AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI MUNICIPAL Nº. 2.074/2019 INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO ASSEGURAR O ATENDIMENTO A BRASILEIROS NOS SERVIÇOS REALIZADOS DIARIAMENTE, NAS UNIDADES BÁSICAS DE SAÚDE E HOSPITAL DA CRIANÇA NO MUNICÍPIO DE BOA VISTA/RR, ALÉM DE REGULAMENTAR O NÚMERO MÁXIMO DE ATENDIMENTOS A ESTRANGEIROS ENQUANTO AUSENTE O CUSTEIO DAS DESPESAS QUE ACARRETAM O EFETIVO PREJUÍZO AOS BRASILEIROS DO DIREITO À SAÚDE VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DECLARADA.
Tribunal de Justiça de Roraima, Processo: 9000025-43.2020.8.23.0000, Relator: Des. Almiro Padilha, 8 de julho de 2021.
Contextualização com a doutrina
Conforme observado no julgado anterior o Tribunal Pleno do Estado de Roraima, trouxe como argumento principal que a saúde é direito de todos e dever do Estado, assegurada mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos que permitam o acesso universal, gratuito e igualitário às ações, serviços para sua promoção, proteção e recuperação (CRFB. Art. 196. BRASIL, 1988). Posto isto, o direito à saúde não pode ser negado, a qualquer cidadão seja estrangeiro ou brasileiro, não cabendo percentuais máximos de atendimento estabelecidos por lei, na tentativa de regulamentar o número máximo de atendimentos aos estrangeiros nas unidades básicas de saúde e Hospital da criança no município de Boa Vista- Roraima.
Além de configurar usurpação de atribuições próprias do Poder Executivo, por parte do Legislativo municipal, com relação à prefeitura local, como consagra a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 2º: os poderes são separados, indepedentes e harmônicos, razão pela qual foi declarada a inconstitucionalidade da lei supracitada (BRASIL, 1988).
Igualmente, a Defensoria Pública da União e Conectas Direitos Humanos, organização da sociedade cívil de interesse público com sede em São Paulo; manifestaram-se face do Tribunal Regional Federal da 1ª Região a com ação cívil pública1 objetando a inscontitucionalidade, e falta de fundamentação real da Lei municipal em questão, e exigiram a tutela de urgência para não condicionar os atendimentos de saúde aos imigrantes de Boa Vista RR aos percentuais, e a fixação em local visível em todos os estabecimentos de saúde de mensagem em português e em espanhol citando a Lei de imigração como garantia de igualdade no atendimento nos serviços públicos de saúde; sem discriminação em razão de nacionalidade, sob pena de multa diária de cem mil reais, e outras requisições. Sendo deferidos em 2ª instancia os efeitos de tutela recursal e determinando que o município não faça qualquer tipo de discriminaçao (TRF da 1ª Região, 2020).
Com relação aos imigrantes, de acordo com MAZZUOLI (2021, p. 332) a nova Lei de Migração, Lei n.º 13.445, de 24 de maio de 2017, a diferença do prévio Estatuto do Estrangeiro, reafirma a dignidade e os direitos dos imigrantes, a proteção do Estado brasileiro alinhados às garantias internacionais dos direitos humanos, sob uma orientação garantista de igualdade, que descriminaliza a situação migratória irregular, por si mesma, e propende pela não discriminação.
Neste mesmo sentido, o entendimento doutrinário ficou mais esclarecido após a dita Lei de Migração (BRASIL, 2017), na qual os princípios e garantias da política migratória brasileira abrangem: Universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos, o repúdio e prevenção de qualquer forma de discriminação, a não criminalização da migração, acolhida humanitária, acesso igualitário aos serviços, programas e benefícios sociais, observância ao disposto em tratados, proteção integral e atenção ao superior interesse da criança e do adolescente migrante, entre outras.
Merece a pena salientar, que existe o visto temporário com finalidade de tratamento de saúde, para o imigrante e acompanhante, não obstante sujeito a demonstração de meios de suficientes de subsistência (Ibidem, Subseção IV art. 14, I, b, § 2º).
No caso específico dos refugiados O visto temporário para acolhida humanitária poderá ser concedido ao apátrida ou ao nacional de qualquer país em situação de grave ou iminente instabilidade institucional, de conflito armado, de calamidade de grande proporção, de desastre ambiental ou de grave violação de direitos humanos ou de direito internacional humanitário, ou em outras hipóteses, na forma de regulamento. (Ibidem, Subseção IV art. 14, I, c, § 3º).
