no art. 6º, § 1º da Lei n. 5.070/66 que prevê a incidência da TFI apenas no momento da instalação dos equipamentos.

(REsp 1293917/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, Rel. p/ Acórdão Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/06/2018, DJe 18/12/2018[13])

II - A 1ª Turma deste Superior Tribunal assentou que a contribuição previdenciária sobre o 13º (décimo terceiro) salário, em 2011, deve ser cobrada de acordo com a Lei n. 12.546/2011. Isso porque a forma de apuração estabelecida pelo Ato Declaratório Interpretativo SRF n. 42/2011 extrapolou a competência regulamentar, afrontando o princípio da reserva legal, ao fixar sistemática de cálculo diferente da prevista na apontada lei.

(AgInt no REsp 1728392/SC, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/06/2018, DJe 14/06/2018[14])

VII – O TCU e sua avaliação em pagamento de benefícios assistenciais no âmbito do PBF

No Processo TC-012.474/2016-9[15], que objetivou ao acompanhamento da concessão, manutenção e pagamento de benefícios assistenciais realizado pela Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social - SecexPrevidência na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Senarc, vinculada ao ex-MDS, em atendimento ao disposto no Acórdão nº 1009/2016-TCU-Plenário[15], os procedimentos de auditoria foram aplicados a uma base de dados de 27,3 milhões de famílias, que compreendem 82 milhões de pessoas, referentes a junho de 2016 constantes do Cadastro Único para Programas Sociais - CadÚnico.

A ação de controle levantou INDÍCIOS que para confirmação do dano ao Erário é necessário atuação do gestor federal do PBF com a realização de pente fino nas inconsistências apuradas pelo TCU.

As constatações estão a seguir sumariadas:

Tabela 1 – Constatações do TCU selecionadas do Relatório e Voto constante do Processo TC-012.474/2016-9

Tipologias

Indícios (síntese)

Situação encontrada

Voto do Relator

rendas formais em desacordo com regras de entrada e permanência no PBF

Beneficiário pensionista ou servidor público civil ou militar do Governo Federal

5.944 servidores federais e 4.665 pensionistas que são beneficiários do PBF*

“a situação não implica irregularidade per se. O critério central a caracterizar irregularidades na seleção e permanência de beneficiários no PBF é a renda per capita familiar, conforme bem ressalvou a unidade instrutiva”

Beneficiário pensionista ou servidor público civil ou militar do Governo Estadual

108.963 servidores ativos e 4.014 pensionistas que são beneficiários do PBF*

“a situação não implica irregularidade per se. O critério central a caracterizar irregularidades na seleção e permanência de beneficiários no PBF é a renda per capita familiar, conforme bem ressalvou a unidade instrutiva”

Beneficiário com recebimento de salários de emprego formal ou benefícios do INSS acima das regras de entrada ou permanência

2.133.052 famílias com renda familiar per capita acima do valor de entrada no PBF, mas 1.604.726 dessas famílias ainda recebem menos de meio salário mínimo por mês e ficam dentro da regra de permanência no programa.

“deve o MDS dar atenção especial às 528.326 que aparentam estar na situação de desligamento imediato, o que representa cerca de 1,9% das famílias beneficiadas”

Beneficiário com registro de favorecido em ordem de pagamento no SIAFI

3.175 beneficiários como favorecidos com ordens de pagamento no SIAFI com valores superiores a R$ 13.000,00

“a situação não implica irregularidade per se. O critério central a caracterizar irregularidades na seleção e permanência de beneficiários no PBF é a renda per capita familiar, conforme bem ressalvou a unidade instrutiva”

Beneficiário apresentou Declaração de Ajuste Anual do IRPF

184.917 pessoas que entregaram a Declaração de Ajuste Anual do IRPF para os anos de 2014, 2015 ou 2016**

“é um caso interessante a ser estudado e acompanhado nas próximas edições deste trabalho, pois diversos fatores, além dos obrigatórios, podem levar à declaração de rendimentos”

bens e riqueza incompatíveis com a situação de baixa renda do PBF

Beneficiário sócio ou diretor de empresa, conforme a base do CNPJ, que recebeu ordem bancária por meio do SIAFI

1.051 beneficiários que são sócios ou diretores de empresas, conforme as informações do CNPJ, cujas empresas receberam pagamentos por meio de ordem bancária no SIAFI, no período entre janeiro e junho de 2016, em valores superiores a R$ 13.000,00

