Resumo: Eis uma celeuma que começou com em 1997, com a alteração da redação do artigo 103, da Lei 8.213 de 1991, que inseriu o prazo decadencial do direito à revisão do ato de concessão do benefício previdenciário, e envolve o poder-dever do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS anular os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos seus beneficiários, quando eivados de vícios que os tornem ilegais. Nessas revisões devem ser observados os prazos de decadência, bem como o devido processo legal e a proteção jurídica dos beneficiários de boa-fé, em decorrência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança que deve prevalecer nas relações de seguro social. Diante do Voto do Min. Alexandre de Moraes nos embargos declaratórios oposto pelo INSS na revisão da vida toda, registrando que inexiste controvérsia acerca da decadência no caso julgado, insisto em ver uma fresta aberta que ilumina o assunto.
Palavras-chave: Prazo Decadencial; Revisão de Benefício Previdenciário; Tema 313 do STF; Tema 256 da TNU; Segurança Jurídica.
Introdução
A decadência é instituto de direito material proveniente do princípio da segurança jurídica.
Eis que em 11 de agosto de 2023, a minuto do voto apresentado pelo Ministro Alexandre de Moraes, na Plenária Virtual do Supremo Tribunal Federal – SFT, nos embargos declaratórios opostos pelo INSS, sobre a Revisão da Vida Toda, conjecturou uma fresta aberta que ilumina o assunto, ao registrar que inexiste controvérsia acerca quanto aos prazos prescricionais e decadenciais para revisão do benefício no caso julgado.
Por óbvio, o prazo para a revisão do benefício seguem as regras de prescrição e decadência previstas na legislação de regência, mas porque então modular os efeitos da decisão, para que se exclua do entendimento fixado no Tema 1102: (a) a revisão de benefícios previdenciários já extintos; e (b) a revisão retroativa e pagamento de parcelas de benefícios quitadas anteriormente ao julgamento por força de decisão já transitada em julgado. Todavia, nesta hipótese, o interesse social recomenda que, tendo em vista a orientação do STF adotada a partir do julgamento da Revisão da Vida Toda e, considerando a cláusula ‘rebus sic stantibus’, tais parcelas sejam corrigidas observando-se a tese fixada nesse ‘leading case’, a partir do julgamento do mérito (1º/12/2022).
Esse entendimento prestigia o princípio da inafastabilidade da jurisdição, que não pode prejudicar aqueles que recorreram ao Poder Judiciário.
O voto cria uma de situação de insegurança jurídica, não se pode equiparar a previsão de prazo decadencial para o segurado revisar o ato de concessão com a de prazo decadencial, pois a entidade estatal não pode invocar a proteção da irretroatividade da lei, conforme fundamento do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal.
1. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
O princípio da segurança jurídica é um direito fundamental previsto no inciso XXXVI, do artigo 5º, da Constituição Federal brasileira, que contribui muito com a democracia e preserva a estabilidade das relações jurídicas, onde garante que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
Para J. J. Gomes Canotilho, o princípio da segurança jurídica estaria estreitamente associado ao da proteção da confiança, a ponto de alguns autores considerarem a proteção da confiança como um subprincípio ou dimensão específica da segurança jurídica.
No entanto, Almiro do Couto e Silva sustenta que, a segurança jurídica se ramifica em duas partes, na faceta objetiva, assume relevo especial a questão dos limites da retroatividade dos atos do Estado, inclusive dos legislativos; enquanto a perspectiva subjetiva significa a proteção à confiança que o cidadão deposita nos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuação.
O Estado de Direito apresenta princípios que compõem um cenário antagônico, tais como os princípios da legalidade da Administração Pública e o da segurança jurídica. Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria idéia de justiça material.
Encalçando o intuito de controlar os atos da administração previdenciária, coibindo as fraudes hodiernas na trajetória da autarquia federal gestora do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, o INSS sempre mantiveram programas permanentes de revisão dos atos de concessão e da regularidade da manutenção das prestações previdenciárias, pois segundo o instituto da decadência aplicado ao direito previdenciário, por tratar-se de direitos indisponíveis, o direito ao benefício não prescreve, mas sim as prestações pecuniárias.
2. O PRAZO DECADENCIAL
A decadência refere-se à perda do direito em si ou da faculdade não exercida no prazo fatal estabelecido na lei.