Assim mesmo a autorização de residência prevista no artigo 30 (Ibidem, Seção IV, art. 30, I) contempla a situação de tratamento de saúde (alínea a) e (alínea c) acolhida humanitária, e também a (alínea i) reunião familiar.
Vale reforçar que o residente fronteiriço, mediante autorização poderá circular com liberdade e realizar atos da vida civil (Ibidem, art. 23).
Além do mais, no Brasil continua em vigor o Estatuto dos Refugiados de 1951, assimilado na Lei Nº. 9.474. de 22 de julho de 1.997, constituindo-se a primeira lei nacional que efetiva um tratado de direitos humanos, conforme Mazzuoli (2021). É a ratificação do protocolo de 1967, assinado em Genebra (Suíça) em 28 de julho de 1951, no qual se define e amplia o termo refugiado, para além das consequências dos eventos antes de 1º de janeiro de 1951, e também se comprometem os Estados membros à cooperação com as Nações Unidas (ACNUR, s.d.).
Por outro lado, a Lei federal nº. 13.684, de 21 de junho de 2018, sobre as medidas de assistência emergencial para acolhimento em situação de crise humanitária, incumbe à atenção à saúde (BRASIL; 2018. Art. 5, I) e garantia dos direitos humanos (Ibidem; art. 5, IV) concernindo à Comissão Intergestores Tripartite pactuar o relativo às diretrizes, financiamento e assuntos operacionais próprios da ampliação dos serviços de saúde conforme o fluxo migratório (Ibidem, art. 5. §1º).
No que tange à região das Américas, a Declaração de Cartagena do ano 1984, cujas conclusões, apontam a diferenciar os refugiados de outras categorias de migrantes, enfatiza a natureza humanitária e apolítica, igualmente, reforça a necessidade de aderir à Convenção de 1951, e ao Protocolo de 1967 naqueles Estados omissos, a integração de refugiados, todavia que com fundos da própria Agência da Organização das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR, s.d.). Apesar de assinalar a situação dos refugiados e asilados da América Central, é aplicável a todo o continente inclusive nos tempos atuais.
Veio depois a Declaração de Nova York para os Refugiados e os Migrantes no ano 2016, a Organização das Nações Unidas (ONU) sensibilizou aos Estados sobre esta crise mundial (MAZZUOLI, 2021, p. 331).
Análise crítica da temática
Será restrito o foco da discussão do presente trabalho ao tópico de direto dos refugiados venezuelanos ao atendimento nas instituições públicas de saúde no município fronteiriço de Boa Vista (RR) à vista disso, foi resgatado do relatório da Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 9000025-43.2020.8.230000, cujo autor foi o Município de Boa Vista e o Réu a Câmara Municipal da mesma cidade, o trecho a seguir: o direito ao acesso à saúde não pode ser negado, por se tratar de direito inerente à vida, ou seja, o Município não pode se furtar de atender qualquer cidadão, seja estrangeiro ou brasileiro, pois poderá causar dano à sua saúde e consequentemente à vida dessa pessoa, podendo até causar a morte, diante dos percentuais de atendimento estabelecidos pela referida lei [EP. 01. fl.05] (TJRR, 2021).
Reforça-se que saúde é entendida como direito social, mas de titularidade de toda e qualquer pessoa sem importar sua nacionalidade, em concordância com o mínimo existencial e a garantia da vida e a dignidade ligados ao principio da universalidade (SARLET, 2018, p. 221).
Por um lado, a decisão do Tribunal Pleno de Justiça do Estado de Roraima chama a atenção sobre a inconformidade com a Constituição do Estado de Roraima em seu Art. 135. de conteúdo idêntico ao artigo Art. 196. da CRFB/88, que se resume no acesso universal gratuito e igualitário que visa o direito à saúde (BRASIL, 1988; TJRR, 2021).
Desde outra perspectiva, o número de refugiados é exorbitante.