“a situação não implica irregularidade per se. O critério central a caracterizar irregularidades na seleção e permanência de beneficiários no PBF é a renda per capita familiar, conforme bem ressalvou a unidade instrutiva”

Beneficiário sócio ou diretor de empresa, conforme a base do Cadastro Nacional de Empresas Mercantis - CNE, que recebeu ordem bancária por meio do SIAFI

784 beneficiários do PBF que são sócios ou diretores de empresas, conforme as informações do CNE, cujas empresas receberam pagamentos por meio de ordem bancária no SIAFI no período entre janeiro e junho de 2016, em valores superiores a R$ 13.000,00

“a situação não implica irregularidade per se. O critério central a caracterizar irregularidades na seleção e permanência de beneficiários no PBF é a renda per capita familiar, conforme bem ressalvou a unidade instrutiva”

Beneficiário com sinais exteriores de riqueza: veículos de alto valor

2.616.831 beneficiários com veículos na base do RENAVAM***

Sem menção no voto do Ministro-Relator

Outras situações

Beneficiário com CPF cancelado ou nulo

1.237 beneficiários com o CPF cancelado

“referem-se a possíveis erros ou fraudes em dados cadastrais”

Beneficiário identificado na base do Sistema de Controle de Óbitos (SISOBI)

33.814 pessoas com o benefício da família liberado cujo beneficiário constava na base do SISOBI

“referem-se a possíveis erros ou fraudes em dados cadastrais”

Observações:

* não constitui ilegalidade o servidor ou pensionista receber benefícios do PBF, desde que a renda per capita da família esteja nos limites do programa

** mesmo que não esteja obrigada, qualquer pessoa pode apresentar a declaração

*** são 2.296.199 beneficiários (ou 87,75%) possuem bens de até R$ 20 mil

No Processo TC-020.222/2017-3[15], que tem por objetivo “acompanhamento realizado sobre a concessão, a manutenção e o pagamento de benefícios assistenciais no âmbito da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania – Senarc, da Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS e do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS junto ao então Ministério do Desenvolvimento Social – MDS, em consonância com as premissas determinadas pelo Acórdão 1.344/2017-TCU-Plenário para a fiscalização contínua de benefícios assistenciais”, a Egrégia Corte de Contas examinou tipologias análogas àquelas contidas no Processo TC-012.474/2016-9, cujos resultados estão consubstanciados abaixo:

Tabela 2 – Correlação entre os indícios e as correspondentes situações encontradas pelo TCU e constantes do Processo TC-020.222/2017-3

Indícios (síntese)

Situação encontrada

Beneficiário pensionista ou servidor público civil ou militar do Governo Federal com Renda Per Capita acima dos limites do Programa

9.230 servidores federais e 4.125 pensionistas que são beneficiários do PBF

Beneficiário com recebimento de salários de emprego formal ou benefícios do INSS

1.272.424 famílias com renda familiar per capita acima do valor de entrada no PBF, mas 884.390 dessas famílias ainda recebem menos de 1/2 salário mínimo/mês e ficam dentro da regra de permanência no programa.

Beneficiário com CPF em multiplicidade, cancelado ou nulo

4.459 beneficiários com o CPF em multiplicidade e 7.151 beneficiários com o CPF com situação cadastral “cancelado”

Beneficiário identificado na base do Sistema de Controle de Óbitos (SISOBI)

15.086 pessoas com o benefício da família liberado ou suspenso cujo beneficiário constava na base do SISOBI

Beneficiário com CPF suspenso

377.297 beneficiários com o CPF com situação cadastral suspensa, que ocorre quando o registro do documento possui inconsistência cadastral

Destaque-se no Relatório afirmação de “benefício potencial de R$ 768.36 milhões de reais relativo à exclusão das famílias identificadas com indícios de irregularidade no Programa Bolsa Família.”.

As ações de controle empreendidas pelo TCU, acima descritas, não aprofundam a análise do cumprimento das condicionalidades legais para concessão de benefícios assistenciais previstos na Lei nº 10.836/2004, sobretudo, da questão etária dos beneficiários do BVJ. No máximo, apontam INDÍCIOS, tendo como ponto de partida determinadas premissas pré-concebidas nas duas ações de controle, que nem sempre se consumam no mundo real dos fatos.

