Direitos fundamentais no trabalho no Mercosul e nos acordos de integração regional nas Américas

4. Avaliação Geral

Sob o ângulo do trabalho e das relações laborais, pode-se dizer:

1. Existe um marco institucional, fortemente alicerçado nos mais importantes pactos internacionais (em especial com as prescrições da OIT), ora em processo de implantação e fortalecimento (o Quadro II reúne os instrumentos normativos centrais).

Quadro II - Instrumentos normativos ^[08]

2.A aplicação e o seguimento dos propósitos instituídos vai-se configurando, de forma lenta e tentativa, através de órgãos de promoção e controle (o Quadro III apresenta os principais).

Quadro III - Órgãos de Promoção e Controle do MERCOSUL

3.A tendência à expansão do Bloco está institucionalizada, na previsão de "Terceiras Partes Associadas", como é o caso do Chile (com o Acordo de Livre Comércio ACE 35) e da Bolívia.

4.Os pontos altos do processo estão na Declaração Sociolaboral (e na decorrente Comissão Sociolaboral) e no Observatório do Mercado de Trabalho.

5.As principais dificuldades localizam-se nos seguintes pontos:

- falta de clareza institucional (indefinição e/ou superposição de tarefas e funções, especialmente entre o Subgrupo nº. 10 e a Comissão Sociolaboral);

- dispersão do foco, em virtude da amplitude e complexidade dos temas;

- deficiência vinculatória das decisões (inclusive com respeito aos princípios e direitos objeto da Declaração Sociolaboral);

- insuficiência de capacitação técnica e econômica dos órgãos de promoção e controle:

- déficit de participação da sociedade civil nos órgãos decisórios ^[09]

Estendendo a avaliação para o pleno geral do processo de integração do Bloco, faz-se mister ressaltar dificuldades específicas que se somam aos problemas genéricos de qualquer integração regional: a) a acentuada disparidade das dimensões dos Países Partes; b) as dificuldades macroeconômicas, generalizadas no Bloco; c) os paralelismos encontrados nas matrizes produtivas, que dificultam a complementaridade econômica; d) a presença de movimentações, mais ou menos evidentes, por parte de Países Membros na direção de acordos isolados com terceiros países ou outros blocos econômicos regionais.

Mas o que sobressai, no exame conclusivo, é a capacidade que o projeto MERCOSUL tem demonstrado de superar crises de gravidade aparentemente intransponível, como ocorreu no episódio da desvalorização do real, em 1999, ou na atual crise argentina da conversibilidade, aguçada no decorrer de 2002. Isto, ao longo de um já largo trajeto de onze anos, desde o Tratado de Assunção, atravessando vários mandatos presidenciais, inclusive com acentuadas inversões ideológicas (como foi o caso da transição Collor/Cardoso, no caso do Brasil). Nesta visão, o sinal mais recente da persistência na busca da integração veio da Cúpula Presidencial de Brasília, em dezembro de 2002, assinalada por importantes avanços ^[10], a começar por aquele de grande significado sob o ângulo laboral, qual seja o que garante aos imigrantes do MERCOSUL ^[11] liberdades e direitos civis, sociais, culturais e econômicos iguais aos dos cidadãos nacionais, particularmente o direito de trabalhar e desenvolver qualquer atividade legal, com igualdade em termos de remuneração, condições de trabalho e seguridade social (OIE, 2002).

5. Paralelo com a América Latina

Do já citado documento "Aspectos sociales y laborales de los procesos de integración" (OIT, 2002), extraímos (como abaixo apresentados) elementos suficientes para, em confronto com o acima visto sobre o andamento do processo de integração do MERCOSUL, evidenciar: a) que os esforços na busca de integração cobrem praticamente toda a América Latina; b) que todos os acordos de integração (e até alguns de simples Livre Comércio) manifestam, em maior ou menor grau, atenção ao tema das relações laborais.