Quando ocorre a decadência, a pessoa não tem mais o direito.
Desse modo, o prazo decadencial incide em relação ao ato de concessão do benefício, com aplicação da regra de transição do artigo 3º da Lei 9.876/1999.
Façamos uma digressão sem Pretensão de esgotar o tema, mesmo porque existem diversos estudos e muitas divergências em nossos Tribunais, em razão da deficiência de nossa legislação a cerca do assunto, visto que a o artigo 103 da Lei de benefícios, determinava a previsibilidade para que o segurado revisasse o valor do seu benefício, mas não previu um prazo para o devido requerimento.
Com a intenção de regularizar essa falta de prazo para o requerimento editaram a MP 1523-9 em junho de 1997, que foi convertida na Lei nº 9.528, em 10 de dezembro 1997, alterando o artigo 103 da Lei 8.213/91, determinando que sejam 10 anos o período de decadência para rever do ato de conceder a aposentadoria, sendo do (a) primeiro dia do mês subsequente ao mês que foi recebida a primeira prestação, ou (b) quando o segurado tiver ciência da decisão que indeferiu definitivamente na fase administrativa.
Posteriormente, o artigo 103 da Lei de Benefícios teve algumas alterações, sendo a MP 1633-15/98, convertida em lei nº 9.711/98, onde previa o prazo de 05 (cinco) anos para revisão dos benefícios e teve sua vigência de 23 de outubro de 1998 a 19 de novembro de 2003.
Em 19 de novembro de 2003, a Medida Provisória 138, que teve sua conversão em Lei (Lei 10.839 de 2004), acrescentou o artigo 103-A a Lei de Benefícios e retornou o prazo da decadência, sendo de 10 (dez) anos para se rever o ato que concedeu o benefício.
Como nossos juristas interpretaram de diversas formas o texto da lei, as ações chegaram até o Supremo Tribunal Federal, via Recurso Extraordinário, RE-626.489/SE, onde o Relator Ministro Roberto Barroso, firmou que o prazo da decadência é de 10 (dez) anos a partir da M. P. 1523-9 – junho de 1997, quando deu provimento ao recurso do INSS e não da Lei 8.913/91, trazendo grandes prejuízos a uma grande parte dos segurados e diversas ações foram declaradas improcedentes.
Devido essas mudanças, surge o conflito de normas a ser necessariamente solucionadas pelas regras de direito intertemporal.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu que os efeitos da Lei 10.839/2004 retroagem à data de 27/06/1997 (edição da MP 1.523-9), razão pela qual, desde a decisão, o prazo decadencial é de 10 (dez) anos.
Contudo, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região, já estabeleceu o prazo decadencial de revisão do ato concessório, instituído pelo art. 103-A da Lei nº 8.213/91, conta-se a partir do advento da Lei nº 10.839, de 06/02/2004. Sendo assim, não há prazo decadencial para os benefícios concedidos antes de 06/02/2004.
O STJ tem como consolidado, quanto ao tema, que a decadência para a revisão da renda mensal inicial dos benefícios previdenciários concedidos antes do ano de 1997, não atinge os benefícios concedidos anteriormente à edição da MP nº 1.523-9/97.
Na mesma esteira eram os entendimento da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, acompanhando a posição do STJ, mas e aí?
3. OS EFEITOS DA DECADÊNCIA PREVIDENCIÁRIA LIMITAM-SE À REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO.
Nos termos do art. 103 da Lei 8.213/1991, os efeitos da decadência previdenciária limitam-se à revisão do ato de concessão do benefício.
Deve-se entender como ato de concessão toda manifestação exarada pela Autarquia Previdenciária sobre o pedido administrativo de benefício previdenciário e as circunstâncias fático-jurídicas envolvidas no momento do ato de concessão, como as relativas aos requisitos e aos critérios de cálculo do benefício, do que pode resultar o deferimento ou indeferimento do pleito.
Tomando como base, o curso do desenvolvimento da relação jurídica previdenciária que não é estático, uma vez que o tempo de serviço incorpora-se progressivamente ao patrimônio jurídico do Segurado, e tendo em vista a distância que separa o início das atividades laborais de um indivíduo do momento em que ele completa todos os requisitos para a aposentadoria, a realidade é que nem sempre é possível a comprovação, a um só tempo, de toda sua atividade laborativa, é descabido portanto, submeter a prazos decadenciais tais períodos não arguidos, a cujo respeito não haja manifestação expressa da Administração.
