Resumo: O artigo aborda os fundamentos econômicos e jurídicos das transferências intergovernamentais num Estado Federado e sua importância para assegurar a autonomia financeira dos entes subnacionais. Serão analisadas as espécies de transferências, suas classificações e seus objetivos. Além disso, serão apresentadas diretrizes para um desenho de um sistema de transferências intergovernamentais adequado: a flexibilidade, a preservação da autonomia dos entes federados, a previsibilidade e a regularidade das transferências e a capacidade de não inibir a arrecadação local. O estudo dos temas fundamentais serve de pano de fundo para a interpretação das normas jurídicas pertinentes à matéria e para a solução de conflitos entre os entes federativos no tocante à distribuição de encargos e à distribuição de recursos financeiros.
Palavras-Chave: Autonomia, Autonomia Financeira, Transferência, Repasse, Ente Federado, Federação, Equidade Vertical, Equidade Horizontal, FPM, FPE, Fundos de Participação.
1. INTRODUÇÃO
Estão em pauta diversas questões pertinentes às relações intergovernamentais no Brasil. De fato, são várias as propostas de reforma tributária, de alteração nas transferências constitucionais e de redefinição dos encargos de cada um dos entes federados que tramitam indefinidamente pelo Congresso Nacional sem um consenso para sua aprovação.
Enquanto isso, prefeitos e governadores rumam para Brasília para pleitear junto aos Ministérios e ao Congresso Nacional a inclusão e a liberação de emendas parlamentares destinadas à realização de obras e serviços públicos na sua região ou localidade.
Trata-se de um tipo de relacionamento promíscuo que pode ensejar as mais variadas formas de violação dos princípios basilares da Administração Pública. O exemplo mais marcante foi desvendado pela CPI do Orçamento (1993), na qual ficaram constatados esquemas de fraude envolvendo transferências de recursos e subvenções, conforme revela a Folha Online:
"4. O grupo [de Deputados] dispunha de três fontes de recursos. A primeira era formada pelas propinas pagas pelos prefeitos para incluir uma obra no Orçamento ou conseguir a liberação de uma verba já prevista. Para tanto, João Alves criou uma empresa, a Seval, que cobrava uma "taxa" para fazer o serviço;
5. Também cobravam propinas de empreiteiras para que os donos da Comissão de Orçamento incluíssem obras no Orçamento da União ou conseguissem que os ministérios liberassem recursos para obras que constavam do projeto;
6. Eram beneficiados ainda com a aprovação de subvenções sociais dos ministérios para entidades "fantasmas" registradas no Conselho Nacional do Serviço Social, controladas pelos próprios parlamentares, que serviam para financiar campanhas políticas;" (anotamos)
Situação semelhante se repetiu, anos mais tarde, com a chamada Máfia dos Sanguessugas (2006), envolvendo transferências intergovernamentais destinadas à aquisição de ambulâncias, o que demonstra que as lições do passado não foram aprendidas.
Estes exemplos revelam a importância do desenho adequado do sistema de transferências intergovernamentais num Estado Federado.
A Federação pressupõe a autonomia financeira dos entes subnacionais (além de competências legislativas e materiais próprias) e as transferências intergovernamentais constituem uma importante forma de assegurar esta autonomia, mormente em Estados subdesenvolvidos e com grandes disparidades regionais.
Neste sentido, Conti (2001, p.10) ensina que: "Algumas características são intrínsecas à organização de um determinado Estado na forma federativa. Entre elas podem ser consideradas fundamentais as seguintes:
a) existência de, ao mesmo, duas esferas de governo;
b) autonomia das entidades descentralizadas, que compreende as autonomias política, administrativa e financeira;
c) organização do Estado expressa em uma Constituição;
d) repartição de competências entre as entidades descentralizadas;
e) participação das entidades descentralizadas na formação da vontade nacional;
f) indissolubilidade." (grifo nosso)
Mas no que consiste a autonomia das entidades descentralizadas?
Apesar da dificuldade de conceituar autonomia e de distinguí-la de outros conceitos correlatos (tais como soberania), é possível sistematizá-la em três categorias básicas (Conti, 2000, p.12):
a) autonomia política;
b) autonomia administrativa;
c) autonomia financeira.