O Quadro IV resume a situação dos principais acordos, com respeito ao reconhecimento dos DFT:

Quadro IV – Freqüência de reconhecimento de Direitos Fundamentais no Trabalho (DFT)

Fonte: Adolfo Ciudad R. (OIT, 2002)

A Comunidade Andina de Nações (CAN) ou Pacto Andino

O projeto de integração que reúne Venezuela, Colômbia, Peru e Bolívia, apóia-se em quatro elementos, em matéria sociolaboral: a) o propósito de desenvolvimento de uma Agenda Social Multidimensional (emprego, educação, saúde, habitação social e política migratória); b) o Conselho Assessor de Ministros do Trabalho, criado em julho de 2000, voltado para a harmonização ou homologação de normas em matéria laboral, previdenciária, de saúde e segurança no trabalho, e de direito de residência, bem como a organização de um Observatório Laboral; c) a elaboração de um Plano Integrado de Desenvolvimento Social, para enfrentar os graves problemas de pobreza, e exclusão social da região; d) o Convênio Simon Rodriguez (2001), do qual se originou o Fórum de Debate, Participação e Coordenação para os temas sociolaborais da Comunidade.

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Desde a carta de Carabobo (2001), o Conselho Andino de Ministros de Relações Exteriores recebeu o encargo de formular uma Carta sobre os Direitos Humanos, com inspiração na Declaração Sociolaboral do MERCOSUL e os correspondentes documentos da União Européia, o que ainda não ocorreu. Entretanto um dos pontos de maior preocupação tem sido o referente às questões migratórias, assunto por sinal debatido na Primeira Reunião de Ministros de Trabalho do MERCOSUL e da CAN (Santa Cruz de la Sierra, outubro de 2000), mas têm ocorrido episódios que mostram estar a realidade ainda longe dos propósitos de facilitar a livre movimentação das pessoas (inclusive para efeitos laborais).

Um último destaque deve ser dado à instituição de dois mecanismos de participação: o Conselho Consultivo Empresarial Andino (CCEA) e o Conselho Consultivo Laboral Andino (CCLA), integrados por representantes de organizações de empresários e de trabalhadores, respectivamente, o que parece ser uma concepção mais promissora do que a do Fórum Consultivo Econômico e Social do MERCOSUL. (OIT, 2000)

Comunidade e Mercado Comum do Caribe (CARICOM)

O processo de integração dessa região tem origem remota no ano de 1958 e culminou, até o presente, com o Tratado de Chaguaramas, de 1973, que concretizou a Comunidade e Mercado Comum do Caribe, a CARICOM. A CARICOM foi conformada para reunir os seguintes doze países do Caribe: Antígua; Barbados; Belice; Dominica; Granada; Guyana; Jamaica; Montserrat; St. Kitts-Nevis-Anguilla; St. Lucia; St. Vincent; Trinidad y Tobago. Mas poderá integrá-la qualquer outro Estado caribenho que, na opinião da Conferência de Chefes de Estado prevista no Tratado que estabelece a Comunidade do Caribe, esteja em condições e disposto a exercer direitos e assumir as obrigações de membro previstas no mesmo Tratado (já são associados: Anguilla, Ilhas Virgens Britânicas e Ilhas Turks e Caicos).

Sem dúvida, em termos institucionais, é a CARICOM uma das experiências de integração que trata com maior amplitude os temas laborais, não apenas quanto aos DFT (ver Quadro IV), como relativamente às condições de trabalho. Os DFT foram objeto da Carta de Direitos Civis (Acta de Liberdades Civiles) para a Comunidade do Caribe e da Declaração de Princípios Laborais e de Relações Industriais (1995). Em 1996, surgiu o Acordo sobre Seguridade Social, estabelecendo obrigações de fomento aos Estados Partes. Como órgãos, a CARICOM instituiu o Comitê Permanente de Ministros do Trabalho (1973), como formulador de políticas em matéria laboral, e o Conselho para o Desenvolvimento Humano e Social (1997), como responsável pela melhoria das condições de saúde, educação e laborais dos trabalhadores da região. (OIT, 2000)

Sistema de Integração Centro-Americana (SICA)

Nesta região, a integração tem como ponto de partida a criação da Organização de Estados Centro-Americanos (ODECA), em 1951, que incluiu a adoção de tratados bilaterais de comércio; em 1960, o Tratado Geral de Integração Econômica Centro-Americana instituiu o Mercado Comum Centro Americano (MCCA); e, em 1991, O Protocolo de Tegucigalpa atualizou a estrutura jurídica da ODECA e estabeleceu o Sistema de Integração Centro-Americana (SICA), reunindo Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua e Panamá.

