Ementa: Direito Financeiro e Administrativo. Lei nº 4.320/1964. Lei nº 14.133/2021. Empenho global. Execução contratual. Liquidação da despesa. Cancelamento de saldo de empenho. Encerramento do exercício. Restos a pagar. Obrigações contratuais. Princípio da legalidade. Segurança jurídica. Distinção entre registro contábil e obrigação material.
O empenho constitui uma das etapas fundamentais da execução da despesa pública, mas não deve ser confundido com a própria obrigação contratual.
Essa distinção é indispensável para compreender juridicamente o cancelamento de empenhos, especialmente nos contratos administrativos cuja execução ultrapassa determinado período financeiro.
O art. 58 da Lei nº 4.320/1964 define empenho como “o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”.
O art. 60 estabelece, por sua vez, que é vedada a realização de despesa sem prévio empenho. A mesma lei admite, em seu art. 60, § 3º, o empenho global para despesas contratuais e outras sujeitas a parcelamento.
O empenho global é especialmente útil nos contratos cuja execução e pagamento ocorrem de forma parcelada.
Não faria sentido administrativo emitir novo empenho a cada medição de uma obra ou a cada mês de um serviço continuado quando a Administração já conhece a obrigação contratual e dispõe da correspondente dotação.
Entretanto, o valor inicialmente empenhado nem sempre será integralmente executado.
Pode ocorrer redução do objeto, encerramento antecipado, execução inferior à estimada ou simplesmente existência de saldo que não será mais utilizado.
Nessas situações, o cancelamento do saldo não utilizado é juridicamente possível e contabilmente adequado.
O problema aparece quando se tenta atribuir ao cancelamento do empenho um efeito que ele não possui:
extinguir uma obrigação material que já nasceu da execução do contrato.
É necessário separar as situações.
Se determinado saldo de empenho não corresponde a serviço executado, produto entregue ou obrigação exigível, sua anulação pode representar simplesmente adequação da contabilidade à realidade.
Mas, se o particular já executou regularmente a obrigação, a situação jurídica é completamente diferente.
A Lei nº 4.320/1964 estabelece no art. 62 que o pagamento somente poderá ocorrer após a regular liquidação da despesa.
E o art. 63 define a liquidação como a verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. A liquidação deve apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata e a quem o pagamento deve ser realizado.
Portanto, existe diferença entre três realidades:
o empenho reserva e compromete a dotação; a liquidação verifica o direito do credor; o pagamento extingue financeiramente a obrigação.
Essa sequência não pode ser invertida por decisão meramente contábil.
Se o serviço foi executado, medido e recebido nas condições contratuais, a Administração precisa reconhecer essa realidade conforme o estágio em que se encontra a despesa.
O cancelamento de um registro contábil não possui capacidade jurídica para apagar um fato que efetivamente ocorreu.
Contabilidade registra a realidade administrativa. Não pode ser utilizada para criar uma realidade fictícia.
A questão se torna particularmente relevante no encerramento do exercício financeiro.
O art. 36 da Lei nº 4.320/1964 considera Restos a Pagar as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo-as entre processadas e não processadas.
Em termos gerais, os restos processados correspondem às despesas que já percorreram a fase de liquidação, enquanto os não processados envolvem despesas empenhadas que ainda não foram liquidadas.
Isso demonstra que o encerramento do exercício não elimina automaticamente as obrigações existentes.
O dia 31 de dezembro encerra um exercício financeiro.
Não extingue contratos nem apaga serviços efetivamente prestados.
A Administração deve avaliar cada obrigação conforme sua situação material e jurídica.
Pode haver empenho cujo saldo efetivamente não será utilizado e que, portanto, deve ser cancelado.
Pode existir obrigação ainda em execução que deverá receber o tratamento orçamentário e contábil adequado.
Pode existir despesa já liquidada e ainda não paga.
E pode existir, inclusive, situação na qual determinado bem ou serviço tenha sido efetivamente recebido sem processamento orçamentário adequado, hipótese que deverá ser analisada e regularizada conforme a legislação aplicável, inclusive, quando preenchidos seus pressupostos, pelas regras relativas a despesas de exercícios anteriores.
O que não se mostra juridicamente adequado é adotar o cancelamento generalizado de empenhos como mecanismo artificial de redução das obrigações registradas.
Também merece atenção a situação dos contratos em execução.
A Lei nº 14.133/2021 estabelece direitos e obrigações recíprocos entre Administração e contratado. A existência de dificuldades orçamentárias ou financeiras não autoriza, por si só, que a Administração desconsidere unilateralmente prestações que foram regularmente executadas e aceitas.
O contrato administrativo possui prerrogativas públicas, mas continua sendo relação jurídica.
A Administração possui poderes especiais.
Não possui o poder de transformar prestação executada em prestação inexistente.
Existe ainda uma importante dimensão de responsabilidade fiscal e transparência.
A situação financeira de um ente público deve ser demonstrada de maneira fiel.
Se existem obrigações regularmente constituídas, elas precisam receber tratamento orçamentário, contábil e financeiro compatível com sua natureza.
O cancelamento contábil não pode funcionar como instrumento para melhorar artificialmente indicadores financeiros ou ocultar obrigações que materialmente permanecem existentes.
Por isso, a decisão de cancelar empenhos deve ser precedida de análise mínima:
existe contrato vigente?
o objeto foi executado?
houve entrega ou medição?
a despesa foi liquidada?
existe obrigação pendente de execução?
o saldo empenhado ainda será necessário?
existe causa jurídica para extinção ou redução da obrigação?
Somente depois dessas respostas é possível definir corretamente o tratamento do saldo.
A conclusão é simples.
Empenhos podem ser cancelados. Obrigações não desaparecem simplesmente porque o empenho foi cancelado.
Quando o saldo não corresponde mais a obrigação existente, seu cancelamento é instrumento normal de gestão orçamentária.
Quando existe obrigação contratual regularmente constituída, especialmente diante de prestação já executada e reconhecida pela Administração, sua existência jurídica precisa ser respeitada e receber o tratamento orçamentário e financeiro adequado.
O encerramento do exercício financeiro também não altera essa conclusão.
Restos a pagar, liquidação, cancelamento de saldos e despesas de exercícios anteriores são instrumentos criados justamente porque a realidade administrativa nem sempre começa e termina dentro do mesmo exercício financeiro.
A Administração deve buscar equilíbrio fiscal.
Mas equilíbrio fiscal verdadeiro não se constrói eliminando contabilmente aquilo que juridicamente continua existindo.
A contabilidade pública deve revelar as obrigações da Administração, e não ser utilizada como instrumento para fazê-las desaparecer.
Essa distinção protege o fornecedor, o gestor, a transparência das contas públicas e, principalmente, a segurança jurídica da própria Administração.
