Ementa: Direito Constitucional. Direito Tributário. Direito Municipal. Taxa de Licenciamento e Fiscalização de Anúncios. Poder de polícia administrativa. Art. 145, II e § 2º, da Constituição Federal. Arts. 77 e 78 do Código Tributário Nacional. Competência municipal. Ordenação do espaço urbano. Livre iniciativa. Distinção entre publicidade, propaganda e anúncio como suporte físico ou visual sujeito à disciplina administrativa. Fato gerador vinculado à atividade estatal de polícia. Exercício efetivo do poder de polícia. Estrutura administrativa fiscalizatória. Tema 217 da Repercussão Geral. Taxa de Fiscalização de Anúncios. Constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal. Base de cálculo. Referibilidade. Equivalência razoável. Súmula Vinculante nº 29. Tema 1.035 da Repercussão Geral. Legalidade, proporcionalidade, razoabilidade, transparência e segurança jurídica.
A presente Nota Técnica tem por objeto examinar a natureza jurídico tributária da Taxa de Licenciamento e Fiscalização de Anúncios, especialmente sua compatibilidade com a Constituição Federal, sua vinculação ao exercício do poder de polícia municipal e os limites jurídicos que devem orientar tanto a definição de seu fato gerador quanto a quantificação da obrigação tributária.
A primeira questão que precisa ser enfrentada é conceitual, porque dela decorre grande parte das controvérsias que envolvem essa espécie tributária.
Uma Taxa de Licenciamento e Fiscalização de Anúncios não deve ser juridicamente compreendida como tributo incidente sobre a publicidade.
O Município não está tributando a ideia, a mensagem publicitária, o conteúdo comercial divulgado ou o resultado econômico obtido pelo anunciante. O núcleo jurídico que legitima a atuação municipal é outro: o exercício do poder de polícia sobre a utilização de estruturas, elementos, suportes e formas de comunicação visual submetidos à disciplina administrativa local.
Essa distinção é fundamental.
Publicidade é atividade comunicacional e econômica. Anúncio, para fins de disciplina administrativa municipal, pode constituir manifestação material inserida no espaço urbano e, nessa condição, sujeitar-se a regras relacionadas à localização, dimensão, instalação, segurança, visibilidade, paisagem urbana, uso do solo, mobilidade e demais interesses públicos cuja tutela se encontre dentro da competência municipal.
Tributar a atividade publicitária e exercer poder de polícia sobre a instalação ou manutenção de anúncios são fenômenos jurídicos distintos.
É justamente a ausência dessa separação conceitual que muitas vezes leva à utilização da expressão “taxa de publicidade”, expressão que, embora possa aparecer coloquialmente, não descreve com precisão a natureza jurídica da exação fundada no poder de polícia.
O art. 145, II, da Constituição Federal autoriza expressamente os entes federativos a instituírem taxas em razão do exercício do poder de polícia ou da utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis. A Constituição estabelece ainda, em seu § 2º, que as taxas não poderão possuir base de cálculo própria de impostos.
O Código Tributário Nacional complementa esse desenho constitucional ao definir poder de polícia como a atividade administrativa que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade em razão do interesse público, incluindo expressamente matérias relacionadas à ordem, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas, à tranquilidade pública, à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
A partir dessas premissas, parece juridicamente difícil sustentar que o Município deva permanecer indiferente à forma pela qual elementos publicitários e anúncios são instalados e mantidos no espaço urbano.
Uma cidade não é simplesmente uma reunião de propriedades privadas.
Existe espaço urbano compartilhado, paisagem, circulação de pessoas e veículos, segurança, ordenamento territorial e uma série de interesses coletivos que justificam o estabelecimento de regras administrativas.
A livre iniciativa, nesse contexto, não elimina o poder de polícia. Da mesma forma, o poder de polícia não pode ser transformado em instrumento arbitrário de limitação da livre iniciativa.
A Constituição exige convivência entre essas duas dimensões.
O Município pode disciplinar. Pode licenciar quando a legislação validamente assim estabelecer. Pode cadastrar. Pode fiscalizar. Pode estabelecer requisitos relacionados à segurança, localização, dimensão e demais características relevantes dos anúncios.
Mas toda essa atuação precisa possuir fundamento legal, finalidade pública e proporcionalidade.
