Ementa: Direito Municipal. Direito Urbanístico e Tributário. Regularização imobiliária. Competência municipal. Arts. 30, VIII, 156, 182 e 183 da Constituição Federal. Estatuto da Cidade. Lei nº 10.257/2001. Lei nº 13.465/2017. Regularização fundiária e edilícia. Cadastro imobiliário. Habite-se. Formalização patrimonial. IPTU. ITBI. ISS. Segurança jurídica. Desenvolvimento econômico. Ampliação da base tributária sem aumento de alíquotas.
A regularização imobiliária costuma ser tratada exclusivamente como questão urbanística. Essa visão é incompleta.
Um imóvel irregular não representa apenas um problema de construção, cadastro ou registro. Representa também patrimônio que encontra dificuldades para circular plenamente na economia, receber investimentos, ser financiado, transferido ou utilizado regularmente para determinadas atividades econômicas.
Por isso, uma política municipal de regularização imobiliária bem estruturada produz efeitos simultaneamente urbanísticos, jurídicos, econômicos e tributários.
A Constituição Federal atribui ao Município competência para promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano, conforme seu art. 30, VIII. Os arts. 182 e 183 estabelecem as bases constitucionais da política urbana, posteriormente regulamentadas pelo Estatuto da Cidade — Lei nº 10.257/2001. (planalto.gov.br)
A Lei nº 13.465/2017 avançou nessa matéria ao estruturar a Regularização Fundiária Urbana – Reurb, compreendida como conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinado à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes. (planalto.gov.br)
É importante, entretanto, distinguir situações juridicamente diferentes.
A regularização fundiária enfrenta problemas relacionados à ocupação, parcelamento, titulação e integração do núcleo urbano à cidade formal.
A regularização edilícia possui outro objeto. Trata da adequação da construção às normas municipais aplicáveis, envolvendo, conforme a legislação local, projeto, área construída, recuos, uso, segurança, acessibilidade, licenciamento e emissão de documentos como o Habite-se ou instrumento equivalente.
Existe ainda a regularização cadastral, destinada a fazer com que as informações mantidas pelo Município correspondam à realidade material do imóvel.
Essas três dimensões podem se comunicar, mas não devem ser confundidas.
A existência de cadastro tributário não significa, por si só, regularidade urbanística da construção.
Da mesma maneira, o pagamento de IPTU não regulariza automaticamente uma edificação.
E a emissão de determinado documento urbanístico não substitui eventual providência registral necessária perante o Registro de Imóveis.
Essa distinção é importante porque uma boa política pública de regularização deve solucionar problemas reais sem criar falsas presunções jurídicas.
O ponto econômico também merece atenção.
Um imóvel regular possui maior capacidade de participar da economia formal.
A segurança documental facilita compra e venda, financiamento, garantias, sucessão patrimonial, instalação de empresas e realização de novos investimentos.
Regularizar, portanto, não significa simplesmente arrecadar.
Significa permitir que patrimônio já existente passe a circular com maior segurança jurídica.
Existe, contudo, evidente consequência tributária.
A Constituição atribui aos Municípios competência para instituir IPTU, ITBI e ISS, nos termos do art. 156. (planalto.gov.br)
Quando a realidade imobiliária não corresponde ao cadastro municipal, a Administração pode possuir uma base tributária que não representa adequadamente a cidade que efetivamente existe.
Construções ampliadas que continuam cadastradas com metragem antiga, imóveis cuja utilização foi modificada, edificações não incorporadas corretamente ao cadastro e outras divergências comprometem não apenas o planejamento urbano, mas também a justiça tributária.
Dois imóveis materialmente diferentes não devem permanecer indefinidamente tratados como se fossem iguais apenas porque o Poder Público não atualizou suas informações.
A atualização cadastral, portanto, não deve ser vista simplesmente como mecanismo de aumento de arrecadação.
É também instrumento de isonomia.