A nacionalidade com maior número de pessoas refugiadas reconhecidas, entre 2011 e 2020, é a venezuelana (46.412) [...] Os nacionais da Venezuela foram responsáveis pelo aumento significativo de solicitações da condição de refugiados no Brasil, consequência da decisão do Conare [Comitê Nacional para os Refugiados] de 14 de junho de 2019 de reconhecer a situação de grave e generalizada violação de direitos humanos na Venezuela. [...] Esta fundamentação foi aplicada a 93,7% do total de processos deferidos pelo Conare no período 2011 a 2020. Os refugiados venezuelanos correspondiam a 92,8% das pessoas reconhecidas como refugiadas com base nesta fundamentação. No ano de 2020, 75,5% das solicitações apreciadas pelo Conare foram registradas nas UFs que compõem a Região Norte do Brasil. O estado de Roraima concentrou o maior volume de solicitações de refúgio apreciadas pelo Conare, em 2020, 59,9%, seguida pela UF Amazonas, com 10,1% (SILVA, G.; et al., 2021, p.1).
E sabidamente desafíam a gestão local de recursos finitos das cidades receptoras; entende-se que as migrações maciças de venezuelanos têm tido um forte impacto socioeconômico para o munícipio, e é deduzível que também no campo da saúde pública, em consequência, há uma evidente sobrecarga ao Sistema Único de Saúde (SUS). (BRASIL, 2018; AGÊNCIA BRASIL, 2018).
A citada lei municipal seria provavelmente uma tentativa de priorizar o brasileiro perante o estrangeiro? Na verdade pretendia um 50/50 de oportunidades para o atendimento diário de pessoas a procura de atendimento médico, o que finalmente não parece injusto, não obstante, as políticas de saúde devem além das porcentagens, promovem a equidade e a priorização por necessidade urgente de resolutividade como no caso dos atendimentos dos serviços de urgências.
Para todos os efeitos, contradiz a legalidade a nível constitucional e dos tratados internacionais de direitos humanos quanto à discriminação. Todavia o Decreto n.º 18.956, de 22 de outubro de 1929 (que não consta revogado), promulga seis convenções de direito internacional público, aprovadas pela Sexta Conferencia Internacional Americana, na seção sobre as condições dos estrangeiros, no Art. 5: Os Estados devem assegurar aos estrangeiros domiciliados ou não no seu território as garantias individuais que reconheçam a favor dos próprios nacionais de do gozo dos direitos civis essenciais, sem prejuízo do que diz respeito aos estrangeiros, dos requisitos legais relativos à extensão e modalidades desses direitos e garantias (BRASIL, 1929. Tradução livre do espanhol).
Procede ademais o Decreto nº. 678, de 6 de novembro de 1992, a promulgação da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José de Costa Rica) de 22 de novembro de 1969, dos deveres dos Estados e direitos protegidos, no art. 1. expressa o compromisso com os direitos e liberdades sem discriminação por qualquer motivo, inclusive origem nacional (BRASIL, 1992).
Outro argumento legal a citar, é a Lei nº 9.459, de 13 de maio de 1997, no Art. 1. baliza como crime a discriminação por raça, cor, etnia, religião, ou procedência nacional (BRASIL, 1997).
Não obstante, é valido refletir sobre uma alegável ambiguidade do direito de todos à saúde (art. 196-200 CRFB/88), quem são todos? Como os autores Branco e Torronteguy (2013) apontam, todos os brasileiros natos ou naturalizados, estrangeiros também? todos os que procuram o serviço? E o estrangeiro fronteiriço? Deve prestar-se o serviço só em caso de emergências ou para qualquer atendimento? Isso já tem gerado conflitos de interpretação em caso de administrações que o permitem, todavia que as verbas desses atendimentos não são repassadas e quando negados, aludir às possíveis consequências em caso de fatalidade por deixar de prestar um socorro? Contudo não atingem o assunto dos refugiados, que em virtude de sua vulnerabilidade extrema, hão de amparar-se em todos os sentidos? Como um fato de solidariedade, e de proteção dos direitos humanos, per se?
A Constituição no art. 5. todos são iguais perante a lei [...] teria a resposta pro homine, promulgando seus direitos, independente de sua condição migratória em harmonia com a salvaguarda dos direitos humanos, fazendo diferencia entre brasileiro e imigrante só no art. 12. § 3º, na menção dos cargos privativos de brasileiros natos (BRASIL, 1988; CLARO, 2020).
Art. 4º Ao migrante é garantida no território nacional, em condição de igualdade com os nacionais [...] VIII - acesso a serviços públicos de saúde e de assistência social e à previdência social, nos termos da lei, sem discriminação em razão da nacionalidade e da condição migratória; [...] (BRASIL, 2017).
