5. PARA ALÉM DA LEI Nº 8.666/93 – NOVAS MODALIDADES SURGIDAS EM LEIS POSTERIORES
Em 17 de julho de 2002, foi promulgada a Lei nº 10.520, instituindo a modalidade pregão para aquisição de bens e serviços comuns. O pregão pode ser comparado a um leilão no qual vence o licitante que oferecer o melhor preço. Esta modalidade é constituída de 3 fases: preparatória, externa e competitiva, busca celeridade procedimental em oposição ao rigor burocrático da Lei nº 8.666/93. Nas palavras de Rita Tourinho:
“[...] Certamente, as novidades trazidas pela Lei nº 10.520/2002, além de promoverem maior celeridade ao processo licitatório, aproximam-no do princípio da eficiência e dificultam o cometimento de fraudes [...]”(TOURINHO, 2017, p.152).
Com o prazo de 8 dias entre a publicação do resumo do edital e a apresentação das propostas, inclusive, a inversão da fase de habilitação e julgamento, o procedimento tornou-se mais célere.(TOURINHO, 2017)
Na liturgia do Pregão, somente são analisados os documentos do vencedor. Caso seja inabilitado, passa-se à análise da documentação dos demais, obedecendo-se a ordem de classificação, caso seja necessário, até a proclamação daquele que atendeu a todos os critérios previstos em edital. A fase recursal é única e ao final do procedimento (art. 4º, XVIII, Lei nº 10.520/2002).
A celeridade é o marco da Lei do Pregão, Ana Paula Gross ratifica:
[...] Tendo em vista que o Pregão ainda pode ser feito de forma eletrônica, essa modalidade vem sendo utilizada com ótimos resultados, pois dá maior autonomia à Administração Pública, conferindo redução de gastos e maior celeridade no processo licitatório. Pode-se, então, afirmar que estamos evoluindo de forma positiva ao adotar a nova modalidade [...] (ALVES, 2020, p.10)
Luiz Felipe Hadlich Miguel pontua a importância da alteração de fases:
[...] Tal modificação na série de atos do certame implica na abertura das propostas comerciais antes da análise dos documentos de habilitação daquele que ofertou a proposta mais vantajosa. Vale lembrar ainda que é facultado ao pregoeiro negociar um desconto com o proponente vencedor (pechinchar!). Estava assim instituída uma sensível alteração no sistema tradicional, fugindo da dogmática da Lei nº 8.666/93, trazendo às contratações públicas verdadeiro avanço rumo à eficiência [...] (MIGUEL, 2015, p.45)
Em que pese o avanço alcançado pela Lei do Pregão, importante pontuar que é cabível apenas para aquisição de bens e serviços comuns cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. (Lei nº 10.520/02, art. 1º, parágrafo único)
[...] Ao investigar se um determinado bem pode ser adquirido por intermédio de um pregão, o agente público deve avaliar se os padrões de desempenho e de qualidade podem ser objetivamente definidos no edital e se as especificações estabelecidas são usuais no mercado. [...] (Ministro Benjamin Zymler - Acórdão 313/2004 – Plenário - TCU)
No que se refere ao Regime Diferenciado de Contratações, surgido no ordenamento jurídico brasileiro através da Lei nº 12.462, de 05 de agosto de 2011, regulamentado pelo Decreto nº 7.581/2011, trata-se de um diploma que teve como finalidade a celeridade nas contratações de grande porte.
Inicialmente, foi fomentada pela necessidade de atender às exigências dos Comitês organizadores da Copa do Mundo e Jogos Olímpicos. O RDC buscando conferir celeridade e efetividade às contratações, absorveu regras do Pregão, Parcerias Público-Privada e entendimentos jurisprudenciais dos Tribunais Superiores.
“[…] Percebeu-se que eventos de tamanha proporção demandariam um conjunto de obras diferenciadas, de grande monta e com efetiva urgência, incompatíveis com o regime de contratação vigente no ordenamento jurídico até aquele momento [...]” (TOURINHO, 2017, p. 153).
