Ementa: Direito Tributário Municipal. Extinção do crédito tributário. Dação em pagamento de bens imóveis. Art. 156, XI, do Código Tributário Nacional. Lei Complementar nº 104/2001. Competência tributária municipal. Arts. 30 e 156 da Constituição Federal. Necessidade de legislação municipal. Avaliação prévia. Interesse público. Aceitação discricionária e motivada. Incorporação patrimonial. Segurança jurídica e eficiência na recuperação da dívida ativa.
A dação em pagamento de bens imóveis constitui instrumento legítimo de extinção do crédito tributário e pode representar importante mecanismo de recuperação de créditos pelos Municípios.
Sua utilização possui fundamento direto na legislação federal.
O art. 156, XI, do Código Tributário Nacional, incluído pela Lei Complementar nº 104/2001, estabelece expressamente como modalidade de extinção do crédito tributário:
“a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei.”
Essa disposição é particularmente importante porque o CTN possui natureza de lei complementar nacional na disciplina das normas gerais de Direito Tributário.
Portanto, o Município que institui a dação em pagamento não está criando modalidade nova de extinção do crédito tributário.
A modalidade já foi criada pela legislação nacional.
Cabe ao ente tributante disciplinar sua utilização no âmbito de seus próprios créditos.
Essa competência encontra respaldo também no art. 30, I, II e III, da Constituição Federal, que assegura aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual no que couber e instituir e arrecadar os tributos de sua competência.
A autonomia municipal permite, portanto, a construção de arcabouço jurídico próprio para disciplinar a dação em pagamento de créditos tributários municipais.
Essa legislação deve definir com clareza quem pode requerer o instituto, quais créditos poderão ser extintos, quais imóveis poderão ser aceitos, como ocorrerá sua avaliação, quais órgãos participarão do procedimento e qual autoridade possuirá competência para decidir sobre a aceitação.
Existe, entretanto, uma premissa fundamental:
o contribuinte pode oferecer o imóvel, mas não pode impor sua aceitação ao Município.
A dação em pagamento não deve ser compreendida como direito unilateral do devedor de escolher um imóvel e obrigar a Fazenda Pública a recebê-lo.
A Administração deve analisar o interesse público envolvido.
Um Município não deve trocar crédito tributário com elevada possibilidade de recuperação financeira por imóvel sem utilidade, com problemas ambientais, ocupações, litígios, restrições registrais ou baixa possibilidade de aproveitamento ou alienação.
Por isso, a legislação municipal deve exigir avaliação técnica prévia e análise da situação jurídica do bem.
A própria legislação federal fornece parâmetro interessante.
Ao regulamentar a dação para créditos tributários da União, a legislação exige avaliação prévia e estabelece requisitos relacionados à situação jurídica do imóvel e à satisfação do crédito. A disciplina federal deixa evidente que a aceitação do bem depende do interesse do credor público e da análise das condições do patrimônio oferecido.
O modelo federal não precisa ser simplesmente reproduzido pelo Município.
Pode, entretanto, servir como importante referência legislativa.
A lei municipal pode estabelecer, por exemplo, que somente serão admitidos imóveis livres e desembaraçados de ônus, salvo situações excepcionalmente previstas; exigir certidões registrais e ambientais; determinar avaliação por comissão técnica ou profissional habilitado; estabelecer critérios de conveniência e interesse público e prever manifestação dos setores tributário, patrimonial e jurídico.
Também é recomendável estabelecer objetivamente o tratamento da diferença entre o valor do imóvel e o crédito tributário.
Se o imóvel possuir valor inferior à dívida, a legislação poderá prever a complementação da diferença pelo contribuinte.
Se possuir valor superior, a lei deverá estabelecer previamente qual será o tratamento jurídico aplicável, evitando que a Administração assuma obrigação financeira não prevista simplesmente em razão da aceitação do imóvel.
Outro aspecto importante é a avaliação.
Dação em pagamento não pode transformar dívida tributária em mecanismo de aquisição de imóvel por valor artificialmente elevado.