Reparando no panorama de Roraima, esse Estado tinha um índice de desenvolvimento humano2 (IDH) de 0,707 em 2010 e a cidade de Boa Vista (RR) de 0,752, porém esta capital exibia um 37,95% em índice de pobreza subjetiva no mesmo período (IBGE, 2021). De alguma maneira, a diáspora de venezuelanos supôs um aumento da pobreza, devido porventura à concorrência maior pelas vagas de emprego, aumento da prostituição, tráfico de drogas, e criminalidade, que também aumentou a rejeição aos venezuelanos [xenofobia] por parte dos populares, como agravante da fragilidade geral destes. (DA SILVA; SOUSA, 2019).
Nitidamente, requerem-se políticas de Estado que alcancem outros níveis de integração dos imigrantes para que também eles possam contribuir formalmente com a economia local. Um passo na frente foi a 1ª Conferência Nacional sobre Migração e Refúgio, entre o governo brasileiro e as agências das Nações Unidas e o Comitê Nacional para os Refugiados, CONARE; na qual se refletiu sobre a criação da Política Nacional sobre Migração e Refúgio sob a base dos direitos humanos, acesso aos serviços e direitos dos migrantes, também integração nos âmbitos social, econômico e produtivo, entre outros tópicos (ACNUR, 2014).
As dificuldades dos refugiados para o acesso aos serviços de saúde também compreendem outros níveis, as experimentadas pelos próprios brasileiros em um sistema precarizado, o desconhecimento do português, as diferenças culturais, e o mito de que os imigrantes trazem doenças? Faltam dados de saúde sobre estas populações para gerar conclusões (VENTURA; YUJRA, 2019). Entretanto, sim está documentada a importação de casos de sarampo, mas também as ações efetivas e laudáveis de controle da doença como a vacinação em grande escala com o suporte da União (FIOCRUZ, 2018; MACEDO; et al., 2019). Inclusive de aumento de pessoas vivendo com HIV-Aids (UNAIDS, 2021).
É relevante mencionar que os venezuelanos como outros migrantes, haitianos e senegaleses, têm tido condições muito precárias de abrigo, falta de equipamentos para suas moradias temporárias, e sofridas também todo tipo de violências, e que a participação de entes não governamentais com os organismos internacionais, igrejas e ONGs têm assumido questões assistências inclusive de saúde. É possível que haja um impacto de outros programas como a interiorização dos venezuelanos, com a redistribuição dos mesmos para outras cidades, e a ajuda humanitária de diversos setores, porém os pedidos de ajuda continuam e estão longe de serem resolvidos dentro de sua dinâmica, pelo qual, como salientam Da Silva e Sousa (2018) a modificação da economia da própria Venezuela é necessária.
Paralelamente, um estudo qualitativo exploratório através de entrevistas aos técnicos de enfermagem do Hospital Geral de Roraima e a revisão de literatura, realizado por Arruda-Barbosa et. al. (2020), oferece luzes sobre a percepção dos trabalhadores do SUS dos usuários venezuelanos em Boa Vista (RR). Transparece a sobrecarga de trabalho, sem contratar mais pessoal de saúde, o que pode impactar na qualidade do serviço, a superlotação dos serviços enfaticamente da Atenção Primária, as salas de vacinação, as doenças como HIV, câncer, e condições de desnutrição, e outras doenças infecciosas preveníveis como o sarampo, a tuberculose, e febre amarela que se diagnosticam nos imigrantes; também as dificuldades para o acompanhamento de pessoas que estão em situação de rua ou morando em abrigos temporários, assim mesmo, o obstáculo da falta de conhecimento da língua portuguesa, e a aparente resistência para aprendê-la, também a recusa por parte do pessoal de saúde para assimilar o espanhol.
Aliás, em 2018, publicou-se o Decreto nº. 25.681-E do Estado de Roraima, considerando a intensificação de fluxos migratórios, e como descrito, sobrecarga de serviços públicos, ineficácia de controle nas fronteiras, aumento da criminalidade, situação de vulnerabilidade de idosos e crianças, a falta de ressarcimento do governo federal de dívida de 184 milhões de reais, compromisso não cumprido da União de um hospital de campanha em Boa Vista; declarou-se atuação especial de forças de segurança pública e demais agentes públicos estaduais entre outras providências (RORAIMA, 2018).
