Está agendada para a próxima terça-feira (14/07/2015), na CCJC – Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, a votação sobre admissibilidade da PEC nº 80/2015, proposta pelos Deputados Federais Valtenir Pereira - PROS/MT, Márcio Marinho - PRB/BA, Sergio Souza - PMDB/PR e João Campos - PSDB/GO. Dentre outras medidas, a proposta visa incluir o Art. 132-A na Constituição Federal, inserindo nele os advogados públicos que prestam assessoramento jurídico para as Autarquias e Fundações Públicas dos Estados. Embora com pretensões singelas e sem grandes repercussões no cotidiano do povo brasileiro, a emenda proposta evidencia e encerra um conflito oculto nos bastidores entre duas categorias de advogados públicos: Procuradores dos Estados x Procuradores Autárquicos e Fundacionais, ambos representados por suas respectivas associações nacionais, a ANAPE (Associação Nacional dos Procuradores dos Estados) e a ABRAP (Associação Brasileira de Advogados Públicos). Para que se compreenda bem o que está em jogo, é preciso esclarecer quem são e o que fazem estas duas categorias jurídicas.
É de conhecimento geral que os Estados prestam seus serviços através dos órgãos e entidades públicas (secretaria de saúde, hospitais, DETRAN’s, Polícia Militar, Polícia Civil etc). Os órgãos que estão subordinados diretamente ao governador integram o que se denomina Administração Direta e aqui se encontram as variadas Secretarias; já, por seu turno, as instituições que possuem dirigentes próprios, não subordinados ao governador, criadas para prestarem um serviço especializado, compõem o que se conhece como Administração Indireta, e aqui temos as Autarquias e Fundações Públicas (DETRAN’s, Hospitais, institutos previdenciários etc).
Em muitos Estados, a representação judicial e a consultoria jurídica dos órgãos da Administração Direta (secretarias) são prestadas pelos Procuradores do Estado, ao passo que estas mesmas atribuições jurídicas, no âmbito das entidades da Administração Indireta, são exercidas pelos Procuradores Autárquicos e Fundacionais.
Durante décadas, mesmo antes da Constituição Federal de 1988, muitos Estados têm se organizado desta maneira, o que leva a um primeiro questionamento sobre a PEC nº 80/2015: se grande parte dos Estados já estruturam suas advocacias dicotomicamente (Procuradores do Estado e Procuradores Autárquicos), então quais fatores levaram os parlamentares à propositura da PEC nº 80/2015?
A LUTA PELO PODER
Há alguns anos, a ANAPE (Associação Nacional dos Procuradores dos Estados) vem envidando esforços na luta pela extinção das carreiras de advocacia autárquica e fundacional. A entidade defende que o art. 132 da CF/88 (justamente este que é objeto de emenda da PEC nº 80/2015) deve ser interpretado de forma a obrigar os Estados a manter apenas uma categoria de advogados públicos (no caso, os Procuradores do Estado) para o assessoramento jurídico tanto dos órgãos da Administração Direta, quanto das Autarquias e Fundações.
"Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas." (Constituição Federal de 1998)
Na busca por este objetivo, a ANAPE já ingressou no STF (Supremo Tribunal Federal) com várias ações pedindo a declaração de inconstitucionalidade de leis que criaram carreiras de procuradores com atribuições advocatícias voltadas para a Administração Indireta. Mas, até então, o STF tem se posicionado pela admissibilidade da coexistência de ambas as carreiras (Procurador do Estado e Procuradores Autárquicos e Fundacionais), elucidando que o termo "Procuradores dos Estados" deve ser interpretado de forma a abrigar a espécie "Procurador Autárquico e Fundacional".
“Acrescento, ainda, que a Constituição quando utilizou o termo 'Procuradores' o fez de forma genérica, sem distinguir entre os membros das distintas carreiras da Advocacia Pública.” (RE 558.258-SP-Relator Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe 18.3.2011)
Na contramão, a ABRAP (Associação Brasileira dos Advogados Públicos) luta por maior valorização das carreiras de advogados públicos da Administração Indireta, ressaltando sua importância para os Estados e alicerçando-se especialmente no voto proferido pelo Ministro Ricardo Lewandowski, bem como na Nota Técnica nº 79/2012 do Ministério da Justiça, a qual não se opôs à inclusão expressa dos procuradores e advogados das autarquias e fundações públicas no texto do art. 132 da CF/88.
O FRONTE DE GUERRA CHEGA À BRASÍLIA...
Este estado de beligerância entre ambas as associações que, até então, se limitava aos bastidores do Poder Judiciário, agora ganha uma dimensão política com a PEC nº 80/2015, cuja aprovação na Câmara e no Senado pode encerrar definitivamente o conflito entre as carreiras.
Na próxima terça-feira, na CCJC, será votada a admissibilidade da proposta, cujo resultado poderá ser decisivo para a formatação futura da advocacia pública nos Estados.
Sendo aprovada, a luta da ABRAP pela continuidade de coexistência de carreiras de advocacia distintas se fortalecerá exponencialmente, pendendo a flecha do destino para o reconhecimento expresso na Constituição Federal desta parcela da advocacia pública dos Estados que, embora não goze da mesma notoriedade que os Procuradores do Estado, também exerce função essencial à justiça.
Na via inversa, sendo rejeitada a PEC nº 80/2015, tal decisão trará maior respaldo para as pretensões da ANAPE, aproximando cada vez mais do fosso da extinção os advogados das autarquias e fundações.
EM QUE TUDO ISSO PODE AFETAR A AUTONOMIA DOS ESTADOS?