A avaliação deve refletir critérios técnicos e documentados.
Isso protege simultaneamente o patrimônio público, o contribuinte e os agentes responsáveis pela decisão.
Também deve existir procedimento administrativo formal.
O requerimento do contribuinte deve identificar os créditos que pretende extinguir e o imóvel oferecido.
A Administração deverá verificar a titularidade, situação registral, localização, valor, existência de ônus ou litígios e eventual interesse público na incorporação.
Somente depois dessas análises deverá ocorrer decisão motivada sobre aceitação ou rejeição.
A extinção do crédito tributário não deve acontecer simplesmente com o protocolo da proposta.
Ela depende da conclusão das etapas previstas em lei e da efetiva transferência do imóvel ao patrimônio público, conforme a disciplina municipal.
Esse cuidado é indispensável porque a dação possui duas dimensões simultâneas:
extingue um ativo tributário e incorpora um ativo imobiliário.
O Município deixa de possuir determinado crédito a receber e passa a possuir um bem.
Por isso, Fazenda, Procuradoria, Patrimônio, Contabilidade e demais áreas competentes precisam atuar de maneira integrada.
Existe ainda uma dimensão econômica importante.
Nem todo crédito inscrito em dívida ativa possui a mesma capacidade de recuperação.
Existem dívidas antigas, execuções fiscais prolongadas e contribuintes que possuem patrimônio imobiliário, mas pouca disponibilidade financeira.
Em determinadas situações, insistir exclusivamente no recebimento em dinheiro pode significar manter durante anos um crédito de baixa liquidez.
A dação oferece alternativa.
Transforma crédito tributário de difícil recuperação em patrimônio efetivamente incorporado ao Município.
Esse patrimônio pode possuir utilidade para implantação de equipamentos públicos, expansão administrativa, políticas habitacionais, desenvolvimento econômico, preservação ambiental ou outras finalidades juridicamente admissíveis.
Naturalmente, isso não significa que todo imóvel oferecido seja vantajoso.
A eficiência do instituto depende justamente da capacidade administrativa de dizer sim quando houver interesse público e não quando o negócio for inconveniente.
Também não se deve confundir dação em pagamento com benefício fiscal.
Quando realizada pelo valor tecnicamente apurado e destinada à satisfação do crédito nos termos da legislação, não se está necessariamente concedendo desconto ou perdão ao contribuinte.
Está-se utilizando forma legalmente admitida de extinção da obrigação tributária.
Por essa razão, os Municípios podem e devem construir legislação própria quando entenderem que o instrumento é útil à sua política de recuperação de créditos.
O CTN oferece a autorização nacional.
A Constituição assegura autonomia tributária e legislativa municipal.
Cabe à legislação local transformar essa autorização em procedimento seguro.
Uma boa lei municipal deverá estabelecer, no mínimo, critérios de admissibilidade dos imóveis, avaliação, análise registral e jurídica, demonstração do interesse público, competência decisória, forma de tratamento das diferenças de valor, momento da extinção do crédito e procedimentos de incorporação do imóvel ao patrimônio municipal.
Quanto mais objetiva for a legislação, menor será o espaço para favorecimentos e maior será a segurança jurídica dos agentes responsáveis pela decisão.
A conclusão é simples.
A dação em pagamento não é improvisação arrecadatória. É modalidade de extinção do crédito tributário expressamente reconhecida pelo Código Tributário Nacional.
A legislação federal estabelece a possibilidade.
A autonomia municipal permite estruturar o procedimento aplicável aos créditos de sua competência.
E a legislação municipal deve estabelecer os controles necessários para que a troca de um crédito tributário por um imóvel efetivamente represente vantagem para o interesse público.
Em determinados casos, receber um imóvel útil e corretamente avaliado pode ser muito mais eficiente do que manter durante anos um crédito inscrito em dívida ativa com baixa perspectiva de recuperação.
Arrecadar bem não significa necessariamente receber apenas em dinheiro. Significa transformar créditos públicos em resultados concretos para o Município, utilizando com segurança os instrumentos que o próprio Direito Tributário oferece.
