Resumo: A presente pesquisa tem por objetivo levantar um aparente vício de inconstitucionalidade no art. 24 da Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora. O referido artigo da Lei fere o princípio da simetria ao ampliar o rol de autoridades sujeitas ao controle pelo Poder Legislativo e invade a competência privativa da União, disposta no art. 22, inciso I, da Constituição Federal de 1988, além de também violar a Súmula Vinculante nº 46 do Supremo Tribunal Federal, ao definir como crime de responsabilidade o não comparecimento justificado do Chefe do Executivo Municipal, quando convocado pela Câmara Municipal.
Palavras-chave: Constituição; Lei Orgânica; Inconstitucionalidade; Juiz de Fora.
1. Introdução
Levando-se em conta a organização político-administrativa do Brasil, destaca-se a descentralização do poder político, o que permite a auto organização da União, estados, do Distrito Federal e Municípios. Existe uma autonomia dos entes federados, porém a Constituição Federal de 1988 delimita esta autonomia, devendo cada ente federado legislar dentro da sua própria competência, respeitando a supremacia do texto constitucional.
O poder constituinte originário disciplina que os estados e Municípios podem elaborar suas próprias Constituições Estaduais e Leis Orgânicas, desde que sejam respeitados os princípios estabelecidos na Constituição Federal.
Em análise, o artigo 24 da Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora do estado de Minas Gerais, usando os parâmetros da Constituição Federal de 1988 e da Constituição Estadual de 1989.
Art. 24. A Câmara Municipal, a requerimento de qualquer Vereador, aprovado por maioria absoluta, poderá convocar o Prefeito Municipal ou o Vice-Prefeito para prestar esclarecimentos sobre assunto previamente determinado, sob pena de infração político-administrativa o seu não comparecimento sem justificação adequada.
Não há autonomia ilimitada no âmbito da Federação, ou seja, os municípios podem se auto organizar por Leis Orgânicas, porém, devem observar os princípios e as regras estabelecidas na |Constituição Federal de 1988.
No artigo 24 da Lei Orgânica Municipal, houve uma ampliação no rol de autoridades sujeitas ao controle legislativo, uma vez que não há tal previsão legal para convocação de Chefes do Executivo, nem na Constituição Federal, tão pouco na Constituição do Estado de Minas Gerais.
O Poder Legislativo Municipal viola uma competência que é privativa da União, a de legislar sobre direito civil, penal entre outros. Viola também o princípio da separação dos Poderes, disposto no art. 2º da CF/88 e do art. 173 da CE/MG.
2. Metodologia
A metodologia aplicada é a análise documental e crítica da Constituição Federal de 1988, da Constituição do Estado de Minas Gerais e da Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora. Esta análise foi complementada com discussões doutrinárias dos autores Nathalia Masson e Pedro Lenza, bem como a análise de precedentes do Supremo Tribunal Federal (STF) e Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (TJMG), que julgaram pela inconstitucionalidade de outras leis orgânicas que possuíam o mesmo dispositivo.
3. O Federalismo Brasileiro
Em um contexto histórico, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Poder Constituinte Originário desestruturou um Estado unitário, onde as províncias não detinham autonomia, pois todo poder estava concentrado em uma única parte da federação, e adotou no artigo 1º da CF/88, um federalismo de segundo grau ao optar pela descentralização do poder político e por conceder aos demais entes federativos autonomia nos limites estabelecidos no próprio texto constitucional.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho aponta que nossa federação possui três ordens jurídicas distintas, quais sejam: a União como ordem jurídica central; os Estados-membros como ordem jurídica regional e os Municípios como ordem jurídica local.
No mesmo entendimento, segundo Lenza1: “De fato, no Brasil, é reconhecida a existência de três ordens, quais sejam, a da União (ordem central), a dos Estados (ordens regionais) e a dos Municípios (ordens locais).”