Na pesquisa realizada por Rita Tourinho, a celeridade procedimental foi fator de destaque na aplicação do RDC, culminando na eficiência das contratações:
[...] Estudos revelam a real redução do prazo necessário para realização do processo licitatório quando utilizado o RDC. Segundo o Diretor de Infraestrutura de Transporte do DNIT, o prazo médio das licitações realizadas por aquela Autarquia caiu de 285 para 118 dias, quando utilizado o RDC na modalidade presencial e para 43 dias, quando realizado na forma de pregão eletrônico. O mesmo ocorreu na Infraero, cujo prazo médio das licitações naquela empresa caiu de 252 para 93 dias. A redução do prazo médio necessário para a realização do processo licitatório, com a minimização dos custos do processo, e a maximização da agilidade nas contratações contribuem na efetivação do princípio da eficiência [...] (TOURINHO, 2017, p. 154)
A própria Lei do RDC assinala como objetivo, em seu art 1º, §1º, a eficiência nas contratações públicas:
[...] § 1º O RDC tem por objetivos: I - ampliar a eficiência nas contratações públicas e a competitividade entre os licitantes [...] (BRASIL, 2011)
Luiz Felipe Hadlich Miguel considera que a Lei nº 8.666/93 não atenderia à eficiência necessária para as contratações as quais o RDC se propôs a realizar, pois o Regime Diferenciado de Contratações, tendo como objetivo a ampliação da eficiência, afastou a aplicação da Lei nº 8.666/93. (MIGUEL, 2015)
A demonstração deste êxito nas contratações oriundas do RDC foram alterações posteriores que possibilitaram a ampliação do objeto para aplicação do Regime Diferenciado de Contratações.
Foram incluídas ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) (Lei nº 12.688/2012); Obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) (Lei nº 12.745/2012); Obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e reforma e administração de estabelecimentos penais e de unidades de atendimento socioeducativo, ações no âmbito da segurança pública, obras e serviços de engenharia, relacionadas a melhorias na mobilidade urbana ou ampliação de infraestrutura logística, contratos a que se refere o art. 47-A1 (Lei nº 13.190/2015); Ações em órgãos e entidades dedicados à ciência, à tecnologia e à inovação (Lei nº 13.243/2016) (TOURINHO, 2017).
Apesar do avanço apresentado pelo RDC, tendo em vista a otimização das contratações, suas limitações de aplicação ainda permitem o protagonismo da Lei nº 8.666/93 que ainda não é capaz de atender a eficiência almejada pela Administração Pública (TOURINHO 2017).
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A necessidade de um procedimento legal para aquisição de bens e serviços há muito é debatido no ordenamento brasileiro. Seja no período pré-republicano com a vanguarda imperial ao introduzir o procedimento licitatório em solo brasileiro ou com a promulgação da Constituição Cidadã em 1988, o legislador preocupou-se em implantar um sistema livre de máculas e que atendesse aos interesses públicos.
Vislumbrou-se no decorrer deste trabalho que o procedimento licitatório passou por três fases: A primeira fase, no período imperial, introduz-se o procedimento licitatório. Novidade em território brasileiro o Decreto Imperial trouxe institutos que haviam rompido com o absolutismo, interpretando a gestão pública como a administração do interesse de outrem, rompendo com a Administração que administra para si. Desta forma, observa-se que uma pueril transparência e requisitos objetivos foram inseridos no rito licitatório. Em que pese a iniciativa do imperador, sua inovação rompeu a monarquia e perdurou até a Reforma Administrativa na década de 60.
Considera-se como uma segunda fase a assinatura do Decreto-Lei nº 2300/86, de 21 de novembro de 1986, que trata da Reforma Administrativa, pois versou de forma minuciosa as licitações. Este tratamento específico para as licitações iniciou uma fase de burocratização do rito licitatório, inclusive, foi a base textual para a Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de Licitações e Contratos).