O Código Tributário Nacional estabelece, em seu art. 32, que o IPTU tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel localizado na zona urbana. A base de cálculo, conforme o art. 33, é o valor venal do imóvel. (planalto.gov.br)
Uma política de regularização pode permitir que características reais do imóvel sejam corretamente incorporadas ao cadastro, observadas evidentemente a legislação municipal, a legalidade tributária e as regras aplicáveis ao lançamento.
Também podem existir reflexos sobre o ITBI.
A formalização imobiliária e a maior segurança documental favorecem a realização regular de negócios jurídicos envolvendo imóveis. Isso não significa criar incidência onde ela não existe, mas permitir que operações econômicas que já fazem parte da realidade municipal ocorram dentro do ambiente formal.
No caso do ISS, é necessário ainda maior cuidado técnico.
A regularização de determinada construção não autoriza automaticamente a criação retroativa de obrigação tributária.
A eventual incidência do ISS sobre serviços relacionados à construção civil depende da ocorrência do fato gerador, da legislação aplicável, da identificação do sujeito passivo, das regras de lançamento e dos prazos decadenciais previstos no Código Tributário Nacional.
Regularização urbanística e lançamento tributário são procedimentos juridicamente distintos.
Podem compartilhar informações.
Não podem compartilhar atalhos.
Essa distinção protege a própria Administração.
A política de regularização não deve ser percebida pelo cidadão como armadilha destinada exclusivamente a produzir cobranças retroativas.
Se isso acontecer, o incentivo à formalização desaparece.
O objetivo deve ser construir um ambiente no qual seja mais simples, seguro e economicamente racional permanecer regular do que continuar na informalidade.
É possível, inclusive, que a legislação municipal estabeleça procedimentos especiais, prazos de adequação, regras transitórias e mecanismos simplificados de regularização, desde que respeitados os limites constitucionais, urbanísticos, ambientais e de segurança.
Regularizar não significa anistiar indiscriminadamente.
Existem situações que não podem ser admitidas apenas porque já estão consolidadas.
Risco estrutural, ocupação de áreas protegidas, comprometimento de acessibilidade, violações ambientais ou situações incompatíveis com normas essenciais de ordenamento urbano exigem tratamento específico.
A Administração precisa separar aquilo que é irregular, mas juridicamente regularizável, daquilo que permanece incompatível com o ordenamento.
Essa é uma política muito mais inteligente do que simplesmente manter milhares de imóveis em situação irregular durante décadas.
Do ponto de vista fiscal, existe ainda uma mudança importante de perspectiva.
O Município possui basicamente dois caminhos para ampliar receitas próprias: aumentar a carga incidente sobre quem já está corretamente inserido no sistema ou melhorar a qualidade de sua base tributária.
O segundo caminho tende a ser institucionalmente mais saudável.
Ampliar a base tributária não significa necessariamente aumentar tributos. Significa fazer com que a realidade econômica existente seja corretamente incorporada ao sistema.
Quando um imóvel é regularizado, seu cadastro é atualizado e sua situação jurídica se torna mais segura, o Município melhora simultaneamente seu planejamento urbano, sua informação territorial e sua capacidade fiscal.
O resultado pode formar um ciclo positivo:
regularização → segurança jurídica → valorização e circulação do patrimônio → novos investimentos → formalização econômica → atualização cadastral → ampliação sustentável da base tributária.
Diante dessas considerações, conclui-se que a regularização imobiliária deve ser compreendida como política pública transversal.
Ela não pertence exclusivamente ao setor de obras, urbanismo ou tributação.
Exige integração entre planejamento urbano, fiscalização, cadastro imobiliário, Fazenda, desenvolvimento econômico e, quando necessário, órgãos ambientais e jurídicos.
O Município que conhece corretamente seu território administra melhor.
E o Município que transforma irregularidade regularizável em patrimônio formal cria condições para desenvolver sua economia sem depender exclusivamente da criação de tributos ou do aumento de alíquotas.
Regularizar imóveis não é apenas corrigir o passado urbanístico da cidade. É incorporar patrimônio à economia formal, melhorar a justiça tributária e preparar o território para produzir desenvolvimento no futuro.