Neste sentido, as principais características da organização político-administrativa do Estado, segundo Masson (2020), ocorre pela descentralização no exercício do poder político, que permite o exercício da auto-organização, autogoverno e autoadministração, vejamos:
(a) auto-organização: possibilidade de elaborar sua própria legislação fundamental (para os Estados-membros, criar suas Constituições próprias; para o Distrito Federal e Municípios, elaborar suas Leis Orgânicas);
(b) autogoverno: capacidade de eleger e escolher seus próprios representantes (segundo o STF, essa capacidade: “determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes do Poder Legislativo”);
(c) autoadministração: capacidade que cada ente possui de exercer suas atividades/atribuições de cunho legislativo, administrativo e tributário. (Masson, 2020, p.711)
Além disso, também é demonstrada a autonomia dos entes federados pelo artigo 18 da CF/88: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”
Também, há de se observar que a Federação Brasileira, consagrada no artigo 1º e no artigo 18 da CF/88 é considerada cláusula pétrea, dada a redação no artigo 60, §4º, I, do texto constitucional.
Portanto, o Constituinte Originário, atribuiu diversas competências na Constituição Federal de 1988, cabendo a cada ente federado legislar dentro de sua competência.
3.1. Da União
Segundo Lenza2: “A União Federal mais os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios compõem a República Federativa do Brasil, vale dizer, o Estado Federal, o país Brasil.”
Sabemos que a União possui dupla personalidade, uma vez que assume dois papéis, autônoma internamente e soberana internacionalmente. Além do mais, pelo nosso sistema de governo presidencialista, o Presidente da República assume o papel de chefe de governo quando está representado a União internamente e assume o papel de chefe de Estado quando está representando a República Federativa do Brasil, como pessoa jurídica de direito público internacional e soberana, perante os demais Estados soberanos.
Nathalia Masson conceitua a União da seguinte forma:
A União é o ente central da federação, possui total autonomia em relação às demais entidades federadas e concentra um grande volume de atribuições administrativas, legislativas e tributárias enunciadas ao longo do texto constitucional. (Masson, 2020, p.719).
Logo, podemos distinguir dos artigos 20, 21 e 22 da CF/88, os bens e competências privativas da União, no artigo 23 da CF/88, quando todos os entes federativos irão legislar de forma comum, e no artigo 24 da CF/88 quando irá legislar concorrentemente com os Estados e com o Distrito Federal. Neste sentido, toda competência destinada à União, pode ser retirada da própria Carta Magna de 1988.
3.2. Dos Estados-Membros
Por força do Poder Constituinte Derivado Decorrente, a CF/88 em seu artigo 25 e do artigo 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), prevê a autonomia concedida pelo Constituinte Originário, para que os estados elaborem suas Constituições Estaduais, em decorrência da capacidade de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação, vejamos:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
Art. 11. Cada Assembleia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios desta.
A Constituição Federal delega aos estados a competência para estruturar seus Poderes, em nome da autonomia conferida a cada ente, desde que observe os princípios trazidos pela Constituição Federal. Nesse sentido, Masson faz o seguinte apontamento:
Na elaboração de suas respectivas Constituições (art. 25, CF/88) devem, necessariamente, observar, de modo preciso e atento, os princípios contemplados na Constituição Federal, tais como os princípios constitucionais sensíveis, os extensíveis e os estabelecidos. (Masson, 2020, p.721)
Portanto, podemos entender que a Constituição Federal garante a autonomia de todos os entes, mas todos devem zelar pelo texto constitucional de 1988. Afinal, a supremacia da constituição do modelo federal deve prevalecer, e fica proibido que os outros entes façam inovações constitucionais ou que legislam fora da sua competência, sob pena das normas serem declaradas inconstitucionais por vício de matéria ou de forma.
Por isso, os artigos 27, 28 e 125 da CF/88 devem observar a organização do plano federal, em nome do princípio da simetria, ou seja, são normas de reprodução obrigatórias nas Constituições Estaduais, pois a estrutura dos Poderes em âmbito federal deve ser o mesmo dos demais entes federativos.
3.3. Do Distrito Federal
Como já foi visto, os artigos 1º e 18 da CF/88 incluiu ao lado da União, estados e Municípios o Distrito Federal como um ente federativo, dotado de autonomia. Sendo regido por uma Lei Orgânica, conforme o artigo 32 da CF/88, vejamos:
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, refer-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.