Anterior à Lei nº 8.666/93, houve o grande marco teórico das licitações que foi o Decreto-Lei nº 2300/86, de 21 de novembro de 1986, já no período de redemocratização. Inicia-se um período de valorização principiológica que foi consagrado com a promulgação da Constituição Cidadã que elenca os princípios a serem observados pela Administração Pública.
A fim de cumprir o mandamento constitucional é sancionada a Lei nº 8.666/93 com a missão de combater a corrupção. Observa-se que o legislador tornou demasiadamente rigorosas as contratações públicas. Inserindo modalidades que prezavam pelo rigor procedimental, as contratações tornaram-se morosas e, em consequência, ineficientes.
Inicia-se uma terceira fase com a missão de tornar mais céleres os procedimentos licitatórios sem conflito com os princípios administrativos. Portanto, são sancionadas leis esparsas com o objetivo de simplificar o rito. Destaca-se nesta fase a Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) que trouxe uma mudança bastante sensível no procedimento, que alcançou resultados muito significativos: a inversão de fases e a possibilidade da sessão eletrônica. Com a mudança de fase, analisa-se apenas a documentação do vencedor da fase de lances e não mais toda a documentação dos participantes a fim de serem habilitados para a disputa. A forma eletrônica trouxe, para o certame, diversos licitantes, visto que não necessitariam se deslocar de sua sede para participarem da disputa, alcançando-se, assim, maior competitividade.
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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MIGUEL, Luiz Felipe Hadlich. Licitação: passado, presente e futuro. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP,Belo Horizonte, ano 14, n. 158, p. 41-49, fev. 2015.Disponível em: <https://www.editoraforum.com.br/wp-content/uploads/2015/04/licitacao-passado-presente-futuro.pdf> Acesso em: 30 de julho de 2022.
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PINHO, Guilherme Rosa. Um breve percurso sobre a evolução histórica da administração pública brasileira, 28 de novembro de 2014.Disponível em:<https://jus.com.br/artigos/34343/um-breve-percurso-sobre-a-evolucao-historica-da-administracao-publica-brasileira>. Acesso em 14 de maio de 2022.
SILVA, ArthurAlexandre Leite e. História das Licitações no Brasil: Do Império à Nova República e Atuais Perspectivas, 2020. Disponível em:<https://arthuradv23.jusbrasil.com.br/artigos/851311012/historia-das-licitacoes-no-brasil>Acesso em 14 de maio de 2022.
TOURINHO, Rita. A Evolução do Processo Licitatório no Ordenamento Jurídico Brasileiro e Expectativas na Tramitação do Projeto de Lei Nº 599/2013. Rio de Janeiro: Revista do Ministério Público do Rio de Janeiro, 65. 2017.
Title: COMPENDIUM OF THE HISTORICAL AND REGULATORY EVOLUTION OF THE INSTITUTE NAMED BIDDING
Abstract: This work aims, in a non-exhaustive manner, through the deductive and historical method, to discuss the historical-normative evolution of biddings, which presents well-recognized periods. Initially, the legislative novelty introduced in the 2nd Empire and the normative rigidity characteristic of the Republican Period, which was accentuated in redemocratization, are highlighted. With the Citizen Constitution, the “status” of bidding rules and their principles was raised. The length of the procedure encouraged the legislator to create diplomas in order to mitigate procedural delays, combined with the jurisprudential understandings of the Federal Court of Auditors. The need for a standard capable of keeping up with technological evolution and optimizing public procurement was a determining factor in the publication of the New Law on Tenders and Administrative Contracts, Law nº 14.133/2021
Keywords: Evolution; Bidding; hiring
Notas
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Art. 47-A. A administração pública poderá firmar contratos de locação de bens móveis e imóveis, nos quais o locador realiza prévia aquisição, construção ou reforma substancial, com ou sem aparelhamento de bens, por si mesmo ou por terceiros, do bem especificado pela administração.