Ementa: Direito Tributário e Financeiro. Dívida Ativa Municipal. Certidão de Dívida Ativa – CDA. Protesto extrajudicial. Lei nº 9.492/1997. Lei nº 6.830/1980. Código Tributário Nacional. ADI nº 5.135/STF. REsp nº 1.686.659/SP – STJ. Constitucionalidade. Eficiência administrativa. Proporcionalidade. Cobrança extrajudicial. Execução fiscal. Prescrição.
A cobrança da dívida ativa municipal não precisa começar necessariamente no Poder Judiciário.
Durante muitos anos consolidou-se na Administração Pública a cultura segundo a qual, inscrito determinado crédito em dívida ativa e não realizado o pagamento espontâneo, o caminho natural seria o ajuizamento da execução fiscal.
O ordenamento jurídico atual permite solução mais ampla.
O protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa constitui instrumento legítimo de cobrança dos créditos municipais e pode integrar uma política permanente de recuperação da dívida ativa.
A autorização legal é expressa.
O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997 inclui entre os títulos sujeitos a protesto as Certidões de Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas autarquias e fundações públicas.
Portanto, a CDA não é apenas título executivo destinado à execução fiscal. Também pode ser encaminhada a protesto.
A constitucionalidade desse mecanismo foi definitivamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 5.135.
O STF fixou a tese de que o protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo e não representa sanção política, pois não restringe de maneira desproporcional direitos fundamentais dos contribuintes.
A fundamentação adotada pelo Supremo possui especial importância para a gestão municipal.
A Corte reconheceu que a execução fiscal não exclui a utilização de mecanismos extrajudiciais de cobrança e destacou que o protesto pode representar medida menos gravosa para o contribuinte e mais eficiente para a Administração, evitando imediatamente os custos e consequências inerentes ao processo judicial.
Também ressaltou benefícios relacionados à eficiência e economicidade da recuperação dos créditos públicos e à redução da sobrecarga do Poder Judiciário.
O Superior Tribunal de Justiça seguiu a mesma orientação.
No julgamento do REsp nº 1.686.659/SP, sob o regime dos recursos repetitivos, a Primeira Seção estabeleceu que:
“A Fazenda Pública possui interesse e pode efetivar o protesto da CDA, documento de dívida, na forma do art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 9.492/1997.”
A jurisprudência também reconhece que a existência da Lei de Execução Fiscal — Lei nº 6.830/1980 — não impede a Administração de utilizar instrumentos extrajudiciais de recuperação do crédito.
Não existe, portanto, uma escolha jurídica obrigatória entre protestar ou executar.
São instrumentos distintos de cobrança.
O protesto pode anteceder a execução fiscal e, juridicamente, sua existência não impede necessariamente a utilização posterior ou concomitante dos instrumentos judiciais cabíveis, observadas as características do crédito e a regulamentação administrativa adotada pelo ente público.
Há ainda aspecto importante para os Municípios: o STJ já decidiu que a utilização do protesto pela Fazenda Pública municipal não depende de lei municipal específica autorizadora, pois a própria legislação federal já confere suporte normativo suficiente. Isso não impede, evidentemente, que o Município regulamente administrativamente os procedimentos e critérios para encaminhamento das CDAs.
Essa regulamentação é recomendável.
O próprio STF, na ADI nº 5.135, destacou a importância da adoção de parâmetros objetivos para definição dos créditos sujeitos ao protesto, preservando impessoalidade e isonomia.
O Município pode, portanto, organizar sua política de cobrança considerando valor da dívida, antiguidade, situação cadastral, existência de parcelamento, suspensão da exigibilidade, discussão administrativa ou judicial e demais circunstâncias juridicamente relevantes.
O protesto não deve funcionar como mecanismo automático e desprovido de controle.
Antes do encaminhamento da CDA, a Administração deve verificar a higidez do crédito.
Crédito prescrito, extinto, suspenso, pago, duplicado ou reconhecidamente indevido não pode ser mantido em protesto simplesmente porque permanece registrado no sistema.
Nesse ponto, existe importante novidade legislativa.
A Lei Complementar nº 236/2026 alterou o art. 174, parágrafo único, II, do Código Tributário Nacional para estabelecer expressamente que a prescrição se interrompe pelo protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa ou pelo protesto judicial.
O protesto, portanto, passou a possuir consequência tributária ainda mais relevante dentro da estratégia de recuperação dos créditos públicos.
Isso reforça a necessidade de gestão profissional da dívida ativa.
O Município não deveria tratar todos os créditos da mesma maneira.
Alguns podem ser solucionados por comunicação administrativa.
Outros por parcelamento ou transação.
Outros podem ser encaminhados a protesto.
E determinados créditos, especialmente aqueles de maior relevância econômica, risco de prescrição ou existência de patrimônio conhecido, podem justificar execução fiscal e adoção das medidas judiciais adequadas.
Cobrar bem não significa ajuizar tudo. Significa utilizar o instrumento juridicamente adequado para cada tipo de crédito.
Essa lógica atende também ao princípio constitucional da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal.
A Administração deve considerar não apenas quanto possui contabilmente para receber, mas também quanto custa recuperar determinado crédito e qual instrumento apresenta maior possibilidade concreta de recebimento.
A execução fiscal continua sendo instrumento essencial de cobrança da dívida ativa.
Mas não precisa ser o primeiro movimento administrativo em todos os casos.
O protesto permite criar uma etapa extrajudicial de cobrança com fundamento legal expresso, constitucionalidade reconhecida pelo STF e legitimidade reafirmada pelo STJ.
Não se trata de constranger ilegalmente o contribuinte.
Trata-se de dar publicidade jurídica à inadimplência representada por título regularmente constituído e utilizar mecanismo reconhecido pelo ordenamento para buscar sua satisfação.
Naturalmente, quanto maior a utilização desses instrumentos, maior deve ser a qualidade do cadastro e da própria dívida ativa.
A eficiência da cobrança começa antes do protesto.
Começa na correta constituição do crédito, passa pela inscrição regular em dívida ativa, exige conferência da CDA e somente depois alcança os instrumentos de recuperação.
Por isso, protesto, transação, parcelamento e execução fiscal não devem funcionar como procedimentos isolados.
Devem integrar uma política municipal de gestão da dívida ativa.
A Administração moderna não deve medir eficiência pelo número de execuções fiscais ajuizadas.
Deve medir pelo volume de créditos efetivamente recuperados, pelo custo dessa recuperação e pela segurança jurídica dos procedimentos utilizados.
Dívida ativa não deve ser simplesmente acumulada ou encaminhada mecanicamente ao Judiciário. Deve ser administrada.
E o protesto extrajudicial da CDA, utilizado com critérios objetivos, proporcionalidade e controle de legalidade, constitui um dos instrumentos juridicamente mais seguros para essa finalidade.