A autonomia política (em sentido estrito) compreende "a competência para legislar, criando normas para determinados assuntos previamente delimitados pela Constituição; a competência para participar das decisões do Poder Central, o que será visto a seguir por ocasião da análise de uma das características do federalismo, que é justamente esta participação nas decisões do Estado; a delimitação de competências privativas relativamente à função de fornecimento de bens e serviços públicos; e a existência de órgãos próprios com os quais exercerá as funções que lhe foram delimitadas pela Constituição" (Conti, 2000, p. 13).
Por sua vez, a autonomia administrativa manifesta-se "pela capacidade que a Constituição confere às entidades descentralizadas de se auto-organizarem, ou seja, de estabelecerem os órgãos, meios e formas pelas quais se encarregarão de cumprir as tarefas que lhes foram atribuídas pela Constituição" (Conti, 2000, p. 13).
Isso posto, pode-se inferir que inexiste hierarquia administrativa entre a estrutura central e os governos subnacionais.
Não há também, via de regra, hierarquia entre leis editadas numa esfera ou na outra. Cada ente federado exerce sua competência legislativa própria conferida pela Constituição Federal. Excetuam-se, entretanto, as matérias de competência legislativa concorrente, nas quais as leis estaduais, distritais ou municipais devem se conformar às normas gerais editadas pelo poder central.
Por fim, a autonomia financeira de uma entidade descentralizada compreende o poder de arrecadar, gerir e despender dinheiros e valores públicos de modo independente das demais esferas de governo.
Ela tem caráter instrumental, pois, visa assegurar o exercício autônomo das competências constitucionalmente atribuídas a determinado ente federado, ou ainda, o exercício das espécies de autonomia anteriormente descritas. É consenso na doutrina que, havendo dependência de recursos do poder central, concedidos de forma discricionária, não se pode falar em autonomia política ou administrativa das esferas dependentes.
Uma condição necessária da autonomia financeira é justamente a disponibilidade, pelos governos subnacionais, dos recursos necessários para fazer face aos encargos que lhes foram atribuídos. Tais recursos compreendem a arrecadação própria, no âmbito de sua competência tributária, e os oriundos das transferências intergovernamentais.
Corroborando este entendimento, Conti (2000, p. 16) pronuncia: "As entidades descentralizadas que, unidas, compõem a federação têm, necessariamente, que dispor de recursos suficientes para se manter, o que implica em fontes de arrecadação que independem da interferência do poder central, constituindo esta uma característica fundamental do Estado Federal. Em geral, há, como já mencionado, duas formas de assegurar a autonomia financeira: a primeira é a atribuição de competência para a instituição de tributos; outra são as transferências intergovernamentais asseguradas pelo texto constitucional, com cláusulas que assegurem o fiel cumprimento deste dispositivo".
No mesmo sentido, expõe Chagas (2006, pp. 82-83) que: "Elemento essencial na formação da autonomia dos Estados-membros é a existência de receitas próprias que possibilitem sua atuação independentemente do auxílio financeiro de outros estados federados. A existência de rendas próprias é pressuposto para o desempenho das competências titularizadas pelos Estados-membros. Deve-se entender, ainda, que o valor da receita deve ser proporcional aos encargos atribuídos aos entes federados. Os Estados-membros, no Brasil, captam recursos por meio de rendas próprias e de repasses intergovernamentais". (grifo nosso)
O objeto do artigo é tratar dos aspectos jurídicos e econômicos dos repasses entre entes federados. Serão discutidos aspectos gerais das transferências intergovernamentais, sem se ater às peculiaridades do sistema nacional. Serão abordadas as principais espécies de transferências, suas classificações, os objetivos visados e as diretrizes para um desenho de um sistema de transferências intergovernamentais adequado para um Estado sob a Forma Federativa.
2. CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO
As transferências intergovernamentais constituem repasses de recursos financeiros entre entes descentralizados de um Estado, ou entre estes e o poder central, com base em determinações constitucionais, legais ou, ainda, em decisões discricionárias do órgão ou entidade concedente, com vistas ao atendimento de determinado objetivo genérico (tais como, a manutenção do equilíbrio entre encargos e rendas ou do equilíbrio inter-regional) ou específico (tais como, a realização de um determinado investimento ou a manutenção de padrões mínimos de qualidade em um determinado serviço público prestado).
Tais transferências assumem as mais variadas formas e características, podendo coexistir num mesmo Estado.
