Direitos fundamentais no trabalho no Mercosul e nos acordos de integração regional nas Américas

Resumo

Adopting as references the "Declaração Sociolaboral do Mercosul" (1998) and the "ILO’s Declaration on Fundamental Principles and Rights in Labor" (1999), the essay examines regulation and real conditions of work in MERCOSUL, establishing a parallel to other countries of Latin America, and looking forward the Free Trade Area of America – FTAA. In the conclusions, author presents his vision over the future of Fundamental Labor Rights, under a global approach.

Palavras-chave: Direitos fundamentais; normas laborais; Mercosul.

Key words: Fundamental rights; labor regulations; Mercosul.

Súmula:1. Introdução. 2. Regulação laboral no MERCOSUL – primórdios. 3. Declaração Sociolaboral do Mercosul. 4.Mercosul: avaliação geral. 5.Paralelo com a América Latina. 6. A perspectiva da ALCA. 7.Conclusão

Introdução

Costuma-se dizer que o Mercado Comum do Sul – MERCOSUL foi concebido de cima para baixo, nascendo da decisão dos Governos e, predominantemente, da vontade política dos Presidentes de quatro países do cone sul do continente americano – Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai -, praticamente sem a participação das respectivas sociedades civis, especialmente dos parceiros sociais – empresários e trabalhadores – cuja maioria foi surpreendida com a assinatura do Tratado de Assunção, em 26 de março de 1991. A falta de um maior envolvimento desses parceiros sociais e até mesmo de setores políticos, somada às limitadas potencialidades dos Países Partes, resultou em um carimbo de ceticismo sobre o empreendimento, que não se apagou mesmo nos melhores anos da experiência até agora vivida.

Na perspectiva adotada pelo presente ensaio, deve registrar-se desde logo que a própria caracterização do acordo regional como um Mercado Comum já anunciava uma postergação das questões mais complexas, como a livre movimentação de fatores e a coordenação de políticas macroeconômicas, inclusive a do interesse central deste texto, qual seja a política de recursos humanos. De fato, o MERCOSUL avança com clara limitação nas etapas formuladas, se tomarmos como referência a trajetória percorrida pelo modelo mais festejado, que é o da União Européia (ver Quadro I). Chegamos à União Aduaneira e temos à frente, dentro do marco referencial do Tratado de Assunção, somente a escala seguinte do Mercado Comum, a qual não costuma adentrar na questão sociolaboral, eis que o trato desta não é requisito para o reconhecimento internacional. Isto ocorre por duas razões: a) a Organização Mundial do Comércio (OMC), a quem cabe institucionalmente tal reconhecimento, não tem competência constitucional para a regulação da matéria; b) já existe um sistema normativo multilateral específico, sob a égide da Organização Internacional do Trabalho (OIT) – que, por sua vez, não tem mandato para tratar das questões comerciais (situação que dá margem a lacunas graves, como se examinará adiante) (OIT, 2002).

Quadro I – Etapas de integração regional

Fonte: Aspectos sociales y laborales de los procesos de integración. (OIT, 2002, p.5)

O modelo europeu aponta para o desenvolvimento harmônico das diversas coordenações que constituem o processo de integração (comercial, macroeconômica, de investimentos, etc.), incluindo, é claro, a sociolaboral. Dá importância, assim, às inequívocas influências recíprocas, de forma a buscar a sinergia desejável e evitar os descompassos que resultam em perda de energia do processo, podendo ameaçar sua própria viabilidade ^[01].

"A progressiva liberdade de intercâmbio comercial tem como conseqüência uma intensificação na mobilidade de fatores produtivos, gerando interdependências crescentes em termos de complementaridade econômica entre os distintos países e efeitos sociais relacionados à mobilidade geográfica da mão-de-obra, à adaptação cultural necessária para atuar em mercados mais abertos, à necessidade de reconhecimento das competências profissionais e das assimetrias laborais que interferem na concorrência intrabloco, aos impactos sobre o nível e a composição do emprego, à proteção legal e previdenciária dos trabalhadores migrantes, etc." (MTE, 2001, p. 5)

A experiência do MERCOSUL tem mostrado quanto pode custar um enfoque excessivamente centrado no desenvolvimento dos fluxos de comércio: assim, sofreu as conseqüências dramáticas da ausência de coordenação macroeconômica, especialmente com a desvalorização da moeda brasileira, nos princípios de 1999, seguida da crise da conversibilidade do peso argentino, que culminou na brusca queda do comércio intrabloco, em 2002; e acreditamos que somente em função dessa descontinuidade no movimento comercial é que não se apresentaram com a mesma evidência os problemas no campo laboral.

Mas a deficiência não se restringe ao caso do MERCOSUL, como se depreende da manifestação do Secretário Geral Adjunto da ALADI (antecessora do MERCOSUL, como adiante se verá):

"... una primera autocrítica seria que mientras la prioridad de los procesos de integración en LA estuvo centrada en el ámbito comercial, se relegaron otras que hubieran permitido reducir la vulnerabilidad externa de la región. La evidencia de ello quedó al descubierto con las recientes crisis que han debido enfrentar los países de la región. [...] Distinto podría perfilarse el panorama si los países de la región, en lugar de promover la sola liberalización de los flujos comerciales fomentaran la adopción de un consenso para instrumentar la nueva estrategia de integración que se proyecte más allá de la simples suscrición de pactos comerciales entre los países, al incorporar nuevos ejes de acción esenciales a su desarrollo. Esta posición se torna crítica a la hora de avanzar las negociaciones del ALCA." (Mejía, 2002)

Tudo faz crer que os mentores da integração do Cone Sul preferiram um modelo "epigenético" (OIT, 2002), acreditando que seria possível ir interiorizando, de forma adaptada, as normas já experimentadas em outros blocos. Menos mal que, em que pese o retardo, a consciência sobre a importância da coordenação sociolaboral veio num crescendo, inclusive em decorrência da pressão dos interlocutores sociais. Hoje é o Ministério do Trabalho brasileiro que afirma:

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"... o tema da dimensão social requer maior atenção e destaque na agenda de trabalho dos Estados Partes, exigindo um esforço dirigido a: a) aprofundar a compreensão dos problemas comuns relacionados ao mundo do trabalho; b) aproximar ou harmonizar legislações e normas trabalhistas; c) garantir um patamar de direitos fundamentais do trabalho e da seguridade social; d) intensificar a cooperação e o intercâmbio entre os serviços públicos dos quatro países." (MTE, 2001, p. 5)

Os passos dados nessa direção serão vistos a seguir.

Regulação laboral no MERCOSUL - primórdios

O antecedente imediato do projeto de integração do Cone Sul pode localizar-se no Tratado de Montevidéu (1980), que criou a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), que envolveria a região como um todo. Os modestos resultados obtidos com a Associação e uma ambição maior inspirada no exemplo europeu e na tendência geral para a formação de blocos regionais mais ativos, levaram ao já mencionado Tratado de Assunção, assinado em 1991, conformando o MERCOSUL como um Mercado Comum, com marco inicial em 31 de dezembro de 1994. O prazo reservado para a preparação dos agentes envolvidos na integração decretada pelos Presidentes foi desde logo considerado por demais exíguo pela maioria dos setores nacionais, com destaque para os produtores agrícolas brasileiros e os empresários industriais dos outros países. Outros setores alertavam para a necessidade de maior detalhamento do marco institucional, prevendo complicadas disputas judiciais (sem uma corte regional para dirimi-las) e problemas na área do trabalho (competição salarial e migrações), além de dificuldades causadas pelas assimetrias das legislações tributária e ambiental, entre outras.

Os únicos órgãos constituintes então criados foram:

- Conselho do Mercado Comum (CMC), constituído pelos Ministros de Relações Exteriores e de Economia (com a missão da condução política de todo o processo)

- Grupo do Mercado Comum (GMC), formado pelos representantes dos Ministérios citados e dos Bancos Centrais (órgão executivo permanente)

- 10 subgrupos auxiliares do GMC ^[02]

O Tratado não reservou nenhuma função aos Presidentes dos Estados Partes, que se limitam à realização de um encontro de cúpula, na mesma ocasião em que se reúne o Conselho. Destaque-se que nenhum desses órgãos recebeu como incumbência específica as questões atinentes ao trabalho, nem mesmo um dos citados subgrupos, embora o Tratado de Assunção referisse, no Preâmbulo, o compromisso de melhorar o "desenvolvimento econômico com justiça social e as condições de vida" dos habitantes dos quatro países. Talvez haja uma explicação para a contradição entre o propósito manifestado e a ausência de disposições respectivamente cabíveis que não seja a da simples crença na capacidade da "mão invisível" do mercado para garantir o resultado social almejado: pode ser que os signatários do acordo quisessem adiar o envolvimento na polêmica, então já em evidência nos foros de comércio internacional relativa ao "dumping social" – a suposta invasão dos mercados dos países desenvolvidos pelos produtos oriundos de regiões carentes de regulação protetora dos direitos dos trabalhadores – e às "cláusulas sociais", incluídas nos acordos comerciais para conter o alegado abuso ^[03].

"La discusión sobre el "Dumping Social es tan vieja que desde 1933 se debatía [...] una propuesta que fue conquistando posiciones es la de procurar contenerlo por la vía del establecimiento de "cláusulas sociales" en los tratados comerciales internacionales y obligatorias para aquellos países que desean insertarse adecuadamente en el juego del intercambio mundial." (OIT, 2002, p. 6-7)

Mas também já havia, à época, a denúncia de que as "cláusulas sociais" não seriam mais do que novos artifícios utilizados pelos países ricos para impor barreiras não-alfandegárias aos produtos das regiões em desenvolvimento. Seria o caso do "rótulo social" dos produtos importados (social label), promovido pela União Européia (UE), ligado à exigência do cumprimento das normas fundamentais e, mais objetivamente, ao uso dos convênios da OIT como padrões mínimos para a referida "rotulação social". Aparecia, ainda, sob menor suspeição, o Sistema Geral de Preferências, instituído pela UE para conceder reduções de tarifas alfandegárias para determinadas mercadorias provenientes de países menos desenvolvidos, que seria utilizado para promover as mesmas normas fundamentais da OIT.

De qualquer forma, nem os Ministérios do Trabalho nem os parceiros sociais dos Países Partes conformaram-se com sua quase total exclusão institucional e passaram a articular-se, numa reação que culminou, em 9 de maio de 1991, com uma Declaração Conjunta, assinada pelos Ministros e por sindicalistas, clamando por maior atenção aos aspectos sociais e laborais da integração e pela criação de um órgão dedicado ao trato dos mesmos. A pressão levou à criação, em dezembro do mesmo ano, pela Resolução Nº 11/91 do GMC, do "Subgrupo Nº. 11 – Assuntos Laborais", de formação tripartite, que veio a juntar-se aos demais órgãos auxiliares do GMC. O fato deve ser assinalado como de grande significado, no mínimo, por três aspectos:

a) foi a primeira manifestação concreta da busca da melhoria do "desenvolvimento econômico com justiça social e [d]as condições de vida", fora do âmbito comercial do Tratado de Assunção;

b) decorreu de expressa e legítima demanda dos parceiros sociais e das áreas sociais dos governos;

c) adotou a constituição tripartite para o subgrupo, a mesma que consagra a OIT como o organismo mais democraticamente representativo dentre todos os que constituem a Organização das Nações Unidas (ONU).

Sem qualquer resultado concreto dos trabalhos do novo órgão, passam-se três anos até a assinatura do Protocolo de Ouro Preto (dezembro/1994), que reconhece o não cumprimento da meta do Mercado Comum, mas a realização de uma União Aduaneira, ainda que imperfeita, dando-lhe estruturação orgânica definitiva. Mas, é somente em 1995 que o tema laboral é objeto de nova disposição, através da Resolução Nº. 20/95, que reorganiza os subgrupos e reconstitui o Subgrupo Nº 10, agora englobando "Assuntos Laborais, Emprego e Seguridade Social", com a constituição tripartite do extinto Subgrupo Nº 11 e uma extensa pauta temática: 1) relações individuais de trabalho; 2) relações coletivas de trabalho; 3) emprego; 4) formação profissional; 5) saúde e segurança no trabalho; 6) seguridade social; 7) custos laborais nos transportes terrestre e marítimo; 8) convênios da OIT; e 9) direitos fundamentais (OIT, 2002).

O propósito da formulação de uma Carta de Direitos Fundamentais logo despertou objeções, sob um duplo argumento: a) a provável repetição dos direitos já assentados nas declarações internacionais referendadas pelos Estados Partes ou até inseridas em suas próprias constituições; b) as dúvidas sobre as repercussões jurídicas que disposições internacionais, não ratificadas por um ou outro membro, ou inovações introduzidas na pretendida Carta viriam a ter sobre as legislações nacionais. Essa reação veio a ser, de certa forma, respaldada por um estudo de um pesquisador da Universidade de Stanford, mediante uma amostragem de cerca de 100 países em diferentes estágios de desenvolvimento, cobrindo o período entre 1980 e 1999, que chegou às seguintes conclusões (entre outras):

a) as condições laborais não são influenciadas pela ratificação de normas da OIT (ao contrário, a ratificação é função das condições laborais vigentes em um determinado país);

b) não se encontraram efeitos diretos ou indiretos da ratificação nos custos trabalhistas;

c) tampouco se identificaram relações significativas de ratificações com as exportações ou com Investimentos Estrangeiros Diretos ^[04];

d) países com uma política de comércio exterior aberta ou um grande setor exportador não apresentam condições laborais inferiores, considerados os respectivos estágios de desenvolvimento;

e) países com más condições laborais terão baixos níveis salariais, na medida em que más condições de trabalho contribuem para a baixa produtividade (Flanagan, 2002).

A maior atenção dedicada ao tema resultou em dois produtos significativos, em termos dos direitos dos trabalhadores (no âmbito do MERCOSUL), a saber: a) a proposta de um Acordo Multilateral da Seguridade Social (1997), apresentada pelo novo Subgrupo, com o objetivo de equiparar o acesso à seguridade social para os trabalhadores e suas famílias; b) a criação de um centro de informações relativas a emprego, migrações de trabalhadores e seguridade social ^[05] (OIT, 2002).

Atente-se para o fato de que o referido Acordo não conseguiu sua ratificação pelos Parlamentos dos Países Partes, o que revela a ausência de integração das visões políticas a respeito de um item importante dos direitos fundamentais no trabalho. Seria novamente no nível presidencial que tal convergência se afirmaria, com a assinatura, na Cúpula de 1998 (Rio de janeiro), da Declaração Sociolaboral do Mercosul.

3. Declaração Sociolaboral do MERCOSUL

Datada de 18 de junho de 1998, a Declaração assinala, no Preâmbulo, o compromisso dos Estados Partes com "as declarações, pactos, protocolos e outros tratados que integram o patrimônio jurídico da Humanidade", citando especificamente a Declaração da OIT relativa a

Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho ^[06], datada de 18 de junho do mesmo ano, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (1966), o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), a Declaração Americana dos Direitos e Obrigações do Homem (1948), a Carta Interamericana de Garantias Sociais (1948), a Carta da Organização dos Estados Americanos – OEA (1948), e a Convenção Americana de Direitos Humanos sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1988). Além disso, referiu que "diferentes fóruns internacionais, entre os quais a Cúpula de Copenhague (1995), têm enfatizado a necessidade de se instituir mecanismos de acompanhamento e avaliação dos componentes sociais da mundialização da economia, a fim de assegurar a harmonia entre o progresso econômico e bem-estar social".

Não bastasse a proclamação do compromisso com tão densa matriz de direitos humanos e sociais, o longo Preâmbulo ainda ressalta que "a integração envolve aspectos e efeitos sociais cujo reconhecimento implica a necessidade de prever, analisar e solucionar os diferentes problemas gerados, neste âmbito, por essa mesma integração", creditando aos Ministros do Trabalho do MERCOSUL a insistência na diretriz de que "a integração regional não pode confinar-se à esfera comercial e econômica, mas deve abranger a temática social, tanto no que diz respeito à adequação dos marcos regulatórios trabalhistas às novas realidades configuradas por essa mesma integração e pelo processo de globalização da economia, quanto ao reconhecimento de um patamar mínimo de direitos dos trabalhadores no âmbito do Mercosul, correspondentes às convenções fundamentais da OIT".

A Declaração, com 25 artigos ^[07] enumera princípios e direitos, "sem prejuízo de outros que a prática nacional ou internacional dos Estados Partes tenha instaurado ou venha a instaurar", cobrindo os seguintes aspectos:

Direitos Individuais

- Não discriminação

- Promoção da Igualdade (pessoas portadoras de necessidades especiais; homens e mulheres)

- Trabalhadores migrantes e fronteiriços

- Eliminação do trabalho forçado

- Trabalho infantil e de menores

- Direitos dos empregadores (livre gestão econômica e técnica das empresas)

Direitos Coletivos

- Liberdade de associação

- Liberdade sindical

- Negociação coletiva

- Greve

- Diálogo social (tripartite)

Outros Direitos

- Fomento do emprego

- Proteção dos desempregados

- Formação profissional e desenvolvimento de recursos humanos

- Saúde e segurança no trabalho

-Inspeção do trabalho (fiscalização)

-Seguridade social

Merece destaque a expressa proscrição da discutida "cláusula social", constante na Declaração:

"Art. 25 – Os Estados Partes ressaltam que esta Declaração e seu mecanismo de seguimento não poderão ser invocados nem utilizados para outros fins que os neles previstos, vedada, em particular, sua aplicação a questões comerciais, econômicas e financeiras."

A Declaração constituiu-se num indubitável avanço em termos conceituais, dados seu sólido embasamento e a grande amplitude dos direitos consagrados. Entretanto, como costuma acontecer com esse tipo de manifestação, de reduzida eficácia jurídica (pelo limitado e polêmico poder vinculatório de suas disposições), dela não resultaram efeitos concretos apreciáveis. No caso específico, contribuíram para essa ineficácia: a) a excessiva amplitude da Declaração - quando comparada, por exemplo, com a correspondente Declaração da OIT) -, bastante distanciada da heterogênea realidade socioeconômica da região (especialmente da de algumas sub-regiões), resultando em perda ou imprecisão do foco e da escala das prioridades com maior possibilidade de materialização dentro daquela realidade; b) a falta de definição clara das tarefas a serem cumpridas por cada um dos Estados Partes, na busca da referida materialização de princípios e direitos.

É verdade que os Presidentes preocuparam-se com a implementação da vontade política expressa na Declaração, incluindo nesta a recomendação da criação de uma "Comissão Sociolaboral Regional", com o objetivo de "fomentar e acompanhar a aplicação do instrumento". A despeito do mérito da previsão e de sua democrática constituição tripartite, a Comissão Sociolaboral (CSL), efetivamente criada pela Resolução Nº. 15/99 do GMC, não tem, até agora, muitos resultados a apresentar, principalmente tendo em vista três fatores identificados: a) seu caráter meramente consultivo; b) a superposição de funções com o Subgrupo Nº 10, gerando paralelismo e dispersão de esforços; c) a insuficiência de recursos técnicos alocados pelos Países Partes.