Ação Civil Pública do Ministério Público de Pernambuco para redução do salário do Prefeito e Vice em 1995.

Exmo. Dr. Juiz de Direito da Comarca do ....

O Representante do Ministério Público desta Comarca, no uso de suas atribuições constitucionais, vem legitimado pelo art.127 , “caput”, art.129, III e IV, e ainda pelo art. 29, V e 37, XI ,  todos  da Constituição Federal de 1988, art. 5º da Lei nº 7.347/85 e art. 1º, 81, parágrafo único, inciso III e art. 82, I, da lei 8.078/90, e, com fundamento nos arts. 3º, c 11 e 12 da lei 7.347/85, art.39, § 2, c/c art. 7º, art.169, c/c art.38 do ADCT e art. 84 da lei 8.078/90 e art. 4º e 5º  da lei 3.071/16 ingressar com a presente

AÇÃO CIVIL PÚBLICA

na defesa de Direito  coletivo homogêneo contra o Município de ................, pessoa Jurídica de Direito Público inscrito no CGC/MF sob o nº 10.132.777/0001-63, com endereço à rua ....................., representado pelo Prefeito Constitucional ... .


Pelos  substratos fáticos e jurídicos ora expostos:

Preliminarmente       

Da Legitimidade do Parquet.

O art. 127, caput, da Constituição Federal vigente, atribui  ao Ministério público  a seguinte função:
Art.127: “O Ministério Público é  instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.”
Já o art. 129 do mesmo diploma legal comanda:
Art. 129: “São funções institucionais do Ministério Público:
III-   promover o inquérito civil e a Ação Civil Pública, para proteção do  Patrimônio Público e social, do meio ambiente e de outros  interesses difusos e coletivos”;
A Carta Magna  do  Estado de Pernambuco, ao legislar acerca  do Parquet Pernambucano,  referenda e consagra todos os princípios instituídos pela norma Federal e assim institui:
Art. 67: “O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
§ 2º: São funções institucionais do Ministério Público:
II-     promover o inquérito civil e a Ação Civil Pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, como os do consumidor e os relativos ao ambiente de trabalho, coibindo abusos de autoridade ou do poder econômico”.  
Observa-se assim que nossa lei máxima Federal e Estadual, legitimam o Parquet a ingressar, em Juízo, para defender a sociedade a qual tutela. Aliás, tal poder-dever  já  havia sido consagrado através da norma contida no art. 81 da lei 5.869/73 ,bem  como e especificadamente no  art. 5º  da lei  7.347/85, que ,“in verbis”, dispõem:
Lei 5.869/73:
Art. 81: “ O Ministério Público exercerá o direito de ação nos casos previstos em lei, cabendo-lhe, no processo, os mesmos poderes e ônus que às partes”.
Lei nº 7.347/85:
Art. 5º : “A ação principal e a cautelar poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios ....
§ 1º - O Ministério Público,s e não intervier no processo, como parte atuará obrigatoriamente como fiscal da lei”.

Recentemente,  dois novos comandos jurídicos foram promulgados  conferindo ao Órgão Ministerial legitimidade para, em defesa da sociedade propor medidas judiciais, a saber a  lei federal 8.625/93 e a lei complementar estadual de nº 12/94 que instituem:
Lei 8.625/93:
Art. 1º: “ O Ministério Público é uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.
Lei Complementar do Estado de Pernambuco nº 12/93:
Art. 1º: “ O Ministério Público é uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.

Art.4º : Além de outras funções constitucionais e legais, incumbe ao Ministério Público:
IV-  promover  o Inquérito Civil Público e a Ação Civil Pública, na forma da lei, para:
a)     proteção, prevenção e  reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos;

