Uma proposição para a tributação sobre o consumo no Brasil.

4. RESULTADOS ESPERADOS DA PROPOSTA:

A proposta de Reforma Fiscal-Tributária permite, como resultado, que contemos, entre outras, as seguintes vantagens:

1. simplificação do Sistema Tributário a respeito da tributação sobre o consumo, incorporando nele o imposto sobre os serviços da lista da Lei Complementar n.º 56/87, de competência dos municípios, adequando os índices de participação destes na repartição da receita, e agregar o IPI ao ICMS, aceitando a União como apenas mais um condômino do novo sistema;
2. dificultar a sonegação fiscal nas operações interestaduais através de "calçamento de notas", "notas fiscais frias" e "venda de créditos fiscais", aumentando a arrecadação;
3. migrar melhorias e avanços tecnológicos entre os sistemas tributários dos Estados, estabelecendo uma única plataforma, padronizando o sistema através do melhor dos 27 subsistemas de hoje;
4. ter as operações interestaduais tributadas tanto nos destinos como na origem (os Estados que perderem arrecadação poderiam ser compensados por um fundo composto por percentual do produto arrecadado, destinado a alimentar a manutenção dos atuais índices de participação dos Estados na receita total);
5. concessão de benefícios fiscais por meio de bonificações para preservar a fiscalidade do tributo sobre o consumo e tornar tais benefícios transparentes para o controle da sociedade, demonstrando, sempre, a relevância social do instrumento, de modo a ser um recurso para eliminar a guerra fiscal que hoje se produz através do ICMS;
6. redução da carga tributária sobre o consumo e aplicação de alíquotas "por fora", ou seja, que não integre a sua própria base de cálculo, como ocorre hoje;
7. avançar na seletividade do ICMS, de modo a evoluir na progressividade do sistema tributário, melhor atendendo ao princípio de capacidade econômica do art. 145, § 1º, da Constituição Federal;
8. simplificação administrativa e redução de custos operativos (custos de complementação da literatura anglo-saxônica) tanto para os contribuintes como para o Fisco que operariam a partir de uma só fonte toda estrutura do ICMS a nível nacional;
9. ser de aplicação imediata com formação vertical, remetendo, de imediato, aos cuidados da agência a estrutura que hoje rege o instituto da "substituição tributária" no ICMS, lembrando que, conforme o Estado, este instituto pode representar entre 10 a 30% de participação na arrecadação do imposto (hoje, são muitos os problemas que existem neste item, com formação de convênios entre os Estados, onde uns arrecadam para outros, existindo alto índice de sonegação nas transações e óbices para a fiscalização do Fisco do Estado credor aos contribuintes do Estado de origem, vez que o Fisco deste Estado mais atenção dedica aos tributos que lhe pertencem) [3];
10. ser também de formação imediata com integração horizontal dos Fiscos, incorporando os subsistemas infranacionais em um sistema supraestatal, de maneira total ou modulada, em etapas, ou por regiões (as cinco + SP), num espelho convergente de formação como os dos blocos econômicos;
11. ser possível uma transição do modelo atual para o proposto, de forma progressiva e segura, combinando as formas de aplicação acima apontadas, aproveitando a base estrutural atual dos fiscos estaduais (pessoal e bens);
12. todos os Estados e União concorrerem para o custo de implantação e manutenção da Agência Nacional de Administração Tributária do ICMS-ANATI, num modelo de condomínio;
13. que a agência possua autonomia financeira e funcional (Lei Orgânica) de modo a desgarrar-se da pura e dura burocracia estatal que impõe, quase sempre, a morosidade na prestação do serviço público, dando-lhe flexibilidade para que se adapte mais rápido e eficazmente às demandas típicas da matéria tributária;
14. redução no custo da gestão da receita tributária;
15. liberação de pessoal de atividades burocráticas para a fiscalização dos contribuintes;
16. que as atuais divergências entre os Estados sejam solucionadas ou evitadas com mais eficácia e rapidez no âmbito interno de um mesmo fórum (a Agência);
17. liberação de funções arrecadadoras das Secretarias de Fazenda, compensadas com acréscimo de poder na função gestora por ocasião da presidência de turno do seu Estado no novo modelo, à vez que disporá de mais tempo para gerenciar as contas dos seus respectivos Estados;
18. sistematização dos incentivos fiscais, em especial, às micro e pequenas empresas em todo o país (exemplo: fazendo junção entre tributação que funciona mediante base de cálculo no faturamento, com as informações de suas aquisições, para efeito de crédito de capital de giro a taxas menores no sistema bancário, sendo que, para tanto, o contribuinte receberia um "autorizo" do Fisco, depois de cruzadas suas informações; o Fisco financiaria as diferenças de taxas no sistema bancário com um fundo formado a partir dos recursos tributários advindos deste segmento);
19. recursos deste "fundo" poderiam também ser direcionados a "cursos de fomento", inclusive em projetos de aproximação Universidade/Empresa que valorizem o capital humano, melhoria da qualidade e abertura de novos postos de trabalho e mercados para os produtos dos pequenos empreendimentos.