Art. 3º Determino que os serviços públicos prestados pelo Governo do Estado de Roraima diretamente à população sejam regulamentados para o fim de salvaguardar aos cidadãos brasileiros o acesso irrestrito a tais serviços. I A Secretaria de Estado da Saúde deverá editar Portaria regulamentando o seguinte: a) controle e regulamentação do serviço público de saúde, especialmente no que tange ao acesso de cidadãos brasileiros e estrangeiros a consultas, exames, atendimento de urgência e emergência e cirurgias; b) todo paciente que receber alta médica deverá deixar a unidade de saúde em que estava internado, a fim de desocupar o leito o mais brevemente possível. (Ibidem, p.2).
Porém logo depois, no dia 6 de agosto do mesmo ano, foi suspendido cautelarmente pela Ministra Rosa Weber, no contexto da Ação Civil Ordinária nº. 3.121. do Estado de Roraima, no Supremo Tribunal Federal, pleiteada em sede de tutela de urgência, sendo o réu a União, onde se expressava a intenção de fechamento temporário de fronteiras Brasil- Venezuela com o objetivo de controlar o fluxo imigratório desordenado arguindo os prejuízos econômicos e sociais, não obstante na mesma, foi negado o pedido de dito fechamento, sob o argumento de opor-se aos tratados internacionais e às leis internas além de princípios constitucionais (STF, 2018). Ainda assim o conflito entre o federativo e o Estado de Roraima persistiu apesar da tentativa de conciliação, em outubro de 2020, foi julgada a ACO parcialmente procedente para determinar à União a transferência de recursos adicionais de 50% do vindicado pelo Estado de Roraima ou autorizar a compensação do débito (evento 605), mas inconformada a União apresentou embargos de declaração em novembro de 2020 que foram rejeitados em maio de 2021, no Tribunal plenário por unanimidade. Posteriormente, a União e o Estado de Roraima, de comum acordo, pugnaram por submeter-se à fase de cumprimento na Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF), com suspensão do feito por 90 dias (evento 635). Deferido em junho deste ano.
A Política de migração e refúgio do Brasil da Organização Internacional para as Migraçôes (OIM) e o Brasil (2017) consolidada em dois volumes, é abrangente, meritória e constitui-se em progresso, porém não especifica ações em saúde.
Diante da complexidade das realidades dos moradores, servidores de saúde, gestores locais, e particularmente dos refugiados, que não atinguem a pesar dos esforços os ideiais fantásticos do escrito no papel, os caminhos podem ser variados e as circunstancias diferentes, mas merece repassar experiências bem-sucedidas de cooperação em saúde entre países fronteiriços em outros locais do mundo, para efetivar o próprio Decreto Legislativo nº. 45, de 1984, Acordo sobre Cooperação Sanitária Fronteiriça: Brasil -Venezuela, em uma articulação real de estratégias de gestão cooperativa entre sistemas de saúde, que está em falta. (BRASIL, 1984; BONTEMPO, et al., 2013).
Finalmente, frisar que a situação de saúde durante a atual pandemia da Covid-19, que aumentou abruptamente a exigência de cuidados de saúde, especialmente onde já era extrema como no caso do Estado de Roraima, cabe mencionar portarias nacionais de restrição sanitária para a entrada dos estrangeiros de qualquer nacionalidade no Brasil, desde 2020, como a Portaria n.º 652, de 25 de janeiro de 2021, todavia, o governo com a Portaria n.º655, de 23 de junho de 2021, adicionou:
[...] Art. 4º As restrições de que trata esta Portaria não impedem:
I - a execução de ações humanitárias transfronteiriças previamente autorizadas pelas autoridades sanitárias locais; [...]
IV - a execução de medidas de assistência emergencial para acolhimento e regularização migratória, nos termos da legislação migratória vigente, a pessoas em situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório provocado por crise humanitária, no território nacional, reconhecida por ato do Presidente da República, nos termos do parágrafo único do artigo 3º da Lei 13.684, de 21 de junho de 2018, de acordo com os meios disponíveis.
Parágrafo único. O disposto no inciso IV aplica-se também ao imigrante que tenha ingressado em território nacional no período de 18 de março de 2020 até a data da publicação desta Portaria. [...] (BRASIL, 2021).
O qual faz presumir que os refugiados venezuelanos podem continuar a procurar os serviços de saúde no Brasil.