b)     anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do  Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou fundacionais, ou de entidades privadas de que participem”.
Ora,  como observa-se dos retro-mencionados dispositivos legais de sede constitucional e infra-constitucional, o Ministério Público  está mais do que  legitimado a ingressar em Juízo a fim de defender a sociedade que tutela.
“In  casu”, temos que a Promotoria de Justiça de ..................., como Órgão integrante do Ministério Público do Estado de Pernambuco goza das mesmas prerrogativas conferidas ao Órgão Ministerial, até mesmo porque as Promotorias e Procuradorias de Justiça são órgãos de execução do Parquet. E em sendo assim esta  Promotoria  de Justiça detém a legitimidade ativa para propor, como de fato propõe, a vertente medida judicial, que visa corrigir ato lesivo, cometido pelo demandado, ao patrimônio público do Município de ................
Vale ressaltar “ad cautelam” que este Promotor de Justiça foi promovido para  a Promotoria de Justiça da Comarca de ... através do ato emanado pela Procuradoria Geral de Justiça deste Estado, devidamente publicado no DOE, sendo portanto o responsável pela  execução da atribuições funcionais do Ministério Público na aludida Cidade.
O eminente Jurista Pinto Ferreira leciona que o Ministério Público “é um Órgão do Estado, órgão de capital importância, através do qual o próprio Estado realiza o cumprimento e a defesa da Constituição, da lei, dos regulamentos e das decisões, observando e fiscalizando o seu cumprimento”.
Autores como Esmein, Duguit e Hauriou e entre nós Carlos Maximiano  entendem o Ministério Público como um Órgão de defesa da Sociedade e o chama de “a  Magistratura de pé ”. Maximiano assim define o Parquet: “ O Ministério Público adquiriu, com a evolução social, considerável importância: em vez de ser um simples prolongamento do executivo no seio dos tribunais, tornou-se a chamada - Magistratura de pé. Não acusa sistematicamente; é Órgão do Estado; mas também da sociedade e da lei. Em casos de evidente, incontrastável justiça da causa do litigante particular ou de acusado, o representante do Ministério Público, em vez de o hostilizar, acorre em seu apoio”.
Hugo Mazzili, ensina que a defesa do Patrimônio Público cabe não só ao Cidadão pelo Sistema de Ação Popular mas também e institucionalmente  ao Parquet (art.129,III da CF/88).
Assim é ponto pacífico que o Representante do Ministério Público desta Comarca está legitimado a ingressar com a vertente Ação Civil Pública para proceder a defesa  do Patrimônio Público dos Cidadãos .............., que está sendo afetado  por um dispositivo legal erroneamente aplicado conforme veremos a seguir:

DOS FATOS:

