Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza

As unidades de conservação são espaços territoriais que possuem seus recursos naturais especialmente protegidos pelo Poder Público, conforme artigo 225, §1, III da CF e artigo 2º, I, da lei 9985/00. O Sistema Nacional de Unidade de Conservação (SNUC) instituído pela lei 9985/00, artigo 7, criou dois tipos de Unidades de Conservação: a de proteção integral e a de uso sustentável. As Unidades de Proteção Integral estão dispostas no artigos 8 ao 13 da lei 9985/00. Já as Unidades de Uso sustentável estão expressas do artigo 14 ao 21. No total, elas são 12 tipos de unidades, sendo 5 de proteção integral e 7 de uso sustentável. A diferença entre esses dois tipos de unidades está no uso destinado ao território e aos seus recursos. A UC de proteção integral só aceita o uso indireto, que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais. A UC de uso sustentável, como o próprio nome diz, autoriza a utilização do uso sustentável da natureza de maneira compatível, garantindo a perenidade do desenvolvimento econômico e social com o uso racional dos recursos naturais.

Dentre as espécies de UC, algumas merecem destaque por algumas peculiaridades. A APA, por exemplo, expressa no artigo 15, é uma área extensa com ocupação humana. Ela, assim como os Monumentos Naturais, o Refúgio da Vida Silvestre, a Área de Relevante interesse ecológico e a RPPN, admitem terras privadas e públicas. Diferente das demais, as terras privadas, nessas unidades, não serão desapropriadas, elas apenas sofrerão restrições. A desapropriação das propriedades privadas se dará mediante a lei 4132/62, artigo 2º, VII, e sua gestão será padronizada pela Lei do SNUC. A desapropriação, portanto, busca o interesse social ao proteger o meio ambiente. Ademais, caso a desapropriação seja feito sem acordo administrativo, o proprietário receberá por meio de precatório.

A criação da UC se dá mediante ato do poder público, conforme artigo 22 da lei 9985. A criação terá como condicionante os estudos técnicos e a consulta pública, de acordo com o §2 do mesmo artigo. O decreto 4340/2002, entretanto, trouxe a necessidade de audiência pública, em seu artigo 5. Nesse sentido, ocorre uma imprecisão se será uma consulta ou uma audiência pública. Como o próprio artigo 22, §2, menciona a prevalência do disposto em regulamento, entende-se pela prevalência da audiência pública na criação da Unidade de Conservação. Superada essa discussão, o legislador, para evitar destruição antecipada de área destinada a proteção, seguiu o exemplo da lei de Tombamento e possibilitou a limitação administrativa provisória, por meio do artigo 22-A, acrescentado pela lei 11132/05. Nesse sentido, a área ficará por até 7 meses submetida a limitações administrativas, mesmo que ainda não tenha se tornado UC. Esse prazo é improrrogável e, após o termino, é extinto. Ele condiciona a limitação administrativa, mas não o prazo para Estudo e Audiência Pública, que poderão ocorrer e a área se tornar Unidade de Conservação. A diferença é que ela não estará mais protegida após os 7 meses. Vale mencionar, ainda, que os Estado e os Municípios poderão criar novos tipos de UC, desde que em razão de peculiaridades regionais e locais, com critérios técnicos e devidamente aprovado pelo CONAMA, conforme artigo 6, parágrafo único, da lei 9985.

Ao contrário da facilidade para se criar uma Unidade de Conservação, a sua desafetação só poderá ser feita mediante lei, conforme artigo 22, §7, da lei do SNUC, em consonância com o artigo 225, §1, III, da CF. O STF, ainda, na ADIN 4717/2018 impossibilitou a desafetação de UC por meio de Medida Provisória, sendo necessário o debate no legislativo para sua desconstrução. Existe, também, um debate sobre quem poderia destituir a UC do território, se qualquer um poderá desafetá-la ou apenas quem a criou.

Criada a Unidade de Conservação, a lei exige a criação da Zona de Amortecimento, salvo para APA e RPPN, e faculta a criação do corredor ecológico. Desse modo, com as unidades de conservação deverão nascer as zonas de amortecimento e poderão nascer o corredor ecológico e o mosaico, concomitantemente ou posteriormente.

A Zona de Amortecimento está disposta no artigo 25 c/c artigo 2, XVIII, da lei 9985/00. Ela é uma área, no entorno da Unidade de Conservação, com restrição para amenizar impactos negativos na UC. A sua criação poderá ser juntamente com o ato público que cria a UC ou poderá ser criada posteriormente pela gestão da UC. A sua delimitação será definida pela própria lei que cria a UC ou poderá ser definida posteriormente, conforme §2, artigo25, lei 9985. A resolução do CONAMA 428/2010, porém, defini um raio de 3km para a Zona de Amortecimento, caso a gestão e a lei sejam inertes. Da criação da Zona de Amortecimento, poderá surgir um conflito com regras municipais sobre o uso do solo, uma vez que a zona de amortecimento, expressamente criada, não poderá se tornar zona urbana, artigo 49.

Inicialmente devemos entender a natureza jurídica da zona de amortecimento. Ela é uma servidão administrativa criada por lei, artigo 25, ou seja, é uma intervenção branda do estado na propriedade. Assim, nós temos a coisa dominante, que é o recurso natural protegido pela UC, e a coisa serviente, que são os imóveis no entorno da UC. Esses imóveis no entorno da UC não virarão bem público, o que leva ao conflito entre a gestão e o município, caso o proprietário queria utilizar a área. Conforme artigo 30, VIII, da CF, o Município é o competente para dar alvará de licença. Entretanto, o artigo 49, parágrafo único, da lei 9985, proíbe a transformação de zona de amortecimento de unidade de conservação de proteção integral em área urbana, desde que formalmente definida. Como a lei 9985 é uma lei federal com normas gerai de direito ambiental, de competência privativa da união, Estado e Municípios precisarão respeitá-la. Desse modo, a norma geral de direito ambiental privilegia as regras criadas pela Unidade de Conservação. As normas especificas da Zona de Amortecimento serão feitas pelo gestor da UC, §1 artigo 25. Já o licenciamento deverá receber autorização especial do órgão responsável pela UC, §3 artigo 36.

A gestão da Zona de Amortecimento é de competência do órgão responsável pela administração da UC, §1 artigo 25. Esse órgão, porém, poderá desestatizar a gestão e transferi-la para uma OSCIP, artigo 30, por meio de um termo de parceria com o ICMBio. A Gestão do Mosaico ecológico, por sua vez, será integrada e participativa por todas as UC, conforme artigo 26. As UC de categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, farão a gestão conjunta de forma integradas, mantendo sua gestão individualizada. A Gestão da UC, conforme os artigos 27 ao 30, trará o plano de manejo elaborado no prazo de 5 anos a contar da sua criação, e a unidade de proteção integral terá um conselho consultivo, artigo 29, que poderá ser presidido pelo órgão que a administra ou poderá ter uma gestão desestatizada.