É nesse espaço constitucional que se encontra a legitimidade da Taxa de Licenciamento e Fiscalização de Anúncios.
O fato gerador da taxa não é vender mais porque determinado estabelecimento possui uma placa maior. Não é anunciar determinado produto. Não é possuir maior capacidade econômica. Tampouco é simplesmente exercer atividade empresarial.
O fato gerador deve estar juridicamente relacionado à atividade estatal de polícia administrativa exercida sobre o anúncio submetido à disciplina municipal.
Essa conclusão produz consequência importante: a taxa não pode ser utilizada como imposto disfarçado.
O Supremo Tribunal Federal consolidou, por meio da Súmula Vinculante nº 29, que é constitucional utilizar, no cálculo de uma taxa, um ou mais elementos presentes na base de cálculo de determinado imposto, desde que não exista identidade integral entre as duas bases. A jurisprudência mais recente da Corte, entretanto, continua exigindo correlação razoável entre a dimensão econômica da taxa e a atividade estatal que justifica sua instituição.
Essa é uma das partes mais importantes da discussão.
Não basta chamar determinada cobrança de taxa.
A natureza jurídica do tributo decorre de sua estrutura.
Quando a Constituição admite taxa em razão do poder de polícia, pressupõe-se alguma relação entre a atividade administrativa desenvolvida e a forma pela qual a obrigação tributária é dimensionada.
Não se exige equivalência matemática absoluta.
Seria praticamente impossível calcular quantos minutos determinado agente público utilizou para analisar cada anúncio, quanto custou cada consulta a sistema, qual parcela da estrutura administrativa foi empregada ou quantos atos fiscalizatórios serão necessários durante determinado exercício.
O Direito Tributário não exige esse nível artificial de individualização.
Exige, entretanto, racionalidade.
O critério escolhido pelo legislador deve ser juridicamente capaz de representar, ainda que de maneira estimativa e razoável, diferentes graus de complexidade ou intensidade da atuação administrativa.
É precisamente nessa direção que evoluiu a jurisprudência constitucional.
No Tema 217 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal assentou a constitucionalidade da taxa municipal de renovação de funcionamento e localização quando efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para realizá-lo. A fiscalização, portanto, não precisa ser reduzida à demonstração de uma visita física individualizada ao estabelecimento para que se reconheça a existência da atividade estatal.
Esse entendimento possui especial importância para as taxas de fiscalização contemporâneas.
Poder de polícia no século XXI não significa exclusivamente colocar um fiscal diante de cada placa existente na cidade.
A atividade administrativa moderna envolve cadastramento, sistemas informatizados, análise documental, georreferenciamento, cruzamento de informações, processamento de pedidos, emissão de licenças, planejamento, fiscalização eletrônica e manutenção permanente de estrutura administrativa apta a exercer o controle.
O próprio Supremo Tribunal Federal, ao examinar especificamente controvérsia envolvendo Taxa de Fiscalização de Anúncios, já reconheceu que não se pode desconsiderar a existência do aparato administrativo municipal destinado ao exercício do poder de polícia, registrando também a existência de jurisprudência da Corte pela constitucionalidade dessa espécie de taxa.
Mais recentemente, a discussão sobre os critérios de dimensionamento das taxas de polícia recebeu novo capítulo.
No julgamento do Tema 1.035 da repercussão geral, concluído em agosto de 2025, o Supremo Tribunal Federal fixou a tese de que é constitucional considerar o tipo de atividade exercida pelo contribuinte como um dos critérios para fixação do valor de taxa de fiscalização do estabelecimento.
A decisão é relevante porque reforça uma compreensão menos formalista e mais funcional das taxas decorrentes do poder de polícia.
Nem todo elemento relacionado à realidade econômica ou operacional do contribuinte é constitucionalmente proibido. O que precisa existir é relação juridicamente justificável entre o parâmetro escolhido e a atividade administrativa que constitui o fundamento da taxa.
Aplicada essa lógica à fiscalização de anúncios, características como dimensão, quantidade, localização, tipo de suporte, complexidade da instalação ou outras circunstâncias objetivamente relacionadas à necessidade de controle administrativo podem, em tese, integrar mecanismos de graduação, desde que previstas em lei e racionalmente relacionadas à atividade fiscalizatória.
O limite permanece claro: o Município não pode transformar características do anúncio em mero pretexto para alcançar capacidade econômica sem qualquer relação com o exercício do poder de polícia.