Assim, o prazo decadencial decenal atingirá todas as questões que foram objeto de exame no requerimento administrativo, bem como toda a matéria relativa aos critérios de cálculo do benefício deferido no momento da concessão.
Resta fora do alcance da contagem do prazo decadencial, tão somente, (i) a pretensão de inclusão de períodos de atividade laboral que não foram objeto de exame no processo administrativo, (ii) o reconhecimento de atividade especial que ainda não tenha sido submetido a exame da Administração; (iii) tempos de trabalho só reconhecidos a posteriori em sentença trabalhista.
Destacamos os julgados pelas cortes vértices.
O Tema 313, do Supremo Tribunal Federal, firmou tese no sentido de que: “I – Inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário; II – Aplica-se o prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefícios concedidos, inclusive os anteriores ao advento da Medida Provisória 1.523/1997, hipótese em que a contagem do prazo deve iniciar-se em 1º de agosto de 1997”, e cuja a ementa do acórdão foi assim resumida:
RECURSO EXTRAODINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. 1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 3. O prazo decadencial de dez anos,instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28.06.1997, tem como termo inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente prevista. Tal regra incide, inclusive, sobre benefícios concedidos anteriormente, sem que isso importe em retroatividade vedada pela Constituição. 4. Inexiste direito adquirido a regime jurídico não sujeito a decadência. 5. Recurso extraordinário conhecido e provido
(RE 626489, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2013, DJe de 23/9/2014).
Portanto, caberá às instâncias de origem analisar, no caso concreto, a ocorrência da prescrição ou da decadência à luz da legislação infraconstitucional pertinente e do precedente da Corte Superior.
O Tema 966, do Superior Tribunal de Justiça, firmou tese no sentido de que: “incide o prazo decadencial previsto no caput do artigo 103 da Lei 8.213/1991 para reconhecimento do direito adquirido ao benefício previdenciário mais vantajoso”.
De acordo com o Ministro Relator Ministro Mauro Campbell Marques, a decadência é sobre o direito de conceder benefício sob regime jurídico anterior ao deferido administrativamente, de forma a retroagir à data em que se iniciou o benefício.
E o Tema 975, do Superior Tribunalde Justiça, firmou tese de que: “aplica-se o prazo decadencial de dez anos estabelecido no art. 103, caput, da Lei 8.213/1991 às hipóteses em que a questão controvertida não foi apreciada no ato administrativo de análise de concessão de benefício previdenciário”.
Neste caso, não se discute a concessão diferenciada, mas simplesmente se aquilo que não foi submetido ou apreciado pelo INSS no ato de concessão do benefício pode ser alcançado pela decadência".
Observem que estes casos não deixam espaço para a "actio nata", quer dizer, mesmo que a tese tenha se tornado juridicamente viável somente agora, com o selo jurídico do STF, o prazo decadencial continua a contar do primeiro dia útil do mês subsequente ao recebimento da primeira prestação do benefício.
Tudo isso é muito bom e bonito, mas ao contrário do que possa sugerir para o senso comum, a tese da "vida toda" não significa a possibilidade de revisão a qualquer tempo da aposentadoria, oportuno enfatizar as situações em que protocolado um pedido de revisão (específico) dentro do prazo de dez anos, devendo ser observado o segundo termo para contagem do prazo decadencial, qual seja, da ciência do indeferimento do pedido de revisão, conforme Tema 256, da Turma Nacional de Uniformização - TNU.
O Tema nº 256 referente ao Pedido de uniformização [Processo nº 5003556-15.2011.], com a seguinte questão: “saber qual a natureza jurídica do prazo do artigo 103 da lei 8.213/91, bem como se é possível sua interrupção no caso de prévio requerimento administrativo de revisão".
A tese vencedora, encabeçada pelo juiz Fábio Souza, cujo voto foi acompanhado pela maioria, entendeu ser mais coerente considerar a existência de prazo específico para a impugnação do ato administrativo de indeferimento, iniciado da ciência da decisão definitiva no âmbito da Administração Pública. Entretanto, como o ato a ser impugnado seria o de indeferimento da revisão, o aproveitamento desse novo prazo se limitaria ao objeto do prévio pedido administrativo de revisão, e desse modo, apenas a matéria alegada administrativamente pode ser aproveitada com base no prazo cujo termo inicial é contado da ciência da decisão de indeferimento da revisão. Pedidos judiciais de revisão baseados em matéria não recorrida administrativamente permanecem submetidos ao prazo de impugnação do ato de concessão original.