Os iniciados em assuntos tributários, sejam do setor público quanto do privado, hão de perceber que todas estas vantagens diretas enumeradas e outras mais que automaticamente delas derivam, repercutirão na sociedade levando benefícios aos cidadãos de modo objetivo, através da melhoria da eficiência do sistema fiscal do Estado, reduzindo o custo de gestão sem sacrificar a remuneração de pessoal, desburocratizando o sistema e oferecendo transparência na imposição tributária para favorecer o espírito de cidadania das pessoas.

4.1. Influência nos micros e pequenos negócios:

O parágrafo 1º do art. 145 da Constituição Federal reza que, "sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultando à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte". Tal princípio orienta que, "sempre que não for impossível", ele tem que ser atendido tanto pelo legislador quanto pelos aplicadores do Direito, seja no âmbito legislativo, administrativo ou judiciário, com o objetivo de praticar a justiça fiscal.

Dentre muitas outras, podemos identificar que a maioria dos pequenos e médios empreendimentos não logra sucesso em nosso mercado por razões muito simples, porém concretas, que vão desde a carga tributária que enfrentam, em muitos casos, ao mesmo nível das grandes empresas ou empresas estáveis, quanto da concorrência predatória existente no próprio mercado ("mão invisível"). No primeiro caso, o fruto da "guerra fiscal" que já se instalou no campo do ICMS, ao fim e ao cabo, acaba até por inverter o princípio do "princípio da capacidade contributiva" (perdoem a redundância), favorecendo os grandes empreendimentos tanto no aspecto material do tributo quanto no que se refere aos "custos de complementação", aqueles assim chamados pela literatura anglo-saxônica, resultantes do acompanhamento da complexidade do sistema. No segundo caso, os problemas que os pequenos empreendimentos enfrentam estão no campo da "justiça comutativa" (efeito e conseqüência das relações de mercado), devido, normalmente, à insuficiência da sua força econômica individual e capital de giro próprio, que os obriga a recorrer a financiamentos de terceiros a uma taxa de juros inversamente proporcional à sua necessidade. Isto é, quanto menor sua necessidade, maior a taxa de remuneração que paga ao terceiro, seja banco, fornecedor, agiota, além do custo da sua propaganda para conquistar mercados e custos de complementação.

Com o intuito de frear um pouco a distorção material no ICMS, o Estado da Bahia, seguindo a lógica do Governo Federal que instituiu o programa de arrecadação tributária chamado SIMPLES, criou o sistema de arrecadação diferenciado cunhado de SimBahia, que representa uma certa desoneração tributária aos pequenos e médios empreendimentos.

Em dados de 2002 [4], a Bahia possuía 157.431 contribuintes ativos que contribuíram com R$ 4.885.657.361. Cadastrados no SimBahia como microempreendimentos, o Estado possuía 132.711 (84,30%) de seus contribuintes, que arrecadaram R$ 151.185.926 (3%). Deve-se somar a este montante parte do imposto arrecadado no item "substituição tributária" (R$ 271.115.186 ou 5,5% da arrecadação total) relativa às transações entre os grandes contribuintes com os contribuintes do SimBahia, pois este item "substituição tributária" alberga os recolhimentos provenientes deste e de outros Estados a favor da Bahia no que se refere a "mercadorias enquadradas no regime de substituição tributária".