Já no Processo TC-011.667/2011-7[15], que trata de “acompanhamento realizado pelo Sefti para avaliar o cumprimento e a implementação das recomendações e determinações exaradas por meio do Acórdão 906/2009-Plenário, no âmbito de auditoria realizada nos sistemas informatizados que suportam a operacionalização do Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) e o pagamento dos benefícios a ele vinculados”, o Tribunal, pelo Pleno, exarou o Acórdão nº 202/2014-Plenário[15], em que torna “insubsistentes os itens 9.2.7, 9.2.9, 9.2.10, 9.3.10, 9.3.13, 9.4.2, 9.5.3, 9.5.5, 9.6.2, 9.6.6, 9.6.10 e 9.7.3 do Acórdão 906/2009-TCU-Plenário, que contêm determinações e recomendações consideradas não mais aplicáveis”.

O item 9.4.2 do Acórdão nº 906/2009-Plenário[15] recomenda que se “avalie a conveniência e a oportunidade de promover alterações na Portaria MDS nº 555, de 11 de novembro de 2005, de modo a tornar mais clara a sua redação, no que tange ao disposto no art. 12, inciso IV e § 2º, tendo em vista o previsto no art. 2º da Lei nº 10.836/2004”.

Para fins de instrução processual, técnicos do Tribunal fizeram juntada de seu posicionamento à luz da justificativa colhida da Senarc.

Inicialmente, descreve a finalidade de normativos complementares instituídos pelo ex-MDS:

O PBF é regido, entre outros, por normativos complementares do MDS, conforme prevê o art. 2º do Decreto 5.209/2004. Nesse contexto, o processo de gestão e de concessão de benefícios era definido pela Portaria GM/MDS 555, de 11/11/2005, que estabelecia (art. 12, § 2º) que o cancelamento do benefício variável (zero a quinze anos), na hipótese de a pessoa completar dezesseis anos, somente seria realizado nos meses de janeiro, tendo como referência a data de 31 de dezembro do ano anterior.

Em linguagem cidadã, os mesmos técnicos esclarecem em sucessão a aplicação dessas mesmas normas complementares:

Em outras palavras, um adolescente beneficiário que completasse dezesseis anos em janeiro ainda receberia o benefício por todo aquele ano, com o mesmo sendo cancelado apenas em janeiro do ano seguinte. Este procedimento, instituído pela portaria, criava situações de possível contradição com o próprio art. 12, inciso IV, do citado normativo, que definia que o cancelamento se realiza a partir dos dezesseis anos, inclusive, além de estar em desconformidade com a Lei 10.836/2004, que estabelece que o benefício variável (zero a quinze anos) destina-se a unidades familiares que tenham crianças e adolescentes com idade entre zero e quinze anos, apenas.

No final, aponta a possibilidade de extrapolação do limite de idade para manutenção de benefícios do PBF, sem fundamento legal:

Dessa forma, permitiu-se entender que o procedimento definido pelo § 2º do art. 12 da Portaria GM/MDS 555/2005 possibilitava a extrapolação do limite de idade para manutenção de benefícios definidos pela Lei do PBF.

A Senarc respondeu ao TCU que publicou a Portaria GM/MDS nº 344, de 21 de outubro de 2009[2] promovendo alterações na Portaria GM/MDS nº 555/2005.

Por relevante à compreensão da resposta, reproduzo os seguintes excertos:

Observa-se, portanto, que a redação dada nessa nova portaria quanto ao objeto que motivou a recomendação em questão, em essência, é semelhante àquela da portaria anterior (GM/MDS 555/2005). Segundo as alínea s b e c do inciso II do art. 1º-B da Portaria GM/MDS 344/2009, os benefícios variáveis são vinculados a crianças e adolescentes de até quinze anos e os BVJ são vinculados a jovens de dezesseis e dezessete anos (peça 11, p. 53). 

O cancelamento desses benefícios, no pior caso, conforme o art. 14, § 1º, incisos I e II, será efetuado somente quando esses jovens tiverem alcançado as idades de dezessete e dezenove anos (peça 11, p. 56), situação que caracterizaria, à princípio, potencial contradição com a Lei 10.836/2004 e com a própria Portaria GM/MDS 344/2009.