Sob o ponto de vista do orçamento cedente, as transferências podem ser classificadas em transferências legais (ou automáticas) e as transferências discricionárias ou voluntárias. Segundo Prado, Quadros e Cavalcanti (2003, p. 23), as transferências legais "são aquelas nas quais os critérios que definem a origem dos recursos e os montantes a serem distribuídos para cada governo estão especificados em lei ou na Constituição". Ainda segundo os autores, as transferências discricionárias são as definidas em cada processo orçamentário e que resultam de negociações entre autoridades centrais, governos subnacionais e os representantes no parlamento.
Outra classificação comumente utilizada tem por base o grau de condicionalidade dos recursos a serem utilizados pelo orçamento receptor. Sob este critério, as transferências podem ser classificadas em transferências livres (ou incondicionadas) e transferências vinculadas (ou condicionadas). As transferências são livres "quando destinadas às unidades beneficiárias para que estas os recebam com autonomia para administrá-los" (Conti, 2000, p. 39). As transferências são vinculadas "quando o repasse de recursos só pode ser realizado com destinação específica, devendo a unidade beneficiária utilizar o valor recebido para uma finalidade previamente determinada" (Conti, 2000, p. 40).
A seguir, examinamos outras classificações apresentadas pela doutrina.
2.1Classificação de José Maurício Conti
Conti (2000, p.36) divide as transferências segundo a forma de distribuição dos recursos tributários de um ente para outro em: participação direta e participação indireta (ou em fundos).
Na participação direta, determinada parcela de um tributo arrecadado por uma unidade federativa deve ser transferida a outra. Como exemplo nacional, o autor cita o disposto no disposto no art. 158, III, da CF/88, o qual preceitua que cinqüenta por cento da arrecadação do Imposto Territorial Rural (ITR) deve ser repassado pela União aos Municípios onde o imóvel se localiza.
Na participação indireta ou por fundos, parcelas de um ou mais tributos são destinadas à formação de fundos, os quais serão distribuídos aos seus beneficiários segundo critérios pré-estabelecidos (Conti, 2000, p. 36). Os fundos constituem "um conjunto de recursos utilizados como instrumento de distribuição de riqueza, cujas fontes de receita lhe são destinadas para uma finalidade determinada ou para serem redistribuídas segundo critérios pré-estabelecidos" (Conti, 2000, p. 76). Sua definição, no direito brasileiro, encontra-se prevista no art. 71, da Lei n° 4.320/64: "Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação".
Como exemplos, o autor cita, no direito brasileiro, os Fundos de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE) e dos Municípios (FPM). No Direito Estrangeiro, são citados, dentre outros, o Fundo Geral de Participações e o Fundo de Fomento Municipal, no México (Conti, 2000, p.46), o "Fondo de Compensación interterritorial", na Espanha (Conti, 2000, p. 53), o Fundo Geral Municipal (FGM), o Fundo de Coesão Municipal (FCM) e o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF), de Portugal (Conti, 2000, p. 59).
2.2Classificação de Sérgio Prado, Waldemir Quadros e Carlos Cavalcanti
Os autores classificam as transferências intergovernamentais segundo a sua função em: Devolução tributária, Transferências Compensatórias, Transferências Redistributivas e Transferências Discricionárias.
A devolução tributária refere-se aos recursos para os quais não há conexão direta entre o fato gerador do tributo e a alocação de receita. Os governos repassadores cumprem apenas o papel de arrecadador substituto, ao transferirem os recursos para os níveis inferiores, sem condicionalidades, como dotação orçamentária livre (Prado; Quadros; Cavalcanti, 2003, p.46). Tais fluxos de recursos são estritamente neutros de modo que cada jurisdição recebe uma parcela da arrecadação central diretamente relacionada à sua capacidade fiscal, ou seja, à parcela da base tributária contida em seu espaço territorial, pelas regras tributárias vigentes (Prado; Quadros; Cavalcanti, 2003, pp. 20-21)
Tais transferências correspondem à participação direta a qual se refere o item 2.1.
As transferências compensatórias são mecanismos destinados a evitar o impacto negativo de mudanças operadas no sistema tributário na arrecadação dos governos subnacionais (Prado; Quadros; Cavalcanti, 2003, p. 47). Como exemplos de transferências compensatórias, no Brasil, podemos citar o Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados, instituído pela Constituição de 1988 e as transferências decorrentes da desoneração aos produtos semimanufaturados, aos bens de capital e aos produtos para consumo próprios das empresas relativa ao ICMS, consoante Lei Complementar n° 87/96 (Prado; Quadros; Cavalcanti, 2003, p. 47).