Quanto ao ICMS imposto ao fim e ao cabo suportado pelo consumidor final, confrontamos esta estatística real com dados gerais [5] que apontam o segmento de micro e pequenas empresas formado por 17 milhões de empreendimentos envolvendo 60 milhões de pessoas que respondem por 29% do PIB do Brasil, sendo 23% de empresas formais e 6% de informais [6], constata-se que a contribuição direta advinda dos micros e pequenos contribuintes mostra-se, no caso, inadequada.

Uma carga tributária tão alta no Brasil que chega a níveis de países desenvolvidos (cerca de 37,37% do PIB em 2005) [7] só se justifica porque a eficiência da máquina fiscal se concentra somente nos grandes contribuintes (no caso do ICMS na Bahia, apenas 15% dos contribuintes são responsáveis por 91% da arrecadação). Quem pensa que isto seja bom para os pequenos contribuintes se engana, porque os grandes contribuintes normalmente possuem capacidade para repassar seus tributos aos preços de suas mercadorias, além do que o aperto fiscal aos grandes (exigência além de sua capacidade objetiva) nada mais é que o melhor estímulo à sonegação e à própria desestabilização do sistema, vez que também estimula os "lobbies" e o planejamento fiscal para a prática da elisão.

Parece um paradoxo, ou, a primeira vista, até se pode imaginar que se estaria a exigir mais sacrifício tributário dos micro e pequenos contribuintes. Mas não, prestem atenção! O que se pretende, nesse caso, é exatamente o contrário: primeiro é condenar, por constatação, que o sistema atual é ineficiente; está superado porque a sua obscuridade contribui para práticas danosas, circunstancias predadoras no mercado onde os microempresários são mais vítimas que beneficiários. Segundo, porque visa a que todos contribuam, segundo a sua capacidade, para que todos contribuam menos.

Sinteticamente, o que se visa, em um primeiro momento, é o elastecimento e equalização da malha de contribuintes, facilitando e incentivando a emissão da nota fiscal dentro de um modelo transparente que facilite o acompanhamento da trajetória do documento fiscal, e, conseqüentemente, faculte um melhor controle fiscal por parte do ente tributante, para que, assim, se permita até reduzir as atuais alíquotas sem que se comprometa o volume da arrecadação. A vantagem é que esta se dará em um ambiente economicamente mais democrático.

O Estado, dado às suas primordiais funções, não pode e não deve simplesmente deixar de tributar os pequenos contribuintes, relegando sua importância para o sistema até como elemento de controle para a tributação. Deve, sim, tributar-lhes com critério equitativo, o mais próximo da Justiça Fiscal. Não pode dar-lhes simplesmente o "peixe" mas ensinar-lhes a pescar em um lago que contenha peixes. Portanto, proporcionando-lhes condição de competitividade responsável que envolve um vasto cabedal de elementos, inclusive, o tributário.

No caso específico do segmento de micro e pequenas empresas que ocupa 44% da força de trabalho formal ativa num espaço onde um em cada quatro pessoas possui um pequeno empreendimento, mas apenas três de cada dez chegam ao 5º ano de existência [8], há que ver que praticamente toda sua tributação relativa ao ICMS ocorre por antecipação, em fase anterior à sua operação de venda. Banca-se um recebimento futuro.

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Dado também a outros aspectos que não apenas o tributário, fragiliza-se os pequenos empreendimentos, que são carecedores, especialmente, de capital de giro. Daí porque se pretende, com a proposta, instituir um sistema de financiamento bancário para o capital de giro dessas empresas, com taxas de juros reduzida, cuja diferença para os juros correntes, seria alimentada por parte da arrecadação oriunda desse segmento (vide letra "r" das vantagens comparativas mencionadas), de modo a que tenha interesse e vantagens comparativas para o pequeno empreendedor exigir a nota fiscal do seu fornecedor.

5. DEMONSTRAÇÃO DE QUE A PROPOSTA IMPACTARÁ POSITIVAMENTE NA SOCIEDADE

Este trabalho é um "start" transformador de uma idéia em palavras - que pensamos ser original - para ser avaliada frente à nossa realidade tributária.

Considerando que a idéia fundamental desta proposta foi concebida há cinco anos atrás e que de lá para cá, mesmo que de maneira diversa (e provalmente mais cara), algumas proposições cujos efeitos são parecidos com os efeitos de sugestões isoladas da nossa proposta foram implantadas ou estão em vía de implantação no sistema tributário brasileiro, como: o Cadastro Sicronizado Nacional, o SINTEGRA que faculta troca de informações entre os Fiscos dos Estados, a Lei da Micro e Pequena Empresa possibilitando a recente implementação do chamado SIMPLES NACIONAL ou SUPERSIMPLES integrando em um só documento a arrecadação de oito tributos (seis Federais - IRPJ, CSLL, PIS-PASEP, COFINS, IPI e a Contribuição para a Seguridade para a Seguridade Social destinada à Previdência Social a cargo da pessoa jurídica -, um Estadual – ICMS – e outro Municipal - ISS), o Sistema Público de Escrituração Digital-SPED, que contempla a escritração contábil e fiscal de modo digital, o projeto da Nota Fiscal Eletrônica (atualmente em teste), e até mesmo a mais recente versão do projeto de Reforma Tributária apresentado pelo Governo, que, fundamentalmente, trata da tributação sobre o consumo mediante substituição do ICMS pelo IVA, cresce em nós a convicção de plena pertinência e possibilidade da concreção da proposta que apresentamos uma vez que a implantação das medidas citadas implicou na melhoria do "ambiente tributário" a uma reformulação do sistema tributário na maneira que propomos, em comparaçao ao ambiente existente à época da concepção original do presente projeto.

Portanto, estamos convencidos que em razão de suas potenciais vantagens, a reforma proposta encontrará receptividade por parte da população brasileira: dos contribuintes, dos eleitores, dos empresários e da maioria dos agentes formadores da opinião pública. Cremos, por isso, que é uma matéria de ampla repercussão político-social que deve constar de um programa sério de desenvolvimento para o Brasil.

Não obstante o valor que empregamos à proposta, aprendemos de um trabalho de DOMINGO CARVAJO VASCO [9], que a concretização dos fins que há de cumprir uma estrutura fiscal não é tarefa fácil. Sabemos, também, que não há a unanimidade que gostariamos de dar a respeito desse assunto, e sua configuração varia ao longo da história da atividade financeira do setor público, mas não nos sobra dúvida que a sua delimitação depende apenas da vontade do grupo de poder constituinte do sistema tributário e que essa vontade pode muito bem ser conseguida pelas vantagens que esta proposta oferece.

Na configuração de um sistema apresenta-se uma série de "princípios de imposição tributária" [10], mediante os quais se pretende alcançar determinados objetivos. Entretanto, existe um núcleo de finalidades que se repetem ao largo dos textos, pois respondem às três funções clássicas de toda política fiscal:

1º) assegurar recursos produtivos entre as diferentes unidades de produção;

2º) distribuir a renda e a riqueza entre os indivíduos que compõem a população de um país;

3º) lograr o máximo crescimento econômico compatível com o maior nível de emprego e com a estabilidade dos preços [11].

Destas funções podem deduzir-se os correspondentes fins de um sistema tributário moderno:

1. equidade
na distribuição da carga fiscal, em suas duas vertentes: horizontal e vertical;
2. neutralidade
para não interferir nas decisões tomadas pelos agentes econômicos;
3. suficiência
para cobrir as necessidades financeiras do Estado e evitar os perniciosos efeitos do déficit público [12];
4. flexibilidade
para adaptar-se à conjuntura econômica;
5. apoio ao crescimento econômico e à estabilidade da economia nacional;
6. simplificação
que permita a justiça fiscal.

Assim, entendemos nós, ao menos eu e FERNANDO VICENTE-ARCHE DOMINGO, professor da Universidade de Madrid, que, juridicamente, o tema do imposto é uma questão de justiça distributiva; de distribuição do gasto público em sua concepção de princípio e finalidade.

