Ementa: Direito Tributário Municipal. Transação tributária. Art. 171 do Código Tributário Nacional. Lei Complementar nº 236/2026. Autonomia municipal. Arts. 30 e 156 da Constituição Federal. Recuperação da dívida ativa. Concessões mútuas. Capacidade de pagamento. Recuperabilidade do crédito. Juros e multas. Parcelamento. Programas de regularização fiscal. Distinção entre transação e anistia. Eficiência arrecadatória. Isonomia. Segurança jurídica.
A transação tributária representa uma das ferramentas mais importantes para modernização da cobrança dos créditos públicos.
Durante décadas, muitos Municípios trabalharam basicamente com duas alternativas: cobrar integralmente a dívida ou, periodicamente, instituir programas extraordinários de parcelamento, os conhecidos REFIS.
Existe um terceiro caminho, juridicamente mais sofisticado: transformar a negociação tributária em política permanente, técnica e orientada pela possibilidade real de recuperação do crédito.
O fundamento encontra-se no próprio Código Tributário Nacional.
O art. 171 do CTN estabelece que a lei pode facultar aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe na solução do litígio e consequente extinção do crédito tributário. O parágrafo único determina que a própria lei indicará a autoridade competente para autorizar a transação.
Portanto, a transação tributária não constitui liberalidade informal do administrador.
Depende de lei.
E essa lei pode ser municipal quando se tratar de créditos pertencentes ao Município.
A Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual e, principalmente, instituir e arrecadar os tributos de sua competência. O art. 156 estabelece a competência tributária municipal sobre seus impostos.
Existe, portanto, fundamento jurídico para que cada Município construa seu próprio arcabouço legal de transação tributária, respeitadas as normas gerais estabelecidas pelo CTN.
O Município pode estabelecer quais créditos serão transacionáveis, quais autoridades poderão celebrar o acordo, critérios para descontos, prazos, garantias, modalidades de negociação, hipóteses de transação individual ou por adesão e consequências do descumprimento.
Essa autonomia, entretanto, não significa liberdade irrestrita para perdoar dívidas.
Transação não é favor.
Transação também não deve ser confundida com remissão.
O próprio CTN disciplina separadamente a remissão no art. 172. Na transação existe composição entre as partes mediante concessões mútuas; na remissão existe perdão total ou parcial do crédito nas hipóteses autorizadas pela legislação.
Essa diferença é essencial.
Uma política moderna de transação deve partir de uma pergunta econômica:
qual é a possibilidade real de recuperação deste crédito?
Um crédito recente, garantido e pertencente a contribuinte com plena capacidade financeira não deve necessariamente receber o mesmo tratamento concedido a uma dívida antiga, litigiosa, de difícil recuperação ou pertencente a empresa em grave dificuldade econômica.
Tratar situações materialmente diferentes de maneira diferente, segundo critérios estabelecidos previamente em lei, não viola a isonomia.
Pode justamente concretizá-la.
A experiência federal oferece importante referência.
A Lei nº 13.988/2020 estruturou a transação tributária federal e adotou princípios como isonomia, capacidade contributiva, transparência, moralidade, eficiência e publicidade. Também admite, conforme a modalidade e as condições legais, descontos sobre multas, juros e encargos de créditos considerados irrecuperáveis ou de difícil recuperação, prazos diferenciados de pagamento e tratamento das garantias.
A lei federal não se aplica automaticamente aos Municípios como se fosse sua legislação local de transação.
Mas oferece um modelo legislativo importante.
Um Município pode desenvolver critérios próprios de recuperabilidade do crédito.
Podem ser considerados, por exemplo, antiguidade da dívida, existência e estágio da execução fiscal, garantias existentes, perspectiva de localização de patrimônio, capacidade econômica do devedor, histórico de cobrança e custo administrativo ou judicial necessário para recuperação.
A própria legislação federal utiliza critérios relacionados à temporalidade da dívida, capacidade contributiva do devedor, insucesso dos meios ordinários de cobrança e custos da cobrança para avaliar recuperabilidade.
Isso representa mudança importante na cultura tributária.
Nem todo crédito registrado contabilmente possui o mesmo valor econômico.
Uma dívida de R$ 100 mil com garantia real e elevada possibilidade de recebimento não possui a mesma realidade econômica de outra dívida de R$ 100 mil que permanece há anos em execução fiscal sem localização de bens.
Contabilmente podem parecer iguais.
Financeiramente não são.
Uma Administração eficiente precisa reconhecer essa diferença.
É justamente nesse ponto que a transação pode ser superior aos tradicionais programas periódicos de REFIS.
Quando o Município concede, a cada poucos anos, grandes descontos indistintamente a todos os devedores, pode produzir efeito econômico perverso.
O contribuinte que paga regularmente começa a perceber que aquele que deixou de pagar poderá futuramente receber condições melhores.
A repetição de programas extraordinários pode, portanto, gerar expectativa de novos benefícios e enfraquecer a cultura de adimplência.
A transação permanente permite lógica diferente.
Quanto maior a possibilidade de recuperação normal do crédito, menor deve ser a necessidade de concessão. Quanto menor a recuperabilidade, maior pode ser o espaço racional para composição, dentro dos limites estabelecidos pela lei municipal.