Sagrando-se vencedora, a ANAPE terá o terreno livre para lançar uma ofensiva nos Estados que mantém carreiras paralelas de advocacia, com uma perspectiva mais concreta de um futuro no qual o assessoramento jurídico do Estado e suas Autarquias e Fundações venha a ser uma atribuição exclusiva dos Procuradores do Estado.
Com a função advocatícia sendo conferida a uma única carreira, comandada por um órgão da Administração Direta, ganha-se em unicidade de atuação e controle administrativo, mas perde-se na especialização do trabalho, na medida que o assessoramento jurídico das Autarquias e Fundações Públicas passará a ser exercido por um advogado que não integrará o quadro funcional da entidade e, assim, não vivenciará as dificuldades enfrentadas diariamente pela instituição.
Além disso, detendo a exclusividade das funções advocatícias, a categoria dos Procuradores do Estado restaria muito mais fortalecida, tornando mais palpável o "sonho" da aprovação de duas outras propostas de emenda à CF/88, a PEC nº 443/2009 e a PEC nº 82/2007. A primeira vincula o vencimento máximo do Procurador do Estado (dentre outras categorias) à 95% do subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo Tribunal Federal; A segunda, batizada como "PEC da probidade", garante autonomia funcional e financeira às Procuradorias dos Estados, além de outras prerrogativas e poderes que hoje são próprios dos membros do Ministério Público.
Do lado oposto, uma vitória da ABRAP com a aprovação da PEC nº 80/2015 representará a manutenção do status quo, não trazendo quaisquer repercussões nefastas sob o aspecto político, financeiro e jurídico para os Estados onde a carreira de Procurador do Estado coexiste com a carreira de Procurador Autárquico e Fundacional. Porém, permitirá um maior reconhecimento e valorização destes últimos, fato este que deve contribuir para o fortalecimento do assessoramento jurídico que estes profissionais prestam para os entes da Administração Indireta.
E quanto aos impactos financeiros que a obrigatoriedade de adoção de um ou outro modelo de advocacia pública poderá acarretar para os Estados? Embora ninguém tenha ainda atentado para a questão, é igualmente fundamental refletir sobre o assunto.
Na maioria dos Estados, com raríssimas exceções, a realidade remuneratória entre ambas as carreiras (Procuradores do Estado e Procuradores Autárquicos e Fundacionais) é brutalmente díspar. Para se ter uma ideia, no Estado do Pará, onde a carreira é bem estruturada, o Procurador Autárquico percebe cerca de 61% dos vencimentos pagos aos Procuradores do Estado, sendo que naquele Estado aquela carreira é composta por pouco mais de 100 (cem) advogados, quantitativo este superior ao da carreira de Procurador do Estado.
Por objetivar a previsão expressa na CF/88 de um modelo que já existe hoje em muitos Estados, a aprovação da PEC nº 80/2015 não deverá alterar em nada esta realidade remuneratória acima destacada. Já o mesmo não se pode afirmar, se o caminho adotado pelos Deputados da CCJC for o de sua inadmissibilidade. Inquestionavelmente, tal decisão aproximará a ANAPE de seu objetivo que é tornar obrigatória a adoção pelos Estados de um modelo de advocacia pública exclusivamente exercida pelos Procuradores do Estado e, por dedução matemática, a extinção dos Procuradores Autárquicos e Fundacionais ensejará sua substituição por Procuradores do Estado que, conforme visto acima, percebem um salário exponencialmente superior. Isto certamente oneraria os Estados da Federação que, diante de uma imposição constitucional, se veriam obrigados a aumentar os gastos com pagamento de pessoal, fazendo novos concursos para Procurador do Estado, a fim de suprir a lacuna deixada pela extinção dos Procuradores Autárquicos e Fundacionais.
QUE PREVALEÇA O INTERESSE PÚBLICO
Como se pode ver, um tema que não vem ganhando espaço na mídia, cujo debate tem ocorrido apenas nos bastidores políticos, poderá definir a formatação futura da advocacia pública nos Estados e, assim, acarretar consequências ainda incertas para a segurança e qualidade do assessoramento jurídico prestado aos órgãos e entidades que realizam serviços à coletividade.
Assim, acredita-se que justamente a necessidade de se definir constitucionalmente os rumos que a advocacia pública nos Estados deverá tomar impulsionou os parlamentares à propositura da PEC nº 80/2015, cuja aprovação no Senado e na Câmara deverá por um fim aos conflitos travados entre as carreiras envolvidas, redirecionando a luta de ambas as associações nacionais (ABRAP e ANAPE) para o que verdadeiramente interessa ao povo: o fortalecimento e valorização institucional da advocacia pública, vista panoramicamente e não setorizadamente.
Ao ponderar tais questões, espera-se que os Deputados integrantes da CCJC não se deixem influenciar pelos interesses particulares envolvidos e direcionem sua votação àquilo que clama o interesse público, prendendo-se aos argumentos técnicos apresentados pelos propositores da PEC nº 80/2015 e buscando sobretudo o fortalecimento das instituições que integram a advocacia pública estadual e não simplesmente das carreiras que a preenchem.
Por fim, peço vênia a um dos propositores da PEC nº 80/2015, o Deputado Valtenir Pereira, para emprestar a advertência feita ao final da matéria publicada em seu site pessoal sobre as razões do projeto, com a que encerro o presente artigo:
"... O debate há de ser jurídico, respeitoso e institucional. Não corporativo." (http://www.valtenirpereira.com.br/noticias_exibe.php?id=837)
Fontes das informações veículadas:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=945464
