Municípios em território federal, e o auxílio ao controle externo?

SUMÁRIO: 1. Território federal. Divisão em municípios. 2. Dever de prestar contas. Princípio constitucional sensível. 3. Controle externo dos municípios. Competência da respectiva câmara municipal. Auxílio do órgão de contas competente. 4. Possibilidade de criação de tribunais de contas dos municípios no estado. Impossibilidade, no território federal. 5. Criação de conselhos de contas dos municípios no Território Federal. Lei federal.

            A possibilidade de determinado território federal ser dividido em municípios dá ensejo à indagação: como se realizará o auxílio técnico ao controle externo a cargo da respectiva câmara de vereadores sobre as contas públicas municipais?

            Segundo o art. 18 da CF/88, a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende União, Estados, Distrito Federal (DF) e Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição de 1988. Vale dizer, essas pessoas políticas detêm capacidades de auto-administração, de autogoverno e de auto-organização. Por sua vez, nos termos do mesmo artigo, os territórios federais integram a União, ou seja, têm natureza de autarquia territorial, tendo apenas capacidade de auto-administração. Mas, diferentemente do DF, podem ser divididos em Municípios, de acordo com o art. 33. § 1°, da CF/88.

            De qualquer sorte, deve-se registrar que a autonomia das pessoas políticas não é absoluta. Deve observar parâmetros traçados pela Carta Política de 1988. E, assim, cumpre destacar a possibilidade de intervenção nas entidades estatais, segundo preceitos fixados na CF/88.

            Nesse cenário, o dever de prestar contas avulta de importância. Eis que foi erigido como princípio constitucional sensível e, nos termos do art. 34, VII, "d", e 36, III, da CF/88, pode servir de fundamento para excepcional intervenção da União nos Estados ou no DF mediante representação do Procurador-Geral da República perante o Supremo tribunal Federal. Na mesma linha, de acordo com o art. 35, II, da CF/88, pode ensejar excepcional intervenção do respectivo Estado ou da União em municípios, mas, neste último caso, apenas em municípios situados em território federal.

            Fácil de ver que o poder estatal, embora uno e indivisível, não está enfeixado no âmbito de um único órgão ou agente político. Ele é distribuído entre diversos órgãos constitucionais, com vistas a, entre outras finalidades, assegurar maior respeito aos direitos fundamentais e maior eficiência estatal, pela descentralização de funções. Assim, constitui-se o chamado sistema de freios e contrapesos.

            Por meio desse sistema, cada função estatal exercerá controle sobre as demais, de tal sorte que, dos freios recíprocos, surgirão a harmonia e a independência dos poderes (funções estatais básicas). Órgãos jurisdicionais exercerão controles jurisdicionais. Órgãos administrativos, controles administrativos. Órgãos legislativos, controles legislativos. Ocorre, todavia, que as funções estatais não são exclusivas de determinados órgãos. São predominantes; e, com isso, observa-se que há funções típicas e atípicas. E, destarte, controles típicos e atípicos.

            Por conseguinte, nos termos da Constituição de 1988, órgãos administrativos podem exercer controles legislativos. É o que ocorre, por exemplo, com os tribunais de contas no Brasil. São órgãos administrativos que exercem competências de controle legislativo financeiro, em auxílio ao controle externo a cargo do Poder Legislativo correspondente.

            Registre-se que, embora configure órgão administrativo, independente e autônomo ^[01], e prolate decisões administrativas em processos dessa mesma natureza, o TCU promove controle legislativo financeiro, em auxílio ao Congresso Nacional ^[02], exercendo competências constitucionais que lhes são exclusivas ^[03] e outras em conjunto com o Legislativo ^[04], servindo de parâmetro constitucional para a instituição das demais cortes de contas brasileiras.

Fique sempre informado com o Jus! Receba gratuitamente as atualizações jurídicas em sua caixa de entrada. Inscreva-se agora e não perca as novidades diárias essenciais!

Inscrever

Os boletins são gratuitos. Não enviamos spam. Privacidade

            Note-se, ainda, que não há relação de convergência ou mesmo de superposição entre os tribunais de contas no Brasil ^[05]. Em outras palavras, não cabe recurso ao TCU de uma decisão proferida, por exemplo, por tribunal de contas estadual. E, nesse ponto, não é demais lembrar que o TCU é instituído nos termos da CF/88; os tribunais de contas estaduais e os tribunais ou conselhos de contas dos municípios são instituídos segundo as respectivas constituições estaduais; enquanto o Tribunal de Contas do Distrito Federal e os tribunais de contas municipais (do Rio de Janeiro e de São Paulo) são instituídos pelas respectivas leis orgânicas, respeitados os parâmetros definidos pela Constituição de 1988.

            Desse modo, balizado pelo escopo do presente trabalho, cumpre deslindar o regime constitucional a ser atribuído para a fiscalização dos recursos públicos dos municípios situados dentro do espaço físico de um território federal.

            A fiscalização legislativa financeira dos recursos públicos pertencentes ao território federal (autarquia territorial federal) é realizada pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com auxílio do Tribunal de Contas da União. Essa é a dicção do art. 33, § 2°, da CF/88 que estabelece:

            De outra sorte, o controle legislativo financeiro dos recursos públicos pertencentes aos municípios situados no território federal segue outro modelo.

            Com efeito, por serem recursos municipais, e considerando a autonomia desses entes estatais, deve-se prestigiar o comando dado pelo art. 33, § 1°, da CF/88 que aduz:

            Ora, o regime fixado para o controle legislativo financeiro dos municípios, no aludido Capítulo IV, está consagrado no art. 31 da CF/88 que estatui:

            À primeira vista, poderia parecer que a resposta à indagação defluiria do silogismo contido nos §§ 1° e 4°, supra. Se é vedada a criação de tribunal de contas municipal, mas não é vedada a criação de tribunais de contas dos municípios. Então, o controle externo dos municípios situados em território federal deveria ser exercido pela câmara municipal respectiva, com auxílio do tribunal de contas dos municípios que porventura viesse a ser criado com essa finalidade.

            Ocorre, todavia, que o art. 235, III, IV e VI, da CF/88 lança mais luzes sobre a questão e parece indicar outra solução, ao aduzir:

            Com efeito, pode-se entender que o artigo 235, supra, aponta para a impossibilidade de criação de um tribunal de contas dos municípios no território federal. A uma, porque ele prevê no seu bojo regra específica para estado proveniente de território federal, ao dispor sobre vagas para desembargadores do novo tribunal de justiça estadual, e, destarte, indica que as demais regras do artigo aplicam-se indistintamente a estado proveniente, ou não, de território federal. A duas, porque prevê a criação de um tribunal de contas para o novo estado, mostrando que não haveria tribunal de contas local a ser transformado em corte de contas estadual.

            Esse, inclusive, parece ser o entendimento do Supremo Tribunal Federal, quando, ao julgar a ADI 445 (DJ de 25/3/94), acompanhou o voto do ilustre Ministro Néri da Silveira e decidiu:

            Desse modo, pode-se inferir que a CF/88 teria definido outro modo de se estabelecer qual o órgão técnico competente sobre as contas dos municípios, em auxílio ao controle externo a cargo das respectivas câmaras municipais. E, realmente, ela o fez. Determinou que, por meio de lei da União, seja instituído um conselho de contas dos municípios, em respeito ao disposto no art. 31, §§ 1° e 2°, e no art. 35, II, da CF/88, que estabelecem:

            Tais disposições, aliás, são consentâneas com as tradições republicanas nacionais, nessa área. Basta observar o modelo que fora anteriormente instituído para o controle financeiro dos municípios em geral, inclusive daqueles situados nos antigos territórios federais.

            A Emenda Constitucional n.° 1, de 17/10/1969, deixava claro caber ao tribunal de contas estadual ou a órgão estadual equivalente a competência para atuar em auxílio às câmaras municipais, no exercício do controle externo. Nesse sentido, o seu artigo 16 rezava:

            Por sua vez, recepcionado pela Emenda n° 1/1969, o Decreto-Lei n.° 411, de 8/1/1969, ao dispor sobre a administração dos territórios federais e a organização dos seus municípios, atribuiu o controle externo dos municípios às respectivas câmaras de vereadores e fez menção à participação de um conselho territorial, que teria, entre outras competências, atribuições para exercício do controle financeiro dos municípios. Nesse sentido, são os artigos 70 e 71 da referida norma jurídica, verbis:

            Conclui-se, portanto, que, no atual modelo constitucional, o controle externo financeiro dos municípios situados em território federal deve ser feito pelas respectivas câmaras municipais, com auxílio de órgão técnico estadual competente sobre as contas municipais, ou seja, com auxílio de conselho de contas dos municípios, que deve ser instituído por meio de lei federal.

Notas