PARECER TÉCNICO-JURÍDICO
ANIMAIS ABANDONADOS/ERRANTES EM PELOTAS-RS
RESPONSABILIDADE MUNICIPAL
Animais abandonados. Responsabilidade municipal. Direito constitucional e administrativo. Proteção da fauna. Controle de zoonoses. Ausência de lei específica impondo canil e gatil. Legislação do Estado do Rio Grande do Sul. Normas municipais. Jurisprudência em ações civis públicas. Obrigação de implementar políticas públicas. Recolhimento e manejo de animais abandonados/errantes. Ação Civil Pública. Ação Popular.
RELATÓRIO
Cuida-se de consulta acerca da existência de obrigação jurídica dos Municípios, em especial do Município de Pelotas/RS, de manter canis e gatis públicos, bem como sobre o fundamento normativo do dever de recolhimento e guarda de animais abandonados e das medidas judiciais indicadas diante da omissão municipal.
FUNDAMENTAÇÃO
Cuida-se de consulta acerca da existência de obrigação jurídica dos Municípios, em especial do Município de Pelotas/RS, de manter canis e gatis públicos, bem como sobre o fundamento normativo do dever de recolhimento e guarda de animais abandonados, com análise específica sobre o cabimento de ação popular por qualquer cidadão.
O Direito não se limita à lei escrita, estruturando-se a partir de seis fontes — lei, doutrina, jurisprudência, princípios, costumes e analogia —. Por isso, o fato de não haver, no ordenamento jurídico brasileiro, lei específica que obrigue os Municípios a manterem canis e gatis públicos, não indica que não estão obrigados, pelo contrário, a jurisprudência, pela aplicação a casos concretos do conjunto dessas fontes, é quem reitera a obrigação municipal em matéria de proteção animal.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) impõe ao Poder Público o dever de proteção da fauna e vedação à crueldade (art. 225, § 1º, VII), bem como estabelece competência comum dos quatro entes federados para proteção do meio ambiente — e da saúde (art. 23, VI e VII) — e competência municipal para tratar de assuntos de interesse local (art. 30, I e V) (Brasil, 1988). Nesse contexto, o controle de zoonoses e o manejo de animais abandonados constituem típicos serviços públicos municipais.
A legislação federal reforça esse dever. A Lei nº 6.938/1981 estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, impondo ao Poder Público o dever de proteção e preservação ambiental (Brasil, 1981). Já a Lei nº 9.605/1998 tipifica como crime a prática de maus-tratos contra animais (art. 32), evidenciando que a omissão estatal pode contribuir para a perpetuação de situações ilícitas (Brasil, 1998).
No âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, a Lei nº 15.363/2019 e a Lei nº 15.434/2020 reforçam a proteção da fauna e a necessidade de políticas públicas de controle populacional e bem-estar animal (Rio Grande do Sul, 2019; Rio Grande do Sul, 2020).
O Superior Tribunal de Justiça, ao analisar caso concreto envolvendo centro de controle de zoonoses, reconheceu que tais estruturas têm como finalidade o controle de doenças transmissíveis e o manejo da população animal (Brasil, 2009). Apesar de a decisão principal do acórdão já estar ultrapassada, no que se refere ao sacrifício de animais pelo município, atualmente não permitido, a partir dessa construção, extrai-se que o STJ reconhece que o controle de zoonoses é dever municipal, o que inclui medidas como recolhimento.
Essa orientação é confirmada Pelo Ministério Público de diversos estados, inclusive propondo Ações Civis Públicas — instrumentos processuais de tutela coletiva cuja legitimidade ativa é atribuída ao Ministério Público, à Defensoria Pública, à União, aos Estados, aos Municípios, às autarquias, empresas públicas, fundações ou sociedades de economia mista, bem como às associações que preencham os requisitos legais, nos termos do art. 5º da Lei nº 7.347/1985—, nas quais o Poder Judiciário tem imposto aos Municípios obrigações concretas de recolhimento, guarda e manejo de animais abandonados.
No âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, foi confirmada decisão determinando ao Município o recolhimento de animais abandonados ou em situação de risco, reconhecendo-se sua responsabilidade pela guarda e manejo.
DIREITO AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ABANDONO DE ANIMAIS DOMÉSTICOS E DE TRAÇÃO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO PELO JUDICIÁRIO. A tutela da saúde e do meio ambiente se inserem no âmbito da competência do ente público municipal, na forma dos arts. 23, II e VI, e 30, I, da Constituição Federal. Portanto, inexiste óbice para que o Judiciário analise o mérito da presente ação e, uma vez reconhecida a omissão do Município para com seus deveres fundamentais de proteção do meio ambiente e da saúde pública, estabeleça medidas de correção a serem levadas a efeito pelo ente público de modo a sanar as omissões referentes ao cumprimento de seus deveres. Situação que não caracteriza ofensa ao princípio da divisão de poderes. OFENSA AO PRINCÍPIO DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. NÃO ACOLHIDO. O argumento defensivo pautado na reserva do possível, ou seja, em limitações de ordem orçamentária para a implementação de determinadas políticas públicas, não é absoluto. Os deveres de proteção que emanam das normas constitucionais de direitos fundamentais que tutelam o meio ambiente e a saúde pública, configuram posições jurídicas fundamentais definitivas e prima facie, a fim de que o Estado atue positivamente no sentido de realizar ações fáticas, caracterizando direito a prestações em sentido estrito. No caso concreto, os princípios do direito fundamental ao ambiente e da saúde pública deverão ser objeto de ponderação com outros princípios que lhe são contrapostos normalmente, como o princípio da disponibilidade orçamentária. PROVA. ABANDONO DE ANIMAIS DOMÉSTICOS E DE TRAÇÃO. A prova testemunhal e documental coligida não dá margem a outra conclusão que não seja a da ocorrência de omissão do Município de São Sebastião do Caí no trato dos animais domésticos (cães e gatos) e de tração (cavalos), abandonados e em situação de risco existentes no Município. PREPONDERÂNCIA, NO CASO CONCRETO, DOS PRINCÍPIOS DO DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE E DA SAÚDE PÚBLICA. Reconhecimento da insuficiência manifesta de proteção estatal por parte do município demandado com relação aos direitos fundamentais ao meio ambiente e à saúde 1 ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LFC Nº 70053319976 (N° CNJ: 0056622-41.2013.8.21.7000) 2013/CÍVEL pública, sendo, portanto, possível o controle judicial como decorrência da vinculação do Poder Judiciário aos direitos fundamentais e, consequentemente, aos deveres de proteção corolários. MEDIDAS DE CORREÇÃO DA OMISSÃO ESTATAL. DILAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO. Apelo parcialmente provido para dilatar para 150 (cento e cinquenta) dias o prazo para elaboração dos programas e projetos definidos em sentença, a contar da publicação do presente acórdão, e para que a dotação de valores específicos e suficientes para a implementação e manutenção dos projetos relativos aos animais de rua seja incluída na Lei Orçamentária Anual de 2015. REEXAME NECESSÁRIO. Mantidas as demais cominações da sentença. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. MANTIDA A SENTENÇA, QUANTO AO MAIS, EM REEXAME NECESSÁRIO. (Rio Grande do Sul, 2014).
Exemplificativamente, no Estado do Paraná encontra-se:
DIREITO ADMINISTRATIVO E RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. RECURSO INOMINADO. ATAQUE DE CÃES EM VIA PÚBLICA. OMISSÃO DO MUNICÍPIO NO CONTROLE DE ANIMAIS EM SITUAÇÃO DE RUA. DANOS MATERIAIS E MORAIS. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.I. CASO EM EXAME1. Recurso inominado interposto pelo Município de Pitanga/PR contra sentença que julgou procedente ação de indenização por danos morais e materiais cumulada com obrigação de fazer, condenando o ente público ao pagamento de R$ 348,76 a título de danos materiais e R$ 4.000,00 a título de danos morais, em razão de ataque de cães em via pública que ocasionou ferimentos na perna da parte autora, dores intensas, atendimento médico e aplicação de vacinas antirrábicas.II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO2. A questão em discussão consiste em definir se o Município pode ser responsabilizado civilmente pelos danos decorrentes de ataque de cães abandonados em via pública, diante da alegada omissão no controle de animais em situação de rua e na adoção de políticas públicas adequadas de segurança sanitária e urbana.III. RAZÕES DE DECIDIR3. O princípio da oralidade, previsto no art. 2º da Lei nº 9.099/95, confere especial relevância à prova produzida em audiência de instrução, na qual o juiz de origem mantém contato direto com as partes e testemunhas, inexistindo circunstâncias que justifiquem a reanálise fática pelo colegiado.4. O conjunto probatório demonstra que a parte autora foi atacada por cães em via pública, sofrendo ferimentos na região da perna, com necessidade de atendimento médico e aplicação de vacinas antirrábicas.5. O Município responde pela segurança dos espaços públicos e pelo controle e guarda de animais abandonados, sendo evidenciada omissão administrativa diante da inexistência de estrutura adequada de controle de zoonoses e da presença de animais em situação de abandono.6. A responsabilidade civil do ente público é objetiva, nos termos do art. 37, §6º, da Constituição Federal, configurada diante do dano e do nexo causal entre a omissão estatal e os prejuízos suportados pela vítima.7. Os danos materiais foram devidamente comprovados nos autos.8. O dano moral resta caracterizado, pois o ataque de cães em via pública, com lesões físicas, dores e necessidade de tratamento médico, ultrapassa o mero aborrecimento cotidiano.9. O valor arbitrado a título de indenização observa os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como as peculiaridades do caso concreto e os parâmetros adotados pela jurisprudência das Turmas Recursais do PR.10. A sentença deve ser mantida por seus próprios fundamentos, conforme autoriza o art. 46 da Lei nº 9.099/95.IV. DISPOSITIVO E TESE11. Recurso desprovido.Tese de julgamento:1. O município responde objetivamente pelos danos decorrentes de ataque de cães abandonados em via pública quando evidenciada omissão no controle e recolhimento de animais em situação de rua.2. O ataque de cães que resulta em lesões físicas, atendimento médico e aplicação de vacinas antirrábicas configura dano moral indenizável, por ultrapassar o mero aborrecimento cotidiano.3. O valor da indenização por dano moral deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, consideradas as circunstâncias do caso concreto.Dispositivos relevantes: CF/1988, art. 37, §6º; Lei 9.099/1995, arts. 2º e 46.Jurisprudência relevante: TJPR, 4ª Turma Recursal, RI nº 0032434-03.2019.8.16.0019, Rel. Juiz Leo Henrique Furtado Araujo, j. 03.11.2021; TJPR, 4ª Turma Recursal, RI nº 0028173-58.2020.8.16.0019, Rel. Juiz Marco Vinicius Schiebel, j. 25.09.2022.
Dessa forma, embora não exista obrigação legal expressa de criação de canis e gatis, o Município deve implementar políticas públicas eficazes de controle de zoonoses e proteção animal, sendo o recolhimento de animais errantes, o abrigamento, a castração e o atendimento veterinário instrumentos necessários para a concretização desse dever.
Cabimento de Ação Popular
A CRFB/1988, em seu art. 5º, LXXIII, prevê que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular com o objetivo de anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (Brasil, 1988).
No caso em análise, a omissão do Município de Pelotas pode configurar lesão ao meio ambiente e à moralidade administrativa, na medida em que permite a perpetuação de maus-tratos e compromete a saúde pública.
Assim, é juridicamente possível o ajuizamento de ação popular por qualquer cidadão, desde que demonstrados os requisitos legais, sem prejuízo da utilização da Ação Civil Pública, que, em regra, apresenta maior adequação para tutela estrutural.
DISPOSITIVO/CONCLUSÃO
A proteção dos animais abandonados não constitui faculdade administrativa, mas dever jurídico do Município, cuja efetivação pode ser exigida tanto por legitimados coletivos, por meio da Ação Civil Pública, quanto por qualquer cidadão, mediante Ação Popular:
A conclusão não decorre de lei específica que obrigue os Municípios a manter canis e gatis; mas da interpretação dada ao assunto pelos tribunais (jurisprudência – com forte aporte doutrinário);
Assim, o dever municipal decorre da Constituição, da legislação ambiental e da jurisprudência;
Tal dever inclui medidas como recolhimento, guarda e manejo de animais abandonados;
A omissão municipal pode configurar lesão ao meio ambiente;
É cabível Ação Popular por qualquer cidadão;
A Ação Civil Pública permanece o instrumento mais adequado para tutela estrutural.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965. Dispõe sobre a Ação Popular.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.
BRASIL. Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Dispõe sobre a Ação Civil Pública.
BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre crimes ambientais.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.115.916/MG. Relator: Humberto Martins. Segunda Turma. Julgado em 1 set. 2009. Publicado em 18 set. 2009. Disponível em: https://www.stj.jus.br/websecstj/cgi/revista/REJ.cgi/ITA?dt=20090918&formato=PDF&nreg=200900053852&seq=908412. Acesso em: 12 jun. 2019.
PARANÁ. TJPR, 4ª Turma Recursal, RI nº 0032434-03.2019.8.16.0019, Rel. Juiz Leo Henrique Furtado Araujo, j. 03.11.2021; TJPR, 4ª Turma Recursal, RI nº 0028173-58.2020.8.16.0019, Rel. Juiz Marco Vinicius Schiebel, j. 25.09.2022. Disponível em: https://portal.tjpr.jus.br/jurisprudencia/publico/visualizarDecisao.do?actionType=visualizar#. Acesso em: 24 abr. 2023.
RIO GRANDE DO SUL. Lei nº 15.363, de 5 de novembro de 2019. Consolida a legislação relativa à proteção aos animais no Estado do Rio Grande do Sul.
RIO GRANDE DO SUL. Lei nº 15.434, de 9 de janeiro de 2020. Institui o Código Estadual do Meio Ambiente.
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul.
Apelação Cível nº 70053319976 (n° CNJ: 0056622-41.2013.8.21.7000). Relatora: Des.ª Lúcia de Fátima Cerveira. Julgado em: data. 30/04/2014. Disponível em: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.conjur.com.br/wp-content/uploads/2023/09/tj-rs-mantem-sentenca-condenou.pdf. Acesso em: 25 abr. 2024.