Assim, a auto administração do Distrito Federal é exercida pelas competências legislativas reservadas aos estados e aos Municípios, conforme o artigo 32, §1º, da CF/88. Contudo, diferentemente dos Municípios, o Distrito Federal possui um Poder Judiciário próprio. Todavia, o Poder é mantido pela União, de acordo com o próprio texto constitucional, vejamos: Art. 21. Compete à União: XIII- organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios;
3.4. Dos Municípios
A Constituição Federal de 1988 também aponta a autonomia conferida aos Municípios. Sendo assim, Dalmo de Abreu Dallari traz o seguinte conceito:
Desse modo, o Município, com governo próprio, com esfera própria de competência que deriva diretamente da Constituição, não estando sujeito à União nem ao Estado por qualquer relação de hierarquia, não é mera circunscrição administrativa, mas é, na verdade, uma unidade política. (Dallari, 2011, p.897)
Insta destacar, o artigo 18 da CF/88 assegura a autonomia dos Municípios, enquanto os artigos 29 e 30 da CF/88 disciplinam a capacidade de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação. Portanto, os Municípios, reconhecidos como entes federados, se organizam através de Lei Orgânica, de acordo com o artigo 29 da CF/88, vejamos:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendido os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
Além disso, segundo a doutrina majoritária, as leis orgânicas não decorrem do Poder Constituinte Derivado, tratando-se apenas como uma autonomia do legislativo municipal. “Em síntese, o poder constituído decorrente elabora as Constituições estaduais e a Lei Orgânica do Distrito Federal, não sendo, todavia, conferida aos Municípios”3
Nesse sentido, de acordo com o texto constitucional e com a doutrina, Nathalia Masson faz a seguinte ponderação: “Quanto aos Municípios, diga-se que estes são formatados por documentos condicionados simultaneamente à Constituição Estadual e à Constituição Federal, isto é, se sujeitam a uma dupla subordinação.” 4
Portanto, o Poder Legislativo Municipal fica subordinado aos princípios e normas elaboradas pela União e Estados, uma vez que o próprio artigo 30, inciso I e II, da CF/88, aponta que os Municípios devem legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber.
4. Classificação das normas de reprodução obrigatórias
O Poder Constituinte Originário conferiu aos Estados-membros a capacidade de elaborar suas próprias Constituições Estaduais, bem como ao Distrito Federal a capacidade de elaborar sua Lei Orgânica, desde que observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal. Além disso, atribuiu a capacidade dos Municípios organizarem-se por suas leis orgânicas, desde que observados os princípios estabelecidos na Constituição do respectivo Estado e da Constituição Federal.
Nesse sentido, apesar da autonomia que a Constituição Federal de 1988 confere aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios para se organizarem, há alguns limites que devem ser observados pelos demais entes federativos. Portanto, diferentemente do Poder Constituinte Originário, segundo a Nathalia Masson, o Poder Decorrente Derivado possui as seguintes características:
Em sendo, pois, um poder derivado, criado pelo poder constituinte originário, é: um poder de direito, institucionalizado pela Constituição, possuidor, pois, de natureza jurídica; um poder subordinado, condicionado e secundário. (Masson, 2020, p.152)
Sendo assim, em nome do princípio da simetria, os entes podem se auto-organizar por suas Constituições Estaduais, por sua Lei Orgânica Distrital e por suas leis orgânicas. Porém, devem obediência aos princípios e regras estabelecidos na Constituição Federal.
4.1. Princípios constitucionais sensíveis
De acordo com a doutrina, são princípios de reprodução obrigatória nas Cartas estaduais, e, segundo a Nathalia Masson, podemos entender o seguinte: “Consagrados no art. 34, VII, CF/88, representam os fundamentos que organizam constitucionalmente a federação brasileira.” 5
Nesse sentido, de acordo com o artigo 34, inciso VII, alíneas “a”, “b”, “c”, “d” e “e”, da CF/88, são normas relacionadas à forma republicana, ao sistema representativo e regime democrático, direitos da pessoa humana, autonomia municipal, prestação de contas da administração pública direta e indireta e aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
4.2. Princípios constitucionais estabelecidos
Segundo Juliano Taveira Bernardes, podemos conceituar da seguinte forma: “Normas que limitam a autonomia estadual, em obediência à regra segundo a qual aos Estados-membros se reservam os poderes que não lhe sejam vedados (...).”6
Portanto, podemos entender que são normas espalhadas no próprio texto constitucional, podendo ser, por exemplo, as repartições de competência, normas do sistema tributário, organização dos Poderes, direitos políticos e outros.