Através da resolução nº 09/92 o Poder Legislativo deste Município fixou o Salário de seus Agentes Políticos, para a legislatura que iniciava-se no ano de 1993. Comandando que o Prefeito perceberia um salário de Cr$ 15.000.000,00 (quinze milhões de cruzeiros),enquanto que o Vice-Prefeito perceberia 70% deste valor. A forma do reajuste remuneratório e disciplinada no art. 3º que reza: “A remuneração do Prefeito e a representação do Vice-Prefeito serão reajustadas na mesma data e no mesmo critério adotado para o reajuste do funcionalismo municipal”.
Tal disciplinamento legal vem sendo cumprido  pelos agentes políticos desta Cidade. Contudo, consuetudinariamente, nesta Cidade de .......... apesar do mandamento legal para  que o repasse   do reajuste do funcionário público fosse integral para o salário de Prefeito e Vice, este sempre era aplicado em valores correspondentes a 50%. Ou seja, a cada reajuste do funcionalismo público, o chefe do executivo e seu vice percebiam um  reajuste  equivalente a 50% do mesmo. Quando  o reajuste era procedido em percentuais distintos , processava-se uma média e esta  era repassada ao Chefe do executivo deste município de ......... e ao seu Vice. Tal  costume vigorou até março/abril do anos de 1995 quando foi totalmente abandonada pelos administradores desta Cidade. Uma vez que os reajustes concedidos ao funcionalismo foram repassados de forma integral aos agentes políticos do executivo. Com isto a remuneração do Prefeito e Vice, sofreu um grande incremento financeiro, notadamente ante a ocorrência de diversos reajustes dos servidores municipais. Fazendo ultrapassar e muito o limite constitucional, instituído  no art.  29,V c/c 37,XI   de nossa Carta Magna, pois tal dispositivo legal consagra o princípio da moralidade administrativa.
Assim, efetivamente, temos que o salário do Prefeito Municipal, conforme declaração anexa é de R$ 16.273,65  e do Vice importa em R$ 11.342,27 em seus valores brutos. Este “quantum” ultrapassa  o  salário do Presidente da Republica do Brasil que percebe aproximadamente R$ 8.500,00.
Recentemente, a questão dos salários percebidos pelos agentes políticos de ... foi alvo de noticiários na imprensa, o que levou o Tribunal de Contas do Estado a perpetrar uma auditoria especial no Município a fim de investigar tais fatos. Em seu relatório, em cuja cópia encontra-se anexada, o TCE constatou que a remuneração do Prefeito e Vice de ... estava acima dos limites estabelecidos. Embora expressamente afirme que a resolução que fixou os salários destes agentes políticos seja constitucional e por conseguinte legal. Contudo, apesar de informar que as remunerações estão acima dos limites permitidos não indica qual seja o dispositivo legal que disciplina este limite máximo. Porém inobstante tal questão a auditoria realizada pelo TCE indica claramente que há uma distorção salarial do Prefeito e Vice, estando esta remuneração acima do que percebe o Presidente da República do Brasil.
Devo salientar nesta peça que quando assumimos  a Promotoria de Justiça de ..., procuramos nos informar  a cerca de diversos dispositivos legais  do âmbito municipal, e dentre eles requisitamos a resolução que fixava as remunerações dos agentes políticos deste  Município. Quando neste ínterim surgiu o noticiário de que o salário do Prefeito e Vice estavam acima do salário do Presidente da República do Brasil. Apenas para ilustrar esta demanda, a dita reportagem indicou que o prefeito de ... percebe um salário maior que o Prefeito de Nova York (EUA). Sendo àquela cidade americana mais complexa de se administrar e bem mais rica que ..., que é uma cidade pobre do agreste pernambucano com uma população de aproximadamente 35 mil habitantes.
Pois bem, em síntese temos que  com a quebra do costume local, de que o Prefeito e Vice  perceberiam um reajuste de 50% dos valores repassados aos servidores públicos, o salário deste agentes políticos tomou um grande impulso ultrapassando o salário do Presidente da República do Brasil, o que fere o princípio da moralidade administrativa. Notadamente, quando percebe-se que ... é um município pobre com 35 mil habitantes e inúmeros problemas sociais, onde a principal e quase única  fonte de renda e o FPM. Saliente-se que a norma acima indicada é costumeira, pois o reajuste salarial poderia ser integral, mas este costume embasava e permitia que o principio da moralidade administrativa fosse seguido.
DO DIREITO:

Reza o artigo  29 da CF/88: “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

I- ...


V- remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos vereadores fixada pela Câmara Municipal  em cada legislatura para a subseqüente, observado o  que dispõe os arts. 37,XI,150,II,153,III e 153,§ 2º ,I;”.
Diz o art. 37 da  nossa Carta Magna Federal : “A administração pública direta, indireta ou fundacional  de qualquer  dos  poderes da União, Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e também, o seguinte:
XI- a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estados e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos territórios, e ,nos Município os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito:
XI-- os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;”.
Já nossa  Magna Carta Estadual reza em seu art. 76 : “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição da República e nesta Constituição”. Rezando o art. 97: “A administração pública direta, indireta ou fundacional  de qualquer  dos  poderes da União, Estados, do Distrito Federal e  dos Municípios obedecerá os princípios de legalidade,  impessoalidade, moralidade, publicidade...”.
Ora pelo que se verifica o Prefeito e Vice estão obrigados a respeitarem dentre outros ,o princípio da  moralidade administrativa, pois assim o prometeram quando de sua posse ,uma vez juraram defender à Constituição Nacional, a Estadual e a Lei Orgânica do Município.
Os artigos mencionados estabelecem os limites remuneratórios dos servidores públicos, incluindo os agentes políticos, tais limites se  devem ser interpretados extensivamente pois moldaram o  pré-falado princípio da moralidade administrativa a que todos os agentes políticos estão obrigados a respeitar. Dai, porque em uma interpretação extensiva temos que o Prefeito de um município não pode perceber mais que o Presidente da República  Federativa  do Brasil.
A evolução do ser humano o levou a viver em sociedade, e para haver uma existência pacífica entre seus habitantes regras foram estabelecida . Quando descumpridas o infrator estaria sujeita a uma sanção. Daí com a evolução social  surgiram as Constituições. O filósofo Grego Aristóteles definiu  assim a  Constituição chamada de “politéia”, em seu livro Política, “é a ordem da vida comum naturalmente existente entre os homens de uma Cidade ou de um território”.