A taxa deve permanecer taxa.
Essa talvez seja a melhor síntese do problema.
Existe também uma dimensão contemporânea dessa discussão que não pode ser ignorada.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 introduziu expressamente no art. 145 da Constituição a determinação de que o Sistema Tributário Nacional observe os princípios da simplicidade, transparência, justiça tributária e cooperação, além da defesa do meio ambiente. Esses princípios também devem influenciar a construção e a aplicação da tributação municipal.
Isso significa que a validade de uma taxa não deve ser analisada apenas sob a perspectiva da competência formal para instituí-la.
Uma Administração Tributária moderna deve conseguir explicar aquilo que cobra.
O contribuinte precisa compreender qual atividade estatal justifica a exigência, por que determinado anúncio está sujeito ao licenciamento ou fiscalização, como foi realizado seu enquadramento e de que maneira se chegou ao valor exigido.
Transparência tributária não enfraquece o poder de polícia.
Fortalece sua legitimidade.
Da mesma maneira, a Administração deve manter instrumentos eficientes para correção de erros cadastrais, revisão de enquadramentos e impugnação dos lançamentos.
Defender a constitucionalidade de uma taxa não significa defender qualquer lançamento realizado em seu nome.
Uma coisa é a validade da norma.
Outra é a legalidade de sua aplicação ao caso concreto.
Pode existir taxa constitucional e lançamento equivocado.
Pode existir competência tributária legítima e erro cadastral.
Pode existir poder de polícia e excesso administrativo.
Reconhecer essas diferenças é indispensável para uma Administração Tributária juridicamente madura.
Também merece atenção a relação entre tributação e desenvolvimento econômico municipal.
Existe uma visão ultrapassada segundo a qual desenvolvimento econômico e fiscalização administrativa seriam forças necessariamente antagônicas.
Não são.
O ambiente econômico saudável depende de regras previsíveis.
Empresas precisam saber onde podem instalar seus anúncios, quais requisitos devem cumprir, quanto pagarão e como poderão questionar eventual erro da Administração.
Segurança jurídica não significa ausência de regulação. Significa regulação compreensível, proporcional e estável.
Da mesma forma, autonomia municipal não significa liberdade tributária ilimitada.
O Município possui competências constitucionais próprias e precisa de capacidade financeira e administrativa para exercê-las. Mas a legitimidade dessa autonomia aumenta quando o poder público demonstra que arrecada com fundamento, fiscaliza com finalidade e respeita o contribuinte no exercício de ambas as atividades.
Diante dessas considerações, conclui-se que a Taxa de Licenciamento e Fiscalização de Anúncios possui fundamento constitucional quando estruturada como contraprestação vinculada ao exercício regular do poder de polícia municipal sobre anúncios e demais elementos de comunicação visual submetidos à disciplina administrativa local.
Sua natureza jurídica não se confunde com tributação da publicidade ou do conteúdo publicitário. O objeto da atuação estatal é a situação submetida ao poder de polícia municipal, e não a mensagem econômica transmitida pelo anúncio.
A constitucionalidade da cobrança exige previsão legal adequada, definição suficientemente determinada do fato gerador, existência de atividade administrativa compatível com o poder de polícia e critérios de quantificação que preservem relação razoável com a fiscalização exercida, vedada a transformação da taxa em imposto disfarçado.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, especialmente os Temas 217 e 1.035 da repercussão geral e a Súmula Vinculante nº 29, demonstra que o controle constitucional das taxas de polícia não deve ser realizado por fórmulas abstratas, mas pela análise da relação existente entre a atividade estatal, o critério de graduação escolhido pelo legislador e a estrutura concreta da exação.
A fiscalização municipal de anúncios, quando exercida dentro desses limites, não representa oposição à liberdade econômica. Representa exercício de competência constitucional destinada à organização da própria cidade.
O desafio do municipalismo moderno não está em escolher entre fiscalizar ou desenvolver.
Está em compreender que uma cidade pode fiscalizar sem criar obstáculos desnecessários, arrecadar sem perder proporcionalidade e incentivar a atividade econômica sem renunciar às competências que a Constituição lhe atribuiu.
Essa é, em última análise, a diferença entre uma Administração simplesmente arrecadatória e uma Administração juridicamente estruturada.