4.3. Princípios constitucionais extensíveis
Segundo José Afonso da Silva, podemos conceituar da seguinte forma: “Consubstanciam regras de organização da União, cuja aplicação a Constituição se estendeu aos Estados.”7
Assim, podemos citar, por exemplo, o artigo 37 da CF/88, que trata sobre a Administração Pública. Afinal, tais normas, em nome do princípio da simetria, devem ser reproduzidas nas Cartas estaduais e nas leis orgânicas, uma vez que disciplinam sobre a organização do Estado.
5. Análise do artigo 24 da Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora/MG com parâmetro na Constituição Federal de 1988 e na Constituição do Estado de Minas Gerais
Como foi exposto, os Municípios poderão promulgar suas Leis Orgânicas na forma do art. 29, da CF/88, bem como, no art. 11, parágrafo único do ADCT, observando os princípios trazidos pela Constituição Federal e pelas Constituições Estaduais.
No âmbito da Federação, os Estados-membros e Municípios não possuem autonomia ilimitada para se organizarem. Sendo assim, em nome do princípio da simetria, a CF/88 traz alguns dispositivos que são de observância obrigatória na organização dos outros entes federativos.
Dessa forma, o art. 50 da Constituição Federal prevê o seguinte:
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados ao Presidente da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
No mesmo sentido, a Constituição do Estado de Minas Gerais, diante do princípio da simetria, traz o mesmo fundamento consagrado pela CF/88, vejamos:
Art. 54. Os Secretários de Estado, os dirigentes das entidades da administração indireta e os titulares dos órgãos diretamente subordinados ao Governador do Estado comparecerão, semestralmente, sob pena de responsabilidade no caso de ausência injustificada, às comissões permanentes da Assembleia Legislativa, para prestarem, pessoalmente, informações sobre a gestão das respectivas secretarias, entidades e órgãos no semestre anterior, nos termos de regulamento da Assembleia Legislativa.
Diante disso, José Afonso da Silva, aponta a existência dos princípios constitucionais extensíveis, que por sua vez, as normas de organização da União, também são aplicáveis aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios, configurando o art. 50 da CF/88 uma norma de reprodução obrigatória nas Cartas Estaduais e nas Leis Orgânicas.
Contudo, o art. 24 da Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora diverge do que é trazido na CF/88 e na CE/MG, observe:
Art. 24. A Câmara Municipal, a requerimento de qualquer Vereador, aprovado por maioria absoluta, poderá convocar o Prefeito Municipal ou o Vice-Prefeito para prestar esclarecimentos sobre assunto previamente determinado, sob pena de infração político-administrativa o seu não comparecimento sem justificação adequada.
Parágrafo único. A convocação de que trata este artigo poderá ser requerida para participação em Reuniões Ordinárias, Extraordinárias e Audiências Públicas.
Diante disso, o Poder Legislativo Municipal ampliou o rol das autoridades sujeitas ao controle do legislativo, uma vez que nem mesmo a Constituição Federal e a Constituição do Estado de Minas Gerais autorizam que os chefes do Executivo sejam convocados pelo Poder Legislativo para que prestem esclarecimentos.
No mesmo sentido, o Poder Legislativo Municipal também viola a competência privativa da União no art. 22, inciso I, da CF/88, ao determinar que a ausência injustificada do Prefeito Municipal ou do Vice Prefeito acarretaria em uma infração político-administrativa, vejamos: “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho”
Ademais, também há precedentes do STF na Súmula Vinculante nº 46 e na Súmula nº 722 que também reforça a competência privativa da União em legislar acerca dos crimes de responsabilidade dos Chefes do Executivo, vejamos:
Súmula Vinculante nº 46. A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.
Súmula nº 722 do STF. São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento.
Inclusive, há de se mencionar que o art. 103-A, caput, da CF/88 disciplina acerca das Súmulas Vinculantes, e que a decisão tomada pelo STF vincula as esferas federal, estadual e municipal.
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
Portanto, além do possível vício de inconstitucionalidade, a referida norma da Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora/MG também fere a separação dos Poderes consagrado no art. 2º, da CF/88 e do art. 173, da CE/MG.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 173 – São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo.