Resumo: O presente artigo objetiva analisar a natureza jurídica da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e seu enquadramento como Conselho Profissional, para, só então, verificar a aplicabilidade do art. 6º da Lei 12.514/11 às anuidades pagas pelos advogados. Destaque-se a natureza tributária das contribuições pagas aos Conselhos Profissionais e se a OAB se enquadra nesse lume. Toma-se como ponto de partida o Tema 1.180 do Supremo Tribunal Federal (STF), que obteve repercussão geral reconhecida. Como metodologia, prioriza-se a pesquisa bibliográfica, baseada na análise de livros, artigos jurídicos, documentos internacionais e da legislação; sendo a pesquisa pura e de natureza qualitativa, com finalidade descritiva e exploratória.
Palavras-chave: Natureza Jurídica. Conselho Profissional. Anuidade. Lei 12.514/11. Supremo Tribunal Federal.
Abstract: This article aims to analyze the legal nature of the Brazilian Bar Association (OAB) and its framework as a Professional Council, in order to, only then, verify the applicability of art. 6 of Law 12.514/11 to annuities paid by lawyers. The tax nature of the contributions paid to the Professional Councils and whether the OAB fits into this role should be highlighted. It takes as a starting point the Theme 1180 of the Federal Supreme Court (STF), which had a recognized general repercussion. As a methodology, bibliographic research is prioritized, based on the analysis of books, legal articles, international documents and legislation; the research being pure and of a qualitative nature, with a descriptive and exploratory purpose.
Key-words: Legal Nature. Profesional. Council. Annuity. Law 12.514/11. Federal Court of Justice.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho versa sobre a natureza jurídica da Ordem dos Advogados do Brasil e o seu enquadramento como Conselho Profissional, tendo como base debates doutrinários e jurisprudenciais, bem como as análises e as decisões oriundas dos tribunais superiores. Será posta em discussão a natureza da anuidade paga à OAB e a aplicabilidade do art. 6º da Lei 12.514/11, destacando e discutindo sobre as anuidades cobradas pelos conselhos de classe, as quais não podem ultrapassar os R$ 500,00 (quinhentos reais), devidamente reajustados pelo INPC, para os profissionais de nível superior.
Ressalta-se que a Lei 12.514/11 aplica-se aos Conselhos Profissionais em geral e, sendo assim, como autarquias que são, estes conselhos recolhem contribuição dos inscritos em seus quadros. Essa contribuição paga tem evidente natureza tributária, inserida no rol de competências da União[5]. O que se questiona, contudo, é a aplicabilidade da Lei 12.514/11 à OAB e se a contribuição paga pelos advogados tem natureza tributária.
Indubitavelmente, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal na ADI 3.026/DF, a OAB possui natureza jurídica especialíssima, pois não se enquadra como autarquia convencional, mas sui generis, diante de suas peculiaridades. Ocorre que, ora o STF entende pela natureza tributária da anuidade cobrada pela OAB, ora entende pela natureza não tributária. Essa definição leva a aplicabilidade, ou não, da Lei 12.514/11 à Ordem dos Advogados.
Não obstante essa incerteza jurídica que paira sobre a natureza da anuidade da OAB, entende-se que, apesar de sua natureza sui generis, isso, por si só, não a descaracteriza como órgão de classe. Sendo órgão de classe, entende-se, portanto, que a anuidade cobrada tem natureza de contribuição profissional, de natureza tributária, portanto, visto neste prisma, roga-se pela aplicação da Lei 12.514/11, art. 6º.
Dessa forma, o tema a ser abordado no presente estudo já demonstra, por si só, a sua relevância, uma vez que causa demasiado impacto no direito tributário. Afinal, uma vez superada qualquer dúvida sobre a natureza jurídica da anuidade da OAB e a consequente aplicabilidade da Lei dos Conselhos Profissionais a esta entidade, uma enxurrada de ações solicitando a restituição dos valores pagos a maior se verificará em vários Estados do Brasil, a exemplo do RC nº 5009822-92.2020.4.02.5121/RJ.
NATUREZA JURÍDICA DA OAB E SEU ENQUADRAMENTO COMO CONSELHO PROFISSIONAL
Considerando a expressiva atuação da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) no contexto histórico, social e político do país, sua análise sob o prisma do direito, primordialmente do direito administrativo, é medida que se impõe, visto que ela também se apresenta como aparato de efetivação deste.
Nessa mesma linha de raciocínio, a OAB se apresenta como órgão máximo de representação dos advogados brasileiros, sendo, outrossim, responsável pela regulamentação da advocacia no Brasil. Tal entidade, criada pelo Decreto nº 19.408, datado de 18 de novembro de 1930, em seu artigo 17, dispunha da seguinte forma:
Art. 17. Fica criada a Ordem dos Advogados Brasileiros, órgão de disciplina e seleção da classe dos advogados, que se regerá pelos estatutos que forem votados pelo Instituto da Ordem dos Advogados Brasileiros, com a colaboração dos Institutos dos Estados, e aprovados pelo Governo.
Nessa conjuntura, pela lei que instituiu a Ordem dos Advogados do Brasil, esta se emoldura no regime jurídico das autarquias federais, uma vez que foi criada por meio de lei federal, com personalidade jurídica de direito público; sendo órgão autônomo da administração pública federal, é responsável por realizar atividade de administração de interesses públicos específicos, tendo receita e patrimônio próprios.
Todavia, o entendimento que o Supremo Tribunal Federal tem sobre o assunto é divergente, pois, segundo este, a OAB não se caracteriza como pessoa jurídica de direito público, mas sendo uma entidade prestadora de serviço público independente, com atribuições ímpares. Posto esse entendimento, o STF decidiu no julgamento da Adin nº 3.026, de relatoria do Ministro Eros Grau:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 1º DO ARTIGO 79 DA LEI N. 8.906, 2ª PARTE. "SERVIDORES" DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. PRECEITO QUE POSSIBILITA A OPÇÃO PELO REGIME CELESTISTA. COMPENSAÇÃO PELA ESCOLHA DO REGIME JURÍDICO NO MOMENTO DA APOSENTADORIA. INDENIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DOS DITAMES INERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL). INEXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO PARA A ADMISSÃO DOS CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS ESPECIAIS E AGÊNCIAS. CARÁTER JURÍDICO DA OAB. ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO INDEPENDENTE. CATEGORIA ÍMPAR NO ELENCO DAS PERSONALIDADES JURÍDICAS EXISTENTES NO DIREITO BRASILEIRO. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA DA ENTIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA.
Nesta senda, o entendimento do Supremo Tribunal Federal com relação à OAB é de que esta não é uma autarquia e não se insere na Administração Pública indireta, tão pouco se sujeita a controle administrativo; tratando-se de serviço público independente e enquadrando-se em categoria própria entre a esfera pública e privada.
Assim, a OAB caracteriza-se como espécie de entidade impar e sui generis; não sendo similar aos demais órgãos de fiscalização profissional e tendo, portanto, finalidade institucional além da proteção à categoria que representa.
Ademais, consoante o entendimento do STF, à OAB compete defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas.
Destarte, sob esta ótica, a OAB caracteriza-se como uma entidade institucional independente e de natureza constitucional, cuja classificação não se compara às demais autarquias profissionais, pois possui regras próprias, não se submetendo às regras de realização de concurso público, bem como seu pessoal ser regido pela CLT e seus inscritos pagam suas contribuições de natureza não tributária, não se sujeitando ao controle contábil, financeiro e patrimonial desempenhado pelo Tribunal de Contas, por exemplo.
Portanto, mesmo possuindo todas as regalias gozadas pelas autarquias e seguindo características do regime público, como o julgamento perante a Justiça Federal, imunidade tributária, privilégios processuais, por exemplo, a referida Ordem não pode ser conceituada e caracterizada como uma espécie de autarquia propriamente dita.
ANUIDADE PAGA À OAB E SUA NATUREZA (NÃO) TRIBUTÁRIA
A despeito da natureza jurídica da OAB (tema discutido na redação do tópico 01 deste artigo), chegou-se à conclusão de que a Ordem não é considerada um serviço público estatal, sendo um serviço autônomo, com status diferenciado, não se admitindo controle ou proteção pelo Poder executivo, conforme interpretação do art. 44, § 1º, da Lei nº 8.906/94 (Estatuto da Advocacia), que em sua redação aduz: A OAB não mantém com órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico.
A aprovação do orçamento da OAB é função privativa dos seus conselheiros, que não recebem proventos e nem podem ser equiparados a agentes públicos. Não se equiparando, portanto, à aprovação do orçamento das autarquias, que se dá por decreto, vinculando-se ao orçamento da União.
Entretanto, ainda perdura a discussão quanto à natureza jurídica das anuidades pagas à OAB; sendo tema de análises e discussões entre a doutrina e os tribunais superiores com suas consequentes jurisprudências.
Parte dos doutrinadores e das decisões reiteradas dos tribunais superiores enquadram as anuidades como espécie de contribuição especial, especificamente as de interesse de categorias profissionais ou econômicas, constatando-se que ainda existem dúvidas sobre a abrangência do tributo.
Para alguns doutrinadores, vige o entendimento, com fulcro no art. 8º da Lei 12.514/2011, que as referidas contribuições de categorias profissionais ou econômicas são as contribuições sindicais por excelência, o que, em apertada síntese, exclui sua aplicabilidade à OAB.
Recentemente a Primeira Turma do STJ (REsp 1574642, Rel. Ministro Sérgio Kukina), manteve a posição pela natureza não tributária das anuidades da OAB, afirmando que os créditos decorrentes da relação jurídica travada entre a OAB e os advogados não compõem o erário e, consequentemente, não têm natureza tributária.
Assim sendo, a pretensão executória de tais verbas observará o prazo prescricional estabelecido pelo Código Civil. Além disso, esta Corte concluiu que não ocorre ofensa ao art. 535 do CPC quando o Tribunal de origem invalida, fundamentadamente, as questões que lhe são submetidas, considerando por completo a controvérsia posta nos autos.
Ademais, de acordo com Agravo Regimental (AgRg no REsp 1.562.062/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 9/12/2015), a jurisprudência da referida Corte decidiu que em relação às anuidades cobradas pela OAB, deve incidir o prazo prescricional quinquenal previsto no art. 206, § 5º, I, do Código Civil de 2002, uma vez que se trata de títulos executivos extrajudiciais, consubstanciados em espécie de instrumento particular que veicula dívida líquida.
Nesta mesma posição segue o entendimento dos Tribunais Regionais Federais. Senão vejamos:
EMENTA EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. ANUIDADES. NATUREZA TRIBUTÁRIA. FIXAÇÃO DELEGADA AOS CONSELHOS (LEI N. 3.268/57, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 11.000/2004). VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ADI 1717/DF. ART. 8º DA LEI N. 12.514/2011. INAPLICABILIDADE. VALORES NÃO SUPERAM O MÍNIMO ESTABELECIDO. APELAÇÃO DESPROVIDA.
1.As contribuições aos Conselhos de Fiscalização Profissional, à exceção da OAB, possuem natureza tributária e, nessa condição, devem observância ao princípio da legalidade tributária, previsto no inciso I do artigo 150 da CF/88, que preceitua que a exigência ou aumento de tributos somente se pode dar mediante lei (STF, AI 768577 AgRsegundo, Relator Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, j. 19/10/2010, DJe 12/11/2010; STJ, REsp 1074932/RS, Relator Ministro CASTRO MEIRA, Segunda Turma, j. 07/10/2008, DJe 05/11/2008 TRF3, AMS 2002.61.00.006564-8, Rel. Juiz Federal Convocado ROBERTO JEUKEN, j. 24/09/2009, DJF3 26/11/2009; TRF3, AMS 0009092-74.2004.4.03.6100 Rel. Des. Fed. MAIRAN MAIA, j. 15/12/2011(...) (TRF3 - ApCív 5003412-26.2018.4.03.6102 - DJ. 03/07/2020)
Ao tratar da decisão proferida pela Justiça Federal (RC nº 5009822-92.2020.4.02.5121/RJ), que limitou a cobrança de anuidades à parte autora, inscrita nos quadros da OAB, ao valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), com a devida atualização anual pelo INPC, nos termo da Lei 12.514/11, em seu art. 6º.
Insta destacar que a matéria é tema do ARE 1.336.047, tendo repercussão geral reconhecida (Tema 1.180), por unanimidade. Além disso, foi reconhecida como norma constitucional pela Procuradoria Geral da República (PGR), determinando que as anuidades cobradas pelos conselhos serão no valor de até R$ 500,00 (quinhentos reais).
Convém destacar que a OAB do Rio de Janeiro entende que a entidade não é um simples conselho profissional da advocacia, posto que suas atribuições, definidas na Constituição Feral de 1988 e no Estatuto da Advocacia (Lei 8.906/94), não se resume a fiscalizar o exercício profissional dos advogados; abrangem outras funções de caráter institucional que não encontram paralelo na atuação dos conselhos profissionais.
Diante disso, de acordo com o entendimento da PGR, a aplicação da Lei 12.514/11 à OAB, no que se refere à limitação da anuidade, perpassa os testes da adequação e necessidade, na medida em que permite o regular exercício profissional de advogados inscritos em seus quadros, sendo essenciais para a concretização da função institucional do próprio órgão, sem ter sido apontado de que modo, concretamente, está afetada a manutenção de sua autonomia financeira e sua independência enquanto instituição.
Nesta senda, o procurador Augusto Aras ainda analisou as funções corporativa e institucional da OAB, verificando o seguinte:
a) a OAB atua como conselho profissional ao cobrar anuidade de seus integrantes de seu quadro, inexistindo especificidades nesse ponto que a diferenciem em relação aos demais;
b) a aplicação da Lei 12.514/11 à OAB, no tocante à limitação da anuidade, concretiza os princípios da liberdade de exercício da profissão e da capacidade contributiva sem violar a autonomia e independência da entidade, ultrapassando os testes da adequação, necessidade e proporcionalidade.
Assim sendo, através do Parecer AREV/PGR nº 48548/2022, o PGR Augusto Aras, levando-se em consideração a sistemática da repercussão geral e os efeitos do julgamento do recurso extraordinário em relação aos demais casos que tratem ou venham a tratar do tema, propôs a seguinte tese: "É constitucional a aplicação da Lei 12.514/2011 à OAB, na medida em que harmoniza a autonomia financeira da entidade com os princípios da liberdade de exercício da profissão e da capacidade contributiva.
Ademais, levando-se em consideração que a matéria tem repercussão geral e a Procuradoria Geral da República a reconheceu como norma constitucional, fica a critério da Suprema Corte decidir se o limite de R$ 500,00 (quinhentos reais) se aplica também à OAB, tendo esta que se sujeitar ao limite de anuidade imposto pela Lei 12.514/2011, mesmo com regime e regras próprios e com características peculiares em relação às demais categorias profissionais ou conselhos profissionais.
APLICABILIDADE DO ART. 6º DA LEI 12.514/11 À OAB
Segundo o Estatuto da Advocacia (Lei 8.906/1994), é de competência exclusiva da entidade fixar as anuidades, visto que esta entende que tais anuidades não têm natureza tributária, mas sim civil. Assim, o entendimento jurisprudencial é de que não atinge à Ordem dos Advogados do Brasil o artigo 6º da Lei 21.514/2011, pois a referida Ordem tem natureza jurídica diversa.
Apesar do Estatuto da Advocacia trazer literalmente em sua redação que compete privativamente ao Conselho Seccional fixar, alterar e receber contribuições obrigatórias, preços de serviços e multas, a entidade deve observar a Lei 12.514/2011, pois mesmo sendo a AOB de natureza sui generis, esta desempenha função de Conselho de Classe, conforme decisão reiterada do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ANUIDADES. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. CONSELHO DE CLASSE. LIMITAÇÃO À COBRANÇA JUDICIAL. INCIDÊNCIA DO ART. 8o. DA LEI 12.514/2011, CONFORME O ENTENDIMENTO DESTA CORTE SUPERIOR. AGRAVO INTERNO DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL SEÇÃO DE MATO GROSSO DO SUL (OAB-MS) A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A jurisprudência desta Corte Superior entende que o disposto no art. 8o. da Lei 12.514/2011 aplica-se, sim, à OAB - que, inobstante a natureza jurídica sui generis que lhe reconheceu o STF, desempenha a função de Conselho de Classe. Julgados: AgInt no REsp. 1.783.533/AL, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 4.4.2019; AgInt no AREsp. 1.382.719/MS, Rel. Min. SÉRGIOKUKINA, DJe 19.12.2018; REsp.1.615.805/PE, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN,DJe 11.10.2016. 2.Agravo Interno da ORDEMDOSADVOGADOS DOBRASIL SEÇÃODE MATO GROSSO DO SUL (OAB-MS) a que se nega provimento. ( AgInt no AREsp 1382581/MS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 31/08/2020,DJe 04/09/2020).
Assim, o Superior Tribunal de Justiça reconhece a aplicabilidade da Lei 12.514/2011 à OAB, pois a anuidade de advogado diz respeito tão somente a função corporativa também exercida pela entidade enquanto conselho profissional.
Ademais, o STJ fixou 12 teses sobre conselhos profissionais, dentre elas a tese nº 09 que apresenta a seguinte redação: A Ordem dos Advogados do Brasil, embora possua natureza jurídica especialíssima, submete-se ao disposto no artigo 8º da Lei 12.514/2011, que determina que os conselhos de classe somente executarão dívida de anuidade quando o total do valor inscrito atingir o montante mínimo correspondente a quatro anuidades.
Todavia, ainda não há uma decisão firmada e consolidada dos tribunais superiores com relação à limitação do artigo 6º da norma com relação a sua aplicabilidade à OAB e conforme já mencionado anteriormente, tal dispositivo restringe as anuidades cobradas por conselhos de profissionais de nível superior em R$ 500,00 (quinhentos reais).
Porém, recentemente o Supremo Tribunal Federal fixou o Tema 732 de repercussão geral com a seguinte redação: É inconstitucional a suspensão realizada por conselho de fiscalização profissional do exercício laboral de seus inscritos por inadimplência de anuidades, pois a medida consiste em sanção política em matéria tributária.
Assim sendo, de acordo com o recente entendimento do Supremo Tribunal Federal, a anuidade da Ordem dos Advogados do Brasil tem natureza tributária. Logo, seu valor não pode superar os R$ 500,00 (quinhentos reais) por ano, consoante o que dispõe o artigo 6º da Lei 12.514/2011, reza sobre as contribuições devidas aos profissionais em geral.
Destarte, o STF entendeu ser a anuidade da OAB de natureza tributária, não tendo como afastá-la da limitação anual de R$ 500,00 (quinhentos reais) determinada pelo artigo 6º da Lei 12.514/2011, tendo como base a decisão do Recurso Cível nº 5009822-92.2020.4.02.5121/RJ, cuja relatora é a Juíza Cynthia Leite Marques.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sintetizando-se os temas abordados no presente trabalho, foram vistos no primeiro tópico os aspectos da natureza jurídica da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), de modo a auxiliar a compreensão dessa entidade de tão alta relevância no contexto histórico e social do país, bem como o seu enquadramento como conselho profissional.
No segundo tópico, mostrou-se a problemática do artigo, que reside na discussão da natureza jurídica das anuidades paga à OAB, em que ainda perdura um grande debate sobre a sua natureza tributária, ou não.
Diante das discussões apresentadas é possível afirmar que a OAB possui personalidade jurídica própria, não equiparada às autarquias convencionais. O que, no entanto, não a exclui de ser enquadrada como conselho de classe. Defender esse posicionamento leva à conclusão de que esta entidade cobra dos advogados contribuição, de natureza tributária.
Definidos estes contornos, conclui-se pela inevitável aplicação do artigo 6º da Lei 12.514/2011 também à OAB, o que limita a cobrança das anuidades ao patamar de R$ 500,00 (quinhentos reais), atualizados anualmente pelo INPC. Tal limitação, entretanto, não é observada por algumas seccionais, como é o caso da OAB/RJ, que motivou a análise do presente tema.
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LOPES, Laura Loro. Aspectos controvertidos das contribuições para os conselhos de fiscalização profissional à luz da Lei 12.514/2011. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo: Dialética, v. 34, p. 236-255, 2015.
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STF decidirá se anuidade da OAB pode ser limitada a R$ 500, 19 de novembro de 2021. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/quentes/355181/stf-decidira-se-anuidade-da-oab-pode-ser-limitada-a-r-500. Acesso em 13 de março de 2022.