As transferências redistributivas visam operar a redistribuição de recursos de modo da atenuar os desequilíbrios entre jurisdições (Prado; Quadros; Cavalcanti, 2003, p. 46). Tais transferências correspondem a fluxos de recursos que não guardam proporcionalidade com a distribuição territorial das bases tributárias (Prado; Quadros; Cavalcanti, 2003, p. 31). Prado, Quadros e Cavalcanti (2003, p. 48) citam, como exemplos, as transferências relativas os Fundos de Participação de Estados e Municípios, o Sistema Cota-Parte, o Sistema Único de Saúde (SUS) e o Fundef.
As transferências discricionárias (ou negociadas) são aquelas que resultam de negociação entre as autoridades centrais e os governos subnacionais, com a mediação de seus representantes no parlamento. Sua função é complementar e auxiliar as transferências "estruturais" por apresentar maior flexibilidade em situações excepcionais de curto prazo (Prado; Quadros; Cavalcanti, 2003, p. 23).
2.3Classificação de Tereza Ter-Minassian
Segundo Ter-Minassian (1997, pp.11-14), os mecanismos de transferência intergovernamental podem ser agrupados basicamente em duas categorias: os arranjos de compartilhamento de receitas (revenue sharing arrangements) e as chamadas "grants". Tal classificação é semelhante à apresentada no item 2.1.
Os compartilhamentos de receitas tributárias podem ser incidir sobre Tributo por Tributo (on a tax-by-tax basis) ou no conjunto integral de receitas do governo central (Ter-Minassian, 1997, p.11). Uma desvantagem do primeiro tipo de arranjo reside no incentivo ao governo federal para concentrar esforços na arrecadação de tributos não-partilhados (Ter-Minassian, 1997, p.12).
As "grants" podem ser agrupadas em duas categorias: as de propósito geral (ou incondicionadas), destinadas à correção dos desequilíbrios verticais e horizontais e as de propósito específico (ou condicionadas), sujeitas a condições mais ou menos rígidas no tocante à aplicação dos recursos ou ao desempenho dos programas por elas financiados. As transferências de propósito específico podem ou não apresentar tetos ou limites (open-ended ou closed-ended) e, ainda, podem ou não possuir requisitos de contrapartida (Ter-Minassian, 1997, p.13).
Entre as transferências de propósito geral e as transferências de propósito específco, encontram-se as chamadas "block grants", destinadas ao atendimento de uma ampla área de gastos, tais como educação, ao invés de atender programas específicos (Ter-Minassian, 1997, p. 13).
2.4Classificação do Senado Federal e do Tribunal de Contas da União
O Senado Federal (2001, p. 11) classifica os repasses de recursos federais aos municípios segundo sua origem normativa. Conforme este critério, as transferências podem ser agrupadas em constitucionais, legais ou voluntárias. Tal critério também é adotado pelo Tribunal de Contas da União.
As transferências constitucionais correspondem a parcelas de recursos arrecadados e repassados aos municípios por força de mandamento estabelecido em dispositivo da Constituição Federal. Inserem-se nesta modalidade os recursos provenientes do Fundo de Participação dos Estados (FPE), do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), do Imposto Territorial Rural (ITR), do Imposto sobre Operações Financeiras/Ouro (IOF-Ouro), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) e do Fundo de Compensação para Exportação de Produtos Industrializados - FPEX (Senado Federal, 2001, pp.11-12).
As transferências legais são aquelas regulamentadas por leis específicas, as quais determinam a forma de habilitação, transferência, aplicação dos recursos e prestações de contas. Podem ser divididas em duas categorias: as transferências automáticas e as transferências fundo a fundo (Senado Federal, 2001, p. 12).
As transferências automáticas consistem no repasse de recursos financeiros sem a utilização de convênio, ajuste, acordo ou contrato, mediante depósito em conta corrente específica, aberta em nome do beneficiário. Tal forma de transferência é utilizada no Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE (Senado Federal, 2001, p. 12).
As transferências fundo a fundo consistem no repasse de recursos diretamente de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal ou do Distrito Federal, dispensando a celebração de convênios. Tais transferências são utilizadas em programas na área da saúde e da assistência social (Senado Federal, 2001, p. 12).
Por fim, as transferências voluntárias são definidas no art. 25, da Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.