A análise da unidade técnica do TCU propugnou a seguinte opinião:

Já ficou consignado que a nova redação dada pela Portaria GM/MDS 344/2009 não extrapola a limitação estipulada pela Lei 10.836/2004, conforme o trecho do voto condutor do Acórdão 906/2009-TCU-Plenário transcrito a seguir:

94. Não vislumbro que o pagamento do benefício aos maiores de dezesseis, enquadrados na situação descrita como controversa, esteja contrária à Lei nº 10.836/2004. É sabido que a interpretação das leis deve ser efetuada em consonância com todo o ordenamento jurídico, bem como de modo a que determinada exegese não vá de encontro com objetivos maiores a serem sempre buscados, não só pelo legislador, mas por toda a sociedade.

Em síntese:

a) o TCU avistava, na Portaria GM/MDS nº 555/2005, foco de descumprimento da legislação regente do PBF, com parâmetros etários enviesados daquele descrito na Lei nº 10.836/2004 aos contemplados com o BVJ;

b) a Senarc entende suprida a falha com a publicação da Portaria GM/MDS nº 344/2009, não mais subsistindo, desde então, a propalada desarmonia entre o momento de cancelamento pelo quesito etário estabelecido na Lei do PBF, no Regulamento do PBF e na Portaria GM/MDS nº 555/2005, mencionando que a exclusão de beneficiários dar-se-á “quando esses jovens tiverem alcançado as idades de dezessete e dezenove anos”; e

c) os técnicos da Sefti, com endosso do Pleno do Tribunal, diante da justificativa apresentada, entenderam que a ação implementada pelo ex-MDS trouxe mais segurança jurídica, com o esclarecimento de pontos obscuros na contagem do tempo final de permanência de jovem para percepção do BVJ, aceitando a alegação aludida pelo órgão federal e considerando normal a exclusão de jovem ao completar 19 (DEZENOVE) ANOS DE IDADE.

Chamou a atenção o fato de que os autos permaneceram em poder da Secretaria de fiscalização de tecnologia da informação do TCU – Sefti, na qualidade de unidade técnica instrutora do Processo até 30 de agosto de 2013, com a conclusão de seu pronunciamento, consoante tramitação processual, quando, desde 6 de outubro de 2011 passou a viger a Portaria GM/MDS nº 271, de 4 de outubro de 2011[2], REVOGANDO O ART. 14 DA PORTARIA GM/MDS Nº 555/2005, com migração de parte das regras de cancelamento de benefícios do PBF, inclusive os do BVJ, para o art. 13 do mesmo diploma infralegal.

Ademais, a Sefti, conforme art. 2º, parte final, da Portaria Sefti nº 3, de 25 de novembro de 2008[16], que “Dispõe sobre a organização interna e estabelece as competências das subunidades da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação”, tem como finalidade “fiscalizar a gestão e o uso de recursos de tecnologia da informação pela Administração Pública Federal”, não lhe competindo, em tese, instruir processos para verificação da aderência às normas sobre política pública de assistência social.

VIII – A CGU e sua avaliação em pagamento de benefícios assistenciais no âmbito do PBF

Em consulta ao repositório on line de relatórios elaborados pela Controladoria-Geral da União - CGU, foi possível identificar a elaboração de dois relatórios endereçados à avaliação do PBF, que são os RELATÓRIOS DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE PROGRAMAS DE GOVERNO NºS 7 e 75, de outubro de 2012[17] e agosto de 2017[18], respectivamente.

Em ambos fez-se tão somente breve citação do BVJ, para fins de demonstrar o rol de benefícios assistenciais constituídos pela Lei nº 10.836/2004 e alterações posteriores, sem exame de mérito sobre a regularidade nos pagamentos realizados do benefício variável pelo Governo Federal.

IX – Estimativa do quantitativo de jovens mantidos irregularmente como aptos à concessão do BVJ e consequente prejuízo ao Erário

No mês de abril de 2019 existiam 14.134.479 famílias no PBF, segundo consulta ao Portal eletrônico da CAIXA[19], sendo 2.223.923 dessas famílias nas capitais das Unidades da Federação mais o Distrito Federal.

Considerando os pagamentos realizados/a realizar no presente exercício financeiro, tem-se que os nascidos entre janeiro e dezembro de 2001 NÃO DEVERIAM CONSTAR DA FOLHA DO PBF COMO BENEFICIÁRIOS DO BVJ, EM 2019.