Embora posteriormente tenham sido assinados vários instrumentos visando a complementar a integração, o foco esteve praticamente restrito aos aspectos comerciais. Pouca atenção mereceram os temas laborais e, em termos de DFT, só foi regulado o de não discriminação, pelo Tratado de Integração Social, de 1960 (o qual faz, ainda, uma referência genérica a remuneração justa) (OIT, 2000).

Tratado de Livre Comércio Canadá-Chile

O interesse neste Tratado – que se distingue dos demais casos de integração envolvendo vários países – está no fato de ter ele dado origem ao Acordo de Cooperação Laboral (1997), firmado entre os dois países sob inspiração do Acordo de Cooperação Laboral da América do Norte, com a manifesta intenção de facilitar ao Chile o acesso a este Acordo (e, fica subentendido, ao próprio NAFTA ^[13]). Até agora, a aplicação daquele Acordo se tem dado predominantemente sob forma de cooperação técnica, sem afirmar-se como instrumento de regulação. (OIT, 2000)

6. Perspectivas do Acordo de Livre Comércio das Américas (ALCA) ^[14]

Além do citado Acordo de Livre Comércio Canadá-Chile, outros, envolvendo países latino-americanos e países ou blocos de fora da região, estão em vigor - como Costa Rica-Canadá e Costa Rica-União Européia – ou em tratativas para implantação, como EUA-Chile, EUA-Uruguai, EUA – Centro-América (exclusive o Panamá), Canadá-CA4 (El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua. Mas a mais importante e polêmica expectativa centra-se no Acordo que visa estabelecer uma Área de Livre Comércio abrangendo o continente americano inteiro (34 países, ficando apenas Cuba de fora), conforme os entendimentos iniciados na Cúpula de Chefes de Estado de Miami, em 1994, que prosseguiram nas reuniões similares de Santiago (1998) e Quebec (2001).

No foco do presente ensaio, o que importa é registrar que os propósitos de incrementar o comércio que nucleiam o projeto da ALCA estão claramente ligados ao compromisso, reafirmado a cada Cúpula presidencial, de assegurar pleno respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, bem como o princípio de que toda a integração visa a reduzir a pobreza e a injustiça no hemisfério, a elevar os níveis de vida e promover o desenvolvimento sustentável e a melhorar as condições laborais dos povos das Américas (Quadro V).

Quadro V - Objetivos fundamentais do ALCA

Quanto aos propósitos no âmbito laboral, a Cúpula de Chefes de Estado de Quebec (2001) foi muito clara:

"Promoveremos o cumprimento das normas trabalhistas fundamentais reconhecidas internacionalmente e incorporadas na Declaração relativa aos Princípios e Direitos Fundamentais do Trabalho e seu Seguimento, adotada, em 1998, pela Organização Internacional do Trabalho (OIT). Consideraremos a ratificação ou a adesão as convenções fundamentais da OIT, se necessário. A fim de avançar no nosso compromisso de criar maiores oportunidades de emprego, melhorar a qualificação dos trabalhadores e aprimorar as condições de trabalho em todo o Hemisfério, reconhecemos a necessidade de considerar, nos foros hemisférico e internacional competentes, as questões da globalização relacionadas com o emprego e o trabalho. Instruímos a Conferência Interamericana dos Ministros do Trabalho a que continue a considerar os temas relacionadas com a globalização que afetam o emprego e o trabalho." (Ver Nota 14)

Com o apoio de um Comitê Tripartite, composto do Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID), da Organização de Estados Americanos (OEA) e da Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina e Caribe (CEPAL), estabeleceram-se nove Grupos de Trabalho para se ocuparem das principais áreas das negociações: serviços; investimentos; contratos públicos; acesso ao mercado (abrangendo tarifas, medidas não tarifárias, procedimentos aduaneiros, regras de origem, normas e obstáculos técnicