1. Introdução
Ao refletir sobre os requisitos a serem considerados na elaboração legislativa, Montesquieu, em sua célebre obra "Do Espírito das Leis" (2004, p. 624), destacou que "as leis inúteis enfraquecem as leis necessárias". Esse é um referencial histórico de extrema relevância, pois identifica, já em 1748, a importância do cuidado na formulação do conteúdo e na avaliação meticulosa da qualidade da norma jurídica (legística material).
Os projetos de lei honoríficos (os quais instituem datas comemorativas, homenagens etc.) são objeto frequente de crítica na sociedade e na mídia nacionais por subtraírem o escasso tempo de deliberação do nosso parlamento. Ao se converterem em leis, tornam-se novamente alvos de críticas – desta vez por inflarem o ordenamento jurídico com previsões desnecessárias.
Como a sociologia jurídica enxerga esse fenômeno? Seriam esses projetos e as leis deles decorrentes uma peculiaridade exclusivamente brasileira ou um traço universal, presente em outros parlamentos e países?
Este artigo tem por finalidades compreender com profundidade os projetos honoríficos (e leis tidas por inúteis), assim como apresentar respostas aos dois relevantes questionamentos acima expostos.
2. Projetos honoríficos e o conceito de legislação simbólica
No âmbito conceitual, as leis inúteis e projetos honoríficos inserem-se no campo semântico da ampla categoria denominada “legislação simbólica”. O agir simbólico, consoante esclarece Neves (2011, p. 22-23), não se orienta por uma relação linear entre meio e finalidade, diferindo, em seu âmago, da ação jurídico-instrumental, a qual é caracterizada por uma conduta direcionada para fins fixos. Nesse viés, a legislação simbólica indica a hipertrofia da função simbólica, em detrimento da função jurídico-instrumental da atividade de produção de leis.
Trata-se, desse modo, de situações em que o legislador valoriza a identificação do Estado com certos valores ou finalidades que usufruem de uma proteção formal, sem que haja, contudo, sinalização de que ocorrerá um empenho verdadeiro do Estado em produzir novos resultados quanto à concretização normativa. Assim, por exemplo, o legislador pode criar norma que institua determinada data como relevante para a conscientização acerca de algum problema que acomete a população (dia nacional de combate a determinada doença), sem efetivamente mobilizar o Poder Público para tomar medidas que de fato alterem a realidade da população atingida por essa dificuldade (criação de hospitais, direcionamento de verbas orçamentárias, entre outras ações).
Nesse sentido, como bem esclarece Neves (2011, p. 33), quanto ao conteúdo, o jurista Kindermann classificou a legislação simbólica em três grupos, podendo ela incumbir-se de: “a) confirmar valores sociais; b) demonstrar a capacidade de ação do Estado; e c) adiar a solução de conflitos sociais através de compromissos dilatórios”. Essa sistematização prova-se bastante útil na compreensão do tema e de seus desdobramentos teóricos e práticos.
O primeiro grupo abrange a legislação editada com a finalidade de obter uma “vitória legislativa” simbólica em que basta, por um lado, que uma lei reconheça a superioridade de alguns valores sociais e os enuncie, sem que haja, por outro lado, a necessidade de adequada eficácia normativa dessa lei (NEVES, 2011, p. 33).
O segundo grupo, por sua vez, compreende as situações em que o Estado, atendendo aos anseios e às pressões políticas dos cidadãos, reforça a confiança nos sistemas político, jurídico e social por meio da legislação. Nessa situação, as normas são elaboradas sem que haja preocupação com sua eficácia (NEVES, 2011, p. 36).
Dessa forma, leis aprovadas com esse intuito servem para que os políticos prestem contas de sua atuação ao seu eleitorado, sendo desnecessário que a legislação aprovada tenha gerado os efeitos necessários para a consecução de uma finalidade maior.
Já o terceiro grupo abarca a legislação como uma forma de adiar conflitos sociais.
Nessa modalidade de legislação simbólica podem existir várias correntes sociais em disputa, as quais obtêm, mediante negociação, um texto legislativo consensual que atende a um desses grupos, o qual é, porém, ineficaz (e, em virtude dessa ineficácia, agrada aos grupos contrários ao texto) (NEVES, 2011, p. 41). Uma aparente vitória legislativa cede, posteriormente, lugar à frustração com a inaplicabilidade da lei aprovada.
Dessa maneira, o legislador pode alinhar-se a determinados valores, agradando determinados grupos políticos e sociais. Porém, dada a ineficácia da legislação, devido à ausência de mecanismos práticos para que os objetivos da norma sejam alcançados, essas leis não são objeto de oposição de grupos contrários ao seu conteúdo.
Logo, os projetos honoríficos possuem conteúdo marcado por forte simbolismo, haja vista que não realizam a concretização de objetivos legislativos (políticas públicas eficientes). São, com frequência, a resposta legislativa com a finalidade de obter atenção para determinado problema, por meio de mecanismos que pouco alteram (ou até mesmo não alteram) a realidade fática.
3. A inflação legislativa
No Brasil, a existência das leis honoríficas encontra-se, ainda, associada ao fenômeno da “inflação legislativa”. García (2015, p. 169-170) lembra-nos da perda daquilo que o jurista Hauriou denominou “sábia lentidão” do parlamento, substituída por expressões às quais os juristas do século XX atribuem invariavelmente grande carga negativa: “lei motorizada” (Schmitt), “legislação incontinente” (Ortega), ou até mesmo “maré de leis” (Luhmann).
Nessa trilha de ideias, à semelhança do que ocorre com a inflação monetária, a inflação legislativa caracteriza-se por um aumento na produção legislativa de um país, que se utiliza inadequadamente da via legislativa para tentar resolver problemas de cunho social, econômico ou político (CARNELUTTI, 2003).
Desse modo, considerando-se a utilização da lei como meio inadequado para o alcance das finalidades desejadas, o resultado é que há uma produção legislativa cada vez maior, porém, dotada de ineficácia social (SOUZA, 2012). A presunção de conhecimento da lei, nos termos do art. 3º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657 de 1942) é, na prática, inexecutável, tornando-se apenas uma ilusão. Isso porque, se é impossível conhecer as leis, por consequência lógica, é também impossível aplicá-las (MARTÍN, 2015, p. 183-184).
Assim, a legislação produzida é considerada, em parte substancial, inútil, por não atender aos anseios da população e nem resolver os graves problemas existentes. A proliferação das leis leva à perda de seu valor social (CARNELUTTI, 2001), de maneira que, como resultado dessa situação, o fracasso do legislador conduz ao descrédito da própria atividade legislativa (MARTÍN, 2015, p. 172).
De fato, há uma percepção de que existe, no país, uma produção exagerada de normas jurídicas, numa combinação fortemente desestruturada de grande quantidade e pouca qualidade. A proliferação de leis possui grave impacto econômico, social e político. E é nesse contexto em que estão inseridos os projetos honoríficos, tidos frequentemente por inúteis ou de baixo efeito prático.
A explicação para o fenômeno das leis inúteis ou socialmente ineficazes seria, portanto, a “crise do Poder Legislativo”, em que haveria uma preponderância da prerrogativa de legislar do Executivo, em detrimento das Casas que compõem o Congresso Nacional. A solução para essa adversidade passa, necessariamente, por devolver ao Parlamento o senso de sua responsabilidade constitucional (CAVALCANTI, 1975, p. 32).
O Brasil, infelizmente, não escapa desse fenômeno da proliferação legislativa. Segundo levantamento realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT, 2021), entre a promulgação Constituição Federal de 1988 (ocorrida em 5 de outubro de 1988) e a data de 30 de setembro de 2021, foram editadas 6.782.002 normas jurídicas, as quais regem a vida dos cidadãos brasileiros. Esse número representa uma média de 813 normas editadas por dia útil.
Desse modo, a inflação legislativa (caracterizada igualmente pela aprovação em grau elevado de projetos honoríficos) seria sintoma de uma sociedade em que o Poder Legislativo não consegue atender às grandes demandas sociais. Paradoxalmente, a solução tentada a fim de fornecer uma resposta adequada aos problemas é ineficaz: legislar cada vez mais, agravando o problema existente.
No entanto, quanto ao trâmite, já tivemos a oportunidade de concluir (CARDOSO, 2019) que, ao contrário da impressão geral, tanto Senado Federal quanto Câmara dos Deputados conferem, em regra, uma tramitação simplificada aos projetos honoríficos, com apreciação das matérias exclusivamente nas comissões (dispensando-se a aprovação em Plenário). Dessa forma, a legislação simbólica é, majoritariamente, produzida nas comissões, sem a participação dos órgãos plenos.
Mas seria o Brasil o único país que padece do problema da proliferação de projetos honoríficos e leis inúteis?
Disso trataremos a seguir.
4. O conceito de projetos honoríficos na literatura norte-americana
São escassas as referências na literatura norte-americana ao conceito de projetos honoríficos (honorific bills). Nesse sentido, Rubin (2017, p. 38) aponta que até mesmo H.L.A. Hart foi impreciso ao categorizar as regras jurídicas, não tendo incluído a legislação honorífica nos conceitos de regras primárias (aquelas que impõem condutas ou a abstenção de determinados atos) ou secundárias (aquelas regras que conferem o poder de criar soberania, que reconhecem os meios pelos quais as normas jurídicas são criadas, modificadas ou aplicadas). No direito norte-americano, aliás, as leis honoríficas são consideradas um assunto muito pequeno para merecer qualquer consideração (RUBIN, 2017, p. 37-38).
Todavia, como destaca Rubin, a legislação honorífica é digna de atenção por ser “tão antiga quanto o próprio governo” (2017, p. 38). O assunto não deveria ser simplesmente ignorado, ainda que se reconheça que a maior parte do foco do Poder Legislativo seja voltado às demais categorias de leis. É necessário, portanto, abordar a conceituação e o trâmite desses projetos.
Quanto à conceituação, Rubin (2017, p. 36) define projetos honoríficos como aqueles que envolvem nomenclatura (datas, obras públicas) ou outras formas de reconhecimento (criação de uma estátua, fonte ou selo, por exemplo). Tais projetos praticamente não possuem impacto nas atividades governamentais e não alargam ou reduzem o rol de direitos individuais, possuindo, assim, pouco efeito e significado jurídico para os destinatários da norma.
Noutro giro, quanto ao trâmite, Rubin (2017, p. 38) esclarece que ambas as Câmaras do Congresso norte-americano estabelecem procedimentos simplificados para lidar com os projetos de lei honoríficos. Na Câmara Baixa, um membro pode solicitar que o projeto seja inserido no Consent Calendar ou no Private Calendar, que são dois grupos de projetos separados do grupo principal, o Union Calendar.
Já no que concerne à Câmara Alta norte-americana, os projetos honoríficos são usualmente avaliados pelo Clearance procedure, um procedimento acelerado e informal, que garante uma promulgação rápida do texto. Esse trâmite é adotado para matérias não controversas, as quais podem ser aprovadas sem objeções (RUBIN, 2017, p. 38).
Importante, ainda, enfatizar que, no que diz respeito à proporção dos projetos honoríficos aprovados em relação ao total de projetos aprovados, Rubin (2017, p. 36) menciona estudo de Walter Oleszek, o qual estimou que cerca de um terço dos estatutos (statues) promulgados pelo 110º Congresso norte-americano (2007-2009) teriam essa natureza.
Ainda no que tange às taxas de aprovação, Adler e Wilkerson (2005, p. 20), por sua vez, observaram, analisando dados referentes à 102ª Casa de Representes norte-americana (1991-1993), que os projetos que se referem a assuntos triviais (comemorativos, transferência de terras federais, projetos com destinatários específicos – private bills –, entre outros) corresponderam a 9% do total de projetos apresentados no período examinado, mas constituíram 20% dos convertidos em lei.
5. O conceito italiano de leggina
Outro conceito relacionado aos projetos honoríficos é o de leggina, desenvolvido pela doutrina italiana.
Nesse sentido, o termo leggina (leis-provisões ou leis-singulares) é usualmente utilizado para identificar leis de interesse apenas local, setorial, ou de pouca abrangência quanto aos destinatários. São leis oriundas de projetos propostos por parlamentares objetivando contemplar apenas pequenos segmentos específicos do seu eleitorado (BOBBIO, 1998, p. 250).
Em geral, analisando-se a motivação dos atos, o parlamentar propõe tais projetos em razão de promessas realizadas em sua campanha eleitoral ou para atender demandas meramente setoriais. Dessa forma, as leggina não são dotadas dos requisitos de abstração e generalidade, que caracterizam os atos normativos primários.
Na trilha dessas ideias, Martín explana que a própria noção de primazia da lei encontrou historicamente sua sustentação nas ideias de generalidade, universalidade, abstração, pretensão de estabilidade e permanência. Essa estrutura conceitual vem se perdendo com a “crise do princípio da abstração”, ocasionada pelo surgimento e proliferação das leis-medida (Massnahmegesetz) e das leis singulares (MARTÍN, 2015, p. 172-174).
Assim as leggina, invadem o campo normativo destinado aos decretos e demais atos infralegais (portarias, instruções normativas, entre outros), caracterizados pela concretude e pela especificidade.
As leggina são, portanto, um problema legislativo abordado na doutrina italiana que em muito corresponde à problemática das leis inúteis brasileiras. Ambas são o reflexo de uma crise normativa, e seus efeitos concretos colocam em xeque o próprio conceito de lei. Porém as leggina são ainda mais danosas. Bobbio (1986, p. 50) nelas visualiza “o efeito da predominância de interesses particulares, de grupo, de categoria, no pior sentido da palavra, corporativos”.
Ferrarotti (2001), em 1961, já denunciava o problema das leggina. O autor estimou que 70% da atividade legislativa do Parlamento envolvia propostas de leggina, as quais comparou às private bills do direito britânico. À semelhança das propostas de leggina, as private bills também são projetos com normatividade voltada apenas a certos indivíduos, grupos e corporações. Desse modo, são vistas como ameaças ao princípio da igualdade de todos perante a lei. O tema concentrou grande parte do debate sobre a reforma do Parlamento (FURLONG, 1994, p. 108). Nessa órbita, as leggina são vistas como efeito da fragmentação do sistema político e das coalizões criadas sem coerência programática (KREPPEL, 2009, p. 134).
Quanto ao rito de tramitação, Martines (2010, p. 281-282) informa-nos que na Itália as leggina constituem a maior parte das leis aprovadas nas comissões por meio do procedimento descentralizado (procedimento decentrato), em que não há necessidade de deliberação da matéria pelo Plenário. Devido ao número reduzido de membros, é mais fácil alcançar um compromisso político pela aprovação da lei entre maioria e oposição no âmbito de uma Comissão que da Assembleia.
6. As leyes de honores colombianas
Na América Latina, as leis honoríficas brasileiras guardam correspondência com as leyes de honores colombianas. A Colômbia, assim como o Brasil, os Estados Unidos da América e a Itália também possui um Poder Legislativo bicameral, tornando-se apta a uma comparação frutífera entre instituições, para os nossos propósitos.
García (2015, p. 5-8) informa que entre os anos de 2010 e 2016 foram aprovadas pelo Poder Legislativo colombiano cerca de 100 leyes de honores, entre as 552 leis expedidas no mesmo período. Em que pese a pouca relevância dada, em geral, a essas matérias, elas geram grave comprometimento econômico, pois obrigam o Estado a realizar obras públicas, monumentos e publicações, os quais consomem vastos recursos do erário. O autor considera, ainda, que essa grande quantidade de leyes de honores aprovadas é indicativa de uma tendência de se medir o Congresso por números, e não por sua eficiência (GARCÍA, 2015, p. 11).
No país andino, coube à Corte Constitucional fixar as regras esclarecendo a natureza jurídica das leyes de honores, as quais assim podemos sintetizar, consoante entendimento do tribunal na Sentencia C-817/11 (COLÔMBIA, 2011; GARCÍA, 2015, p. 9-10):
a) as leyes de honores são uma maneira de oferecer reconhecimento estatal a pessoas, feitos notáveis e instituições que mereçam congratulação pública, por promoverem valores alinhados com os ideais da Constituição colombiana. A propositura dessas leis fundamenta-se no Artigo 150, item 15, da mencionada carta política, o qual prevê a possibilidade de edição de lei que decrete honras aos cidadãos que prestaram serviços relevantes ao país;
b) essas leis não possuem abstração e generalidade, em contraste com o que ocorre com as demais leis, produzidas na atividade legislativa ordinária. São atos normativos subjetivos e concretos. Limitam-se a regular situações singulares, que foram objeto de descrição na norma;
c) é possível diferenciar três modalidades de leyes de honores: as que homenageiam cidadãos, aquelas que celebram a data de aniversário de municípios e, também, as que celebram outras datas comemorativas (aniversários de instituições de valor educacional, cultural ou arquitetônico, por exemplo).
Logo, percebe-se com nitidez que o problema colombiano com essa modalidade de lei possui um agravamento, especialmente se comparado ao brasileiro, pois, apesar da aproximação dos significados das leis honoríficas brasileiras e das leyes de honores, essas últimas podem adquirir contornos mais danosos, devido à camuflagem em sua elaboração, a qual pode levar à determinação de erguimento de obras públicas (GARCÍA, 2015, p. 6).
7. Conclusão
Do exposto, é nítido que projetos de lei honoríficos e leis inúteis não são exclusivos do contexto brasileiro. A partir das reflexões observadas sobre os conceitos de legislação simbólica, inflação legislativa e exemplos de outros países (especialmente Estados Unidos, Itália e Colômbia), é possível concluir que se trata de prática recorrente em outros sistemas jurídicos e políticos.
Como já tivemos a oportunidade de afirmar (CARDOSO, 2019), esses projetos e leis “são uma face permanente da atividade legislativa no Brasil” e permitem que os parlamentares exerçam a cooperação antagônica, além de possuírem excelente relação de custo-recompensa (em geral, não geram despesa pública).
Todavia, sua proliferação pode comprometer a eficiência do aparato legislativo e também a confiança dos cidadãos nas instituições democráticas, sendo essencial que os parlamentos busquem por soluções legislativas que verdadeiramente respondam às demandas da sociedade e promovam o bem-estar coletivo.
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