A meu ver essa decisão é muito mais lógica, coerente e justa, se considerar a existência de prazo específico para a impugnação do ato administrativo de indeferimento, iniciado da ciência da decisão definitiva no âmbito da administração pública, incidindo a regra geral que determina a não aplicação à decadência das normas que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição.
A decisão do Ministro Alexandre de Moraes, em sede de embargo declaratório, quando modulou os efeitos da decisão e excluiu a revisão de benefícios previdenciários já extintos, a revisão retroativa e pagamento de parcelas de benefícios quitadas anteriormente ao julgamento por força de decisão já transitada em julgado, iluminou a tese vencida no Tema 256 da TNU.
No voto do juiz federal Jairo da Silva Pinto, relator da matéria no Pedido de Uniformização, arguiu que: “Não desconhece o entendimento doutrinário no sentido da impossibilidade de suspensão ou interrupção do prazo decadencial, defendendo que o pedido de revisão administrativa não interrompe a decadência, mas apenas significa que houve o exercício do direito, afastando a caducidade. A decisão indeferitória definitiva administrativa do pedido de revisão daria início a outro prazo decadencial.”, e para ele, o art. 103 da Lei n. 8.213/1991, ao prever o início da fluência do prazo decadencial no dia em que o interessado tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo, criou hipótese legal de interrupção do prazo decadencial decenal para revisão do ato de concessão do benefício, que reiniciará a partir da ciência do interessado acerca do indeferimento da revisão.
Tal orientação se apresenta em harmonia com o entendimento externado pela própria Autarquia Previdenciária, reconhecendo ao Segurado o direito de averbar tempo de serviço a qualquer tempo artigos 517 e 518 da IN 123/2022 - INSS/PRES.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo do nosso tempo, tivemos e teremos várias situações onde deveremos decidir onde fazer ou não, parar ou continuar; e é exatamente neste momento que temos que exercer o nosso direito de agir ou desistir deste direito, e podemos sentir muita falta no futuro e aí nos deparamos com a situação que não temos mais tempo de requerer o nosso direito e a boa oportunidade ficou no tempo.
Para as revisões dos benefícios, devemos entender que o momento certo de pleitear a revisão do benefício ou abrir mão desse direito chama-se Decadência e a Prescrição, onde a Decadência é o período para pleitear a sua revisão e a Prescrição e o prazo para exercer o seu direito, e essa é a natureza jurídica questionada.
O intento desse artigo é fazer um resgate daquilo que acaba ficando esquecido no discurso, e apontar para aquilo que é condição de possibilidade para a compreensão de uma grande coisa, pois o conteúdo dos direitos fundamentais-sociais não encontra mais ressonância na ideia de "tudo ou nada" da lei.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já havia decidido que o segurado possui prazo de 10 anos a partir da concessão do benefício para requerer a sua revisão, sob pena de perder o direito.
A decisão do TNU, portanto, reconhece a “ampliação” do prazo, que alcança não apenas o direito de impugnação do ato original de concessão, mas também o ato de indeferimento da revisão administrativa.
No entanto, a fresta que se abriu no Tema 1102 é importante pois, no meu entendimento, a decisão contida no voto do Ministro Alexandre de Moraes desfavorece aposentados e pensionistas, que usualmente recorriam ao Judiciário para obter a revisão de benefícios junto ao INSS, uma vez que pelo princípio de inafastabilidade de jurisdição, o sistema deve ser igualmente acessível a todos e produzir resultados justos sob o aspecto individual e social e neste caso oferece segurança jurídica apenas aqueles que ingressam com a Revisão da Vida Toda.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, p. 250.
SILVA, Almiro do Couto. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União (Lei nº 9.784/99).
STRECK, Lenio Luiz. Dicionário de Hermenêutica: quarenta temas fundamentais da Teoria do Direito à luz da Crítica Hermenêutica do Direito. Belo Horizonte: Letramento, 2017. p. 259.