Um sistema tributário somente pode funcionar se é aceito pelo público, e um sistema aceito é um sistema que se percebe como justo. LUIGI VITTORIO BERLIRI, ao fundamentar sua teoria da justiça tributária fundada no "princípio do interesse",em 1945 já expressava:

"É necessário (...) evitar o erro de sub-valorar, e, portanto, esquecer a influência imponderável da adesão moral do contribuinte sobre o funcionamento do mecanismo tributário(...)

(...) as "sanções" e as "penalidades" não podem substituir a força que imprime à lei o convencimento de sua justiça por parte de quem deve cumpri-la. As sanções só cumprem os seus objetivos quando servem para selar e convalidar no ânimo dos cidadãos a condenação moral ao violador da Lei".

Diante de todo o exposto, devemos reforçar que nossa proposição tem o objetivo primeiro de fazer funcionar melhor em nosso país as funções e finalidades típicas do sistema tributário no sentido de contribuir para o desenvolvimento do país, com melhoria da qualidade de vida de nosso povo.

Todavia, temos o cuidado de, também, esclarecer que a presente proposta não pretende ser pretanciosa a ponto de esgotar-se em si mesma; ainda é uma projeto aberto, não-finalístico, que aceita sugestões. Por ser inovadora, passeando pelo campo das idéias, sua implementação requer desenvolvimento de estudos técnicos detalhados para maturar a sua funcionalidade. Entretanto, acreditamos que se não responde a todas as perguntas técnicas ou contra-argumentos, a proposição merece ser apreciada até porque entendemos que o atual sistema está esgotado e já produz mais problemas que solução. Todavia, não resta dúvida que a implementação desta proposta impactará positivamente na qualidade de vida do cidadão vez que possibilita a melhoria dos serviços públicos reduzindo a burocracia na Administração Tributária e facultando o ingresso adicional de recursos.

5.2. Originalidade da proposta:

A proposição apresentada é originalíssima como medida de solução para o colapso da tributação sobre o consumo hoje existente no país, dado à "salada" composta dos variados sistemas tributários estaduais. Um dos seus mais interessantes méritos é ser uma adaptação à nossa realidade - portanto, observando as nossas peculiaridades - de duas experiências de comprovado sucesso que são a Agencia Estatal Tributária Espanhola e o modelo de gestão da União Européia. Isto, de certo modo, traduz uma segurança de êxito porque a inovação não parte do zero, mas se respalda em marcos empíricos existentes.

Uma proposição de tal ordem, que não tem similar, terá o valor de demonstrar o quanto a Administração Pública se preocupa com o bem estar da sociedade. O ineditismo da proposta tem o condão de tentar solucionar o impasse que na história recente do país tem impedido uma modernização do sistema tributário no que se refere à tributação sobre o consumo, aliás, assunto tão importante que é o núcleo da Reforma Tributária proposta pelo Governo Central, mas que confronta com muito dos interesses dos Governos Estaduais. Ela representa uma ponte para superar a quebra do princípio federativo ao mesmo tempo em que significa a modernização do nosso sistema tributário preparando-o, em termos de convergência, para adequar o país às exigências impostas pela globalização das economias, especialmente quanto aos acordos de livre comércio entre o Brasil e outras nações.

5.3. Aplicabilidade – condições de implantação imediata (viabilidade técnica e financeira, com aproveitamento dos recursos disponíveis):

A proposta que apresentamos possui viabilidade quase que total dentro dos projetos de Reforma Tributária em discussão no Brasil, agregando entre outras coisas, a quebra de um tabú representado pelo sigilo bancário que não mais existe em matéria fiscal nos países desenvolvidos e que é imoral viger em um ambiente com tanta desigualdade social e econômica como o do Brasil, escudando uma pequena minoria cuja aparência de riqueza e mesmo os dados estatísticos indicam o não cumprimento de suas responsabilidades tributárias em detrimento da maioria da população brasileira, inclusive, da sua classe média assalariada que a cada dia perde capacidade para curar as feridas provocadas pelas garras do leão tributário.