Assim desde esta definição até a mais atualizada tem-se que a Constituição estabelece as regras de convivência dos seres humanos a ela vinculados. Mas a Constituição como as leis advém das normas costumeiras, que levam àquele dispositivo legal os princípios que norteiam uma sociedade. Portanto, uma Constituição é calcada nos costumes sociais que se transformam em princípios constitucionais e depois em normas legais de Direito Positivo. Daí a Carta magna não afastar-se de seus princípios básicos, sendo a moralidade administrativa um deles.  Inclusive verifique-se que o costume é tão importante e utilizado como embasador das Constituições, que na Inglaterra desde a edição da Magna Carta em 1215, a Constituição é consuetudinária. 
Nossa  sistemática jurídica admite os costumes como forma disciplinadora de condutas, uma vez que  a lei de introdução ao código Civil em seu artigo 4º diz “Quando a lei for omissa ,o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.”
Pois bem, vejamos agora o que se entende por moralidade administrativa:
Leciona o eminete jurista Helly Lopes Meirelles que: “a moralidade Administrativa constitui hoje, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública. Não se trata- diz Hauriou, o sitematizador de tal conceito- da moral comum, mas sim da moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta  tiradas da disciplina interior da administração. Desenvolvendo a sua doutrina ,explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o BEM do Mal, o honesto do desonesto. E,   ao atuar , não poderá  desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá de decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno mas também entre o honesto e o desonesto, conforme já proclamavam os romanos : - non omme quod licet honestum est.. ...  A moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna,segundo as exigências da instituição a que serve, a finalidade de sua ação: o bem comum. ...  O inegável é que a moralidade administrativa integra o direito como elemento indissociável na sua aplicação e na sua finalidade erigindo-se em fator de lealdade. ... A moralidade administrativa ficou consagrada pela justiça como necessária à validade da conduta  do administrador público”. (  in Direito Administrativo,12º edição pag.62 e 64  -  Editora Revista dos Tribunais- Autor: Hely Lopes Meirelles).
Então para a validade do ato administrativo  é necessário que o mesmo se revista dos seguintes elementos: Legalidade, moralidade, finalidade e publicidade.
Quero deixar bem claro, neste momento, que o Ministério Público nesta Ação não está  imputando  à pessoa física  do Prefeito e Vice, ou ainda  atuação destes como administradores públicos qualquer ato de improbidade adminisrativa. O que o Parquet ataca neste feito é a falta de um limite máximo  na resolução que fixou os salários destes agentes político. Pois entendo que  esta falta  eivou a resolução de elementos que comprometem a moralidade administrativa.
Ao analisarmos a resolução nº 03/92, temos que quando a mesma foi editada era legal, moral, detinha finalidade e foi publicada. Contudo, com os constantes reajustes salariais dos servidores municipais este ato administrativo (“lato sensu”) perdeu um de seus elementos qual seja a moralidade administrativa. Justamente porque he falta um elemento que  seja acionado quando a proporção remuneratória dos agentes políticos chegar a comprometer o próprio erário público, ou seja, deveria a resolução trazer um limite máximo para  os salários de seus agente políticos.
É inegável que com a remuneração que percebem o Prefeito e o Vice, o erário público do Município de ... sofre grande abalo notadamente porque vive quase que exclusivamente da pecúnia oriunda do Fundo de Participação dos Municípios.
A resolução fixadora dos  salários dos  agentes políticos de um Município durante sua vigência não pode ser emendada, revogado ou alterada pelo executivo ou legislativo. Contudo o judiciário pode  sanar quaisquer distorções decorrentes da mesma. É o que objetivamos com esta demanda.
Portanto, em síntese temos que há o princípio constitucional, oriundo dos costumes desta nação, de que o salário dos agentes políticos do executivo não podem ser superiores ao do Presidente da República. Há também o costume local  de que os reajustes concedidos os servidores municipais são repassados pela metade aos agentes políticos . Por outro lado vemos que a moralidade  da resolução que fixa a remuneração de Prefeito e Vice de ... se vê comprometida quando os salários dos Chefes do Executivo atingem o percentual superior ao do  mandatário do executivo do País, havendo comprometimento  do erário municipal.
Temos ainda que para resolver as questões aglutinadas acima cabe ao Ministério Público, via Ação Civil Pública, acionar o Poder Judiciário que  constitucionalmente pode dirimir tal questão, inclusive embasado no art. 4º da lei de Introdução ao Código Civil, quando este comanda que juiz pode utilizar os costumes para dirimir uma demanda judicial.
DO PEDIDO:

LIMINARMENTE:

Da   análise dos fatos articulados anteriormente tem-se que o “periculum in mora” está presente pois em havendo uma retirada mensal dos valores correspondentes  aos salários de Prefeito e Vice há um abalo gigantesco no Erário Municipal. Notadamente porque  ...  é um município pobre vivendo quase que exclusivamente do FPM repassado pela União.
Quanto ao “fumus boni iures”, pela própria observação da tese  jurídica  arguida nesta peça,   embasada pelos diversos diplomas legais citados este requisito legal está presente. Sendo a preservação do Patrimônio Público dos Canhotinheses o bem maior a ser resguardado.
Assim, PUGNO, liminarmente que este Juízo, após a necessária oitiva da demandada, determine a imediata suspensão no pagamento dos salários adimplidos ao Prefeito e Vice deste município de ..., enquanto perdurar esta Ação.
MERITORIAMENTE:

Seja a vertente Ação, recebida, distribuída, registrada e autuada para os devidos fins legais, sendo isenta de custas processuais, visto que, está sendo promovida pelo Ministério Público.
Seja esta Demanda Julgada procedente para condenar o Município de ... a remunerar, nesta legislatura, o seu Prefeito e Vice Constitucionais com um salário que não exceda o  montante que  é adimplido ao Presidente da República Federativa do Brasil.
Sejam os agentes políticos do Poder Executivo de ...  condenados a devolver a quantia que perceberam, a título de salário, no que excedeu  a remuneração do Presidente da República do Brasil. Isto observando-se o período em que esta foi paga em valor  superior ao do Mandatário maior do País.
Seja procedida a citação da Demandada para, querendo responder a vertente Ação, no prazo legal, prosseguindo o feito nos termos do nosso Direito Positivo.
Sejam  Chamados para integrarem esta lide o Exmo. Prefeito Municipal, Sr.............., brasileiro, ........, residente neste município e o Exmo. Vice-Prefeito, Sr. ................., brasileiro, ..........., residente neste município de ..., na condição de litisconsortes passivos necessários.
Seja oficiada à Presidência da Republica do Brasil, no intuito desta fornecer a este Juízo o valor exato percebido a título salarial pelo Exmo. Presidente do Brasil.
Seja oficiada à Prefeitura municipal de ... para fornecer  os valores percebidos pelo Exmos. Prefeito e Vice  durante a atual legislatura, bem como para informar se esta  está em dia com  a remuneração dos mesmos.
Protestando provar o alegado por todos os meios  permitidos em Direito e em especial depoimento pessoal, oitiva de peritos, juntada de documentos e perícias, dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00( mil reais) para meros efeitos fiscais.

N.T.
P.D.


... 22 de dezembro de 1995.


Paulo Henrique Queiroz Figueiredo
Promotor de Justiça -Titular.


Autor

  • Paulo Henrique Queiroz Figueiredo

    Graduado em direito pela Universidade Federal de Pernambuco (1988). Atualmente é Promotor de Justiça do Ministério Público de Pernambuco e Professor Assistente da Universidade Federal Rural de Pernambuco. É Mestre em Gestão Pública pela UFPE, e, doutorando pela Universidade del Museo Social Argentino -B. Aires-Argentina. <br><br><br>

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