Ementa: Direito Constitucional e Tributário. Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF. Municípios. Art. 158, I, da Constituição Federal. Pagamentos a pessoas físicas e jurídicas. Fornecimento de bens e prestação de serviços. Tema 1.130 do Supremo Tribunal Federal. IN RFB nº 1.234/2012. Receita municipal. Retenção tributária. Fortalecimento das receitas próprias.
Durante muitos anos, a retenção do Imposto de Renda pelos Municípios foi tratada de maneira excessivamente restritiva, especialmente nos pagamentos realizados a fornecedores de bens e prestadores de serviços.
O Supremo Tribunal Federal modificou definitivamente essa compreensão.
O art. 158, I, da Constituição Federal estabelece que pertence aos Municípios “o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.”
A expressão constitucional é ampla: rendimentos pagos, a qualquer título.
No julgamento do Tema 1.130 da repercussão geral, o STF reconheceu que pertence aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do Imposto de Renda incidente na fonte sobre pagamentos realizados a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para fornecimento de bens ou prestação de serviços.
A tese fixada pelo Supremo afastou definitivamente uma interpretação que restringia a titularidade municipal essencialmente às retenções relacionadas aos servidores públicos.
A consequência prática é extremamente relevante.
Quando o Município realiza pagamento sujeito à retenção do Imposto de Renda, o valor correspondente não constitui receita que deva simplesmente ser encaminhada à União para posterior redistribuição.
A Constituição atribui diretamente essa receita ao Município.
Esse entendimento produz uma mudança importante na administração fazendária municipal.
A correta retenção do IRRF deve ser compreendida como instrumento de gestão das receitas próprias.
Não se trata de criar tributo.
Não existe aumento de alíquota.
Não existe novo fato gerador.
O que existe é o correto reconhecimento de uma receita que a própria Constituição Federal já destinou aos entes subnacionais.
Após a consolidação do entendimento pelo STF, a Receita Federal alterou a Instrução Normativa RFB nº 1.234/2012 para disciplinar expressamente a retenção pelos Estados, Distrito Federal e Municípios nos pagamentos realizados pelo fornecimento de bens e prestação de serviços.
O art. 2º-A da IN RFB nº 1.234/2012 estabelece que os órgãos da administração direta dos Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive suas autarquias e fundações, ficam obrigados a efetuar a retenção do Imposto de Renda sobre os pagamentos efetuados a pessoas jurídicas pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços em geral, inclusive obras de construção civil.
Os percentuais aplicáveis encontram-se definidos na própria regulamentação federal, especialmente em seu Anexo I.
Portanto, a retenção não deve ser realizada de maneira aleatória ou por percentual escolhido pelo Município.
É necessário identificar corretamente a natureza do pagamento, o enquadramento do fornecedor ou prestador e a alíquota de retenção correspondente.
Também existem hipóteses de não retenção e tratamentos tributários específicos que precisam ser observados.
Por isso, implementar o IRRF municipal não significa simplesmente determinar que determinado percentual seja descontado de todas as notas fiscais.
Exige procedimento administrativo.
A contratação deve fornecer informações adequadas.
A fiscalização deve verificar a execução contratual.
A liquidação deve identificar corretamente o objeto e o credor.
A contabilidade e a área tributária devem estabelecer o enquadramento.
O setor financeiro deve realizar a retenção e o pagamento líquido corretamente.
Mais uma vez aparece a importância da integração entre as fases da despesa pública.
A retenção tributária acontece no pagamento, mas sua segurança jurídica começa muito antes dele.
Também é importante compreender que o IRRF pertence constitucionalmente ao Município, mas continua sendo Imposto sobre a Renda.
O Município não recebeu competência para criar novas hipóteses de incidência, modificar livremente alíquotas ou redefinir a legislação federal do imposto.
A competência legislativa sobre o Imposto de Renda permanece da União.
O que a Constituição atribuiu ao Município foi o produto da arrecadação nas hipóteses previstas pelo art. 158, I.
Essa distinção evita interpretações equivocadas.
Do ponto de vista financeiro, entretanto, o impacto pode ser expressivo.
Municípios realizam todos os meses pagamentos relevantes relacionados a obras, medicamentos, serviços médicos, tecnologia, locações, consultorias, manutenção, aquisição de equipamentos, materiais e inúmeras outras contratações.
A ausência de procedimentos adequados de retenção pode significar perda de receita constitucionalmente pertencente ao próprio ente.
Por isso, a política municipal de arrecadação não deve olhar apenas para IPTU, ISS, ITBI e taxas.
Existe também uma agenda de qualificação das receitas constitucionais já existentes.
O julgamento do Tema 1.130 pelo Supremo Tribunal Federal representa exatamente essa oportunidade.
Em vez de buscar imediatamente novas fontes de tributação, a Administração deve primeiro conhecer e administrar corretamente aquilo que já lhe pertence.
Para isso, é recomendável que cada Município possua procedimento interno claro para identificação das hipóteses de retenção, classificação dos pagamentos, aplicação das alíquotas, tratamento das exceções, escrituração e contabilização da receita.
A matéria deve integrar Fazenda, Contabilidade, Tesouraria, Compras, Contratos e Controle Interno.
Quanto mais automatizado estiver esse fluxo, menor será a possibilidade de erro.
A tecnologia pode permitir que o próprio sistema financeiro identifique a natureza da contratação e indique a retenção correspondente antes da emissão da ordem de pagamento.
Isso transforma uma discussão tributária em verdadeira política de gestão financeira.
Diante disso, conclui-se que a titularidade municipal do IRRF incidente sobre pagamentos realizados pela Administração Pública encontra fundamento direto no art. 158, I, da Constituição Federal, tendo sua abrangência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.130 da repercussão geral.
Sua correta aplicação deve observar a legislação federal do Imposto de Renda e a regulamentação pertinente, especialmente a IN RFB nº 1.234/2012, não cabendo ao Município criar incidências ou percentuais próprios.
Por outro lado, deixar de estruturar adequadamente a retenção significa deixar de administrar uma receita que constitucionalmente pertence ao próprio ente.
Em tempos de permanente discussão sobre equilíbrio fiscal, esse ponto merece especial atenção.
Antes de discutir novos tributos ou aumento de alíquotas, a Administração Municipal precisa assegurar que as receitas que a Constituição já lhe atribuiu estejam efetivamente ingressando em seus cofres.
Arrecadar melhor não significa necessariamente cobrar mais do contribuinte.
Muitas vezes significa apenas conhecer melhor a Constituição, organizar procedimentos e administrar corretamente aquilo que já pertence ao Município.