Tecnicamente não há o que impeça a formatação da plataforma proposta. Meios tecnológicos informáticos estão plenamente disponíveis para uniformizar e integrar os sistemas dos Estados aproveitando os recursos existentes, tanto materiais quanto de pessoal. Este é um dos pontos de destaque da proposição: é como se tivéssemos tudo que necessitamos para transformar o modelo tributário atual no proposto em um "cajón de sastre" (caixa de coisas diversas e desordenadas) como dizem os espanhóis, restando apenas organizar da maneira que queremos os dados num único ambiente.

Se não aproveitarmos esta oportunidade para fazermos uma reforma do nosso modelo administrativo tributário, temos convicção que logo logo uma profunda reforma se imporá por inevitável que é em face do crescimento da interação econômica mundial. É danoso para o Brasil, transacionar internacionalmente mantendo o atual sistema tributário uma vez que a maioria dos países possuem sistemas mais harmonizados, com semelhantes tributação sobre o consumo de bens e serviços tendo um IVA mais ou menos padronizado. A proposta que apresentamos facilita melhor posicionar o Brasil no comércio internacional.

5.4 Repercussões em termos de resultados, de ganhos para a Administração Pública e para os cidadãos:

A implementação da proposta ora apresentada operará ampla repercussão tanto dentro da Administração Pública como também em benefícios para o cidadão. A transparência da tributação oferecida pelo novo modelo inspirará o espírito de cidadania na sociedade. O cidadão ao consumir, conhecerá, de pronto, sua contribuição tributária pelo consumo, ao contrário do que ocorre hoje, pois o modelo não identifica a imposição tributária obscurecendo o sistema. Assim, aprendendo sobre o seu dever de participar na manutenção do Estado, o cidadão respaldará seu direito de controlar e exigir digna alocação dos recursos públicos.

Notoriamente, o modelo proposto produzirá uma ampla gama de resultados que significará ganhos tanto para a Administração Pública, como para os cidadãos, os quais vale repetir: a) dificultar a sonegação fiscal nas operações interestaduais através de "calçamento de notas", "notas fiscais frias" e "venda de créditos fiscais", aumentando a arrecadação; b) migrar para as unidades federadas melhorias e avanços tecnológicos dos sistemas mais desenvolvidos, estabelecendo uma única plataforma para padronizar o sistema de tributação; c) possibilitar a opção de tributar as operações interestaduais no destino ou origem vez que seus dados serão conhecidos ao mesmo tempo pelas Unidades Federadas envolvidas; d) facultar melhor eficácia à seletividade na tributação de consumo, de modo a evoluir a progressividade do sistema tributário, melhor atendendo ao princípio de capacidade econômica do art. 145, § 1º da Constituição Federal; e) produzir simplificação administrativa e redução de custos operativos (Custos de Complementação da literatura anglo-saxônica) tanto para os contribuintes como para o Fisco que operarão a partir de uma só fonte toda estrutura do ICMS a nível nacional; f) facultar redução no custo da gestão da receita tributária vez que as Administrações Estaduais do ICMS poderão ter quadros de pessoal mais enxuto possibilitando liberação de pessoal de atividades burocráticas para a fiscalização; g) melhor corrigir as atuais divergências entre os Estados buscando soluções dentro de um mesmo fórum (a Agência); h) possibilitar a sistematização dos incentivos fiscais, em especial, às micro e pequenas empresas em todo o país acoplando a tributação que funciona mediante base de cálculo no faturamento, às informações de suas aquisições, para efeito de crédito de capital de giro com taxas benefriciadas no sistema bancário, sendo que, para tanto, o contribuinte receberia um "autorizo" do Fisco, depois de cruzadas suas informações. O Fisco poderá financiar as diferenças de taxas no sistema bancário com um fundo formado a partir dos recursos tributários advindos deste segmento; i) poder se utilizar, também, recursos deste "fundo" para a promoção de "cursos de fomento", inclusive em projetos de aproximação Universidade/Empresa para valorizar o capital humano dos contribuintes, incrementando abertura de postos de trabalho e mercados para os produtos dos pequenos empreendimentos.

Enfim, os ganhos para a sociedade não se limitariam a esta lista, mas estes já são suficientes para justificar a reforma proposta.