Se somente na amostra das capitais foram identificados 153.618 jovens com mais de 18 anos que já deveriam ter sido excluídos do BVJ, é possível projetar mais de 750 mil beneficiários que não mais se enquadrarão, até o encerramento do calendário anual atual, no perfil etário para continuação do mencionado benefício variável.

E tendo em vista que o BVJ, vigente em 2019, é de R$ 48,00 por beneficiário, conforme Decreto nº 9.396, de 30 de maio de 2018[1], estima-se gasto irregular de R$ 300 milhões, e desde a aplicação ilegal da regra de extensão para além dos 17 anos de idade, iniciada em meados de 2008 e, portanto, nula para todos os efeitos, é possível contabilizar dispêndios sem amparo na Lei do PBF no importe de quase R$ 2 bilhões.

Tabela 3 – Quantitativo de beneficiários do BVJ fora do perfil etário em 2019, nas capitais das UF e DF, considerando o mês de nascimento

Capitais

jan/01

fev/01

mar/01

abr/01

mai/01

jun/01

jul/01

ago/01

set/01

out/01

nov/01

dez/01

Aracaju

181

163

211

206

236

209

208

214

192

167

155

181

Maceió

345

315

401

391

447

406

395

406

366

427

392

385

Natal

236

240

303

266

299

300

274

289

284

304

228

273

Recife

461

482

598

619

653

561

583

545

565

562

610

533

Salvador

881

838

1001

1019

1097

1056

1010

884

997

922

896

873

São Luis

507

459

572

506

566

531

570

562

608

576

549

555

Teresina

339

302

337

386

408

349

361

371

396

389

386

365

João Pessoa

297

271

317

323

347

344

333

352

332

303

315

359

Fortaleza

1138

1078

1200

1259

1312

1213

1244

1192

1176

1218

1174

1139

Curitiba

157

150

155

140

166

141

135

150

139

142

140

142

Porto Alegre

219

236

232

262

250

254

253

281

244

227

207

244

Florianópolis

35

24

34

30

31

24

36

35

28

27

33

29

Goiânia

116

102

152

149

166

143

132

155

174

164

148

154

Cuiabá

102

81

106

113

110

114

112

94

118

125

124

123

Campo Grande

128

135

167

135

167

165

141

131

141

117

129

129

Distrito Federal

435

409

494

478

485

508

463

441

452

485

504

490

Rio de Janeiro

1379

1338

1627

1526

1607

1477

1415

1420

1340

1260

1282

1472

São Paulo

2358

2156

2520

2407

2535

2349

2351

2265

2346

2219

2228

2320

Belo Horizonte

310

271

332

335

333

294

284

284

301

328

325

330

Vitória

60

59

73

80

89

80

75

82

62

82

60

73

Belém

755

677

706

747

803

733

779

701

765

790

743

762

Boa Vista

130

113

125

111

142

117

132

124

132

153

160

143

Macapá

271

259

288

289

291

296

305

269

320

306

307

347

Manaus

834

842

941

909

950

823

922

932

959

997

1016

952

Palmas

79

68

95

103

81

85

93

80

93

88

100

104

Porto Velho

153

155

159

183

194

171

178

192

186

194

171

207

Rio Branco

184

158

166

179

199

220

194

188

179

208

196

203

Total:

153.618 jovens inelegíveis ao BVJ

X – Conclusão

Considerando:

a) o disposto no art. 2º, inciso III, da Lei nº 10.836/2003;

b) o disposto no art. 19, inciso III, do Decreto nº 5.209/2004, reprodução literal do disposto na Lei do PBF;

c) que a Portaria MDS nº 555/2005 exorbitou de seu poder regulamentar, permitindo o prolongamento do BVJ em favor de famílias que possuem dependentes com idade superior a 17 anos, em notória afronta a julgados sucessivos do STJ;

d) que os informes produzidos pelo MDS acentuaram a ilegalidade, mediante interpretação das normas supra sem lastro legal;

e) a jurisprudência do STJ quanto ao cálculo das margens etárias em diversos institutos jurídicos;

f) o tempo-limite aplicado ao RJU/1990 e ao Código Penal, como exemplos de uniformização do modelo adotado pelo Estado brasileiro;