Isso aproxima a Administração da realidade econômica sem abandonar a legalidade.
Outro ponto extremamente atual merece destaque.
A Lei Complementar nº 236/2026 acrescentou ao Código Tributário Nacional os arts. 171-A, 171-B e 171-C, ampliando o espaço dos métodos consensuais de solução de controvérsias tributárias.
O novo art. 171-C estabelece expressamente que a transação, a mediação e a arbitragem especial tributária e aduaneira não caracterizam renúncia de receita para fins do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A inovação possui enorme relevância.
Durante muito tempo, um dos principais receios na estruturação de programas de transação era justamente a discussão sobre seu enquadramento como renúncia de receita.
O legislador complementar nacional agora enfrentou expressamente essa questão.
Isso não significa autorização para concessões arbitrárias.
Significa reconhecer que transacionar um crédito segundo critérios legais não é juridicamente a mesma coisa que simplesmente renunciar à receita.
A Lei de Responsabilidade Fiscal continua disciplinando, em seu art. 14, incentivos e benefícios tributários dos quais decorra renúncia de receita. A redação atualmente vigente exige, nas hipóteses alcançadas pelo dispositivo, estimativa de impacto e atendimento às demais condições legais.
Mas o CTN agora estabelece tratamento específico para a transação tributária.
Esse avanço legislativo fortalece significativamente a possibilidade de Estados e Municípios desenvolverem modelos próprios e permanentes de negociação de créditos.
A lei municipal deve, contudo, ser objetiva.
Não é recomendável conceder ao administrador autorização genérica para negociar qualquer dívida em quaisquer condições.
Quanto maior a possibilidade de concessão, maior deve ser a objetividade dos parâmetros legais.
A legislação pode estabelecer faixas de recuperabilidade, percentuais máximos de redução de juros e multas, quantidade máxima de parcelas, necessidade de entrada, manutenção ou substituição de garantias, critérios especiais para créditos judicializados e hipóteses de rescisão.
Também pode existir transação por adesão.
Nesse modelo, o Município publica condições previamente estabelecidas e todos os contribuintes que se encontrem naquela situação objetiva podem aderir.
Para créditos maiores ou situações complexas, pode ser prevista transação individual, submetida a análise técnica e jurídica.
O importante é impedir que a negociação tributária se transforme em negociação pessoal.
A transação deve considerar as características do crédito e do devedor, nunca a proximidade do contribuinte com a Administração.
Outro aspecto importante é o relacionamento entre Fazenda e Procuradoria.
Créditos ainda administrados pela Fazenda possuem determinada realidade.
Créditos inscritos em dívida ativa e judicializados possuem outra.
Uma boa legislação municipal deve estabelecer claramente as competências de cada órgão, inclusive definindo quem pode autorizar propostas, analisar recuperabilidade, negociar garantias e formalizar os respectivos instrumentos.
Tecnologia também pode ajudar.
O Município pode classificar sua dívida ativa por valor, idade, estágio processual, existência de garantia e capacidade de recuperação.
Isso permite abandonar uma lógica puramente quantitativa — “quanto temos inscrito?” — para trabalhar com uma pergunta muito mais importante:
quanto dessa dívida possui efetiva possibilidade de se transformar em receita?
Essa é uma mudança fundamental.
Dívida ativa não deve ser apenas estoque contábil.
Precisa ser carteira de créditos administrada estrategicamente.
O objetivo da transação não é arrecadar menos.
É recuperar melhor.
Em determinadas situações, receber parcela significativa de um crédito de difícil recuperação pode produzir resultado fiscal muito superior a insistir durante anos na cobrança integral de um valor que provavelmente nunca ingressará no caixa público.
Naturalmente, a Administração precisa preservar tratamento rigoroso aos contribuintes que possuem capacidade de pagamento e simplesmente optam pela inadimplência.
A transação não pode premiar o devedor estratégico.
Sua racionalidade está justamente em diferenciar situações.
Diante disso, conclui-se que os Municípios possuem fundamento constitucional e legal para instituir seus próprios regimes de transação tributária.
O art. 171 do CTN fornece autorização nacional expressa.
Os arts. 30 e 156 da Constituição asseguram autonomia tributária municipal.
A Lei nº 13.988/2020 oferece experiência federal útil como referência de estruturação.
E a Lei Complementar nº 236/2026 deu passo ainda mais importante ao estabelecer expressamente, no novo art. 171-C do CTN, que a transação tributária não caracteriza renúncia de receita para os fins do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O caminho, portanto, não deve ser simplesmente repetir programas extraordinários de parcelamento.
É possível construir política permanente, transparente e tecnicamente orientada para recuperação dos créditos municipais.
Cobrar 100% de um crédito que provavelmente jamais será recebido não é necessariamente eficiência fiscal. Eficiência é conhecer a qualidade da dívida, preservar os créditos recuperáveis e criar instrumentos legais para transformar créditos difíceis em receita efetivamente arrecadada.
A transação tributária não enfraquece a cobrança quando corretamente estruturada.
Ela transforma cobrança em gestão.