g) que a decisão proferida pelo TCU consubstanciada no Acórdão nº 202/2014-Plenário foi fundamentada por relatório formulado por unidade técnica a quem compete, em sua atividade-fim, avaliar a política de tecnologia da informação e seus resultados, no âmbito da Administração Pública Federal;

h) que os trabalhos realizados pelos órgãos de controle externo e interno federal resultam, geralmente, em indícios, diferentemente do caso ora apreciado, em que, concretamente, depara-se com irregularidade grave sujeita à revisão imediata do Ministério Supervisor do PBF; e

i) a infringência aos Princípios da Legalidade, da Hierarquia das Normas, da Segurança Jurídica, da Finalidade e do Interesse Público na gestão e operacionalização do PBF, mormente à admissão injustificada de beneficiários fora do escopo etário estabelecido na Lei nº 10.836/2004,

Não resta outra solução ao Ministério da Cidadania, na qualidade de gestor federal do PBF, que não a de promover a exclusão dos jovens com BVJ ativo assim que completem 18 anos de idade, sob pena de responsabilidade solidária por despesas que desatendem às normas regedoras do programa assistencial.


XI – Notas

[1] Legislação federal disponível em http://www4.planalto.gov.br/legislacao/, acessado em 26.07.19

[2] Atos normativos do ex-MDS obtidos no link http://www.mds.gov.br/webarquivos/legislacao/bolsa_familia/_doc/portarias/2005/Portaria%20GM%20MDS%20555%2011-11-05.pdf, acessado em 26.07.19

[3] Boletim obtido no link http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/bolsa_familia/Informes/Informe%20115.pdf, acessado em 26.07.19

[4] Boletim obtido no link http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/bolsa_familia/Informes/Informe%20118.pdf, acessado em 26.07.19

[5] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?livre=1589827&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=true, acessado em 26.07.19

[6] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?livre=1265454&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=true, acessado em 26.07.19

[7] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?livre=51628&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=true, acessado em 26.07.19

[8] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?livre=994038&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=true, acessado em 26.07.19

[9] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?i=1&b=ACOR&livre=((%27MS%27.clap.+e+@num=%275698%27)+ou+(%27MS%27+adj+%275698%27.suce.))&thesaurus=JURIDICO&fr=veja, acessado em 26.07.19

[10] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?i=1&b=ACOR&livre=((%27RESP%27.clap.+e+@num=%271138276%27)+ou+(%27RESP%27+adj+%271138276%27.suce.))&thesaurus=JURIDICO&fr=veja, acessado em 26.07.19

[11] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?i=1&b=ACOR&livre=((%27RESP%27.clap.+e+@num=%271754668%27)+ou+(%27RESP%27+adj+%271754668%27.suce.))&thesaurus=JURIDICO&fr=veja, acessado em 26.07.19

[12] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?livre=1543465&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=true, acessado em 26.07.19

[13] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?livre=1293917&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=true, acessado em 26.07.19

[14] Julgado obtido no link https://scon.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?i=1&b=ACOR&livre=((%27AIRESP%27.clas.+e+@num=%271728392%27)+ou+(%27AGINT%20NO%20RESP%27+adj+%271728392%27.suce.))&thesaurus=JURIDICO&fr=veja, acessado em 26.07.19

[15] Pesquisa de jurisprudência do TCU, por intermédio do link https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/pesquisa/acordao-completo, acessado em 26.07.19

[16] Ato normativo do TCU obtido no link https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?inline=1&fileId=8A8182A14DB4AFB3014DB65ED7DA1BEC, acessado em 26.07.19

[17] Pesquisa de relatórios no Portal eletrônico da Controladoria-Geral da União, obtido no link https://auditoria.cgu.gov.br/download/2433.pdf, acessado em 26.07.19

[18] Pesquisa de relatórios no Portal eletrônico da Controladoria-Geral da União, obtido no link https://auditoria.cgu.gov.br/download/10002.pdf, acessado em 26.07.19

[19] Consulta Pública Bolsa Família por município, obtido no link https://www.beneficiossociais.caixa.gov.br/consulta/beneficio/04.01.00-00_00.asp, acessado em 26.07.19


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

CONCEIÇÃO, Lúcio Oliveira da. Critério ilegal de permanência no Bolsa Família gera prejuízo comprovado de R$ 2 bilhões. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 5913, 9 set. 2019. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/75642. Acesso em: 21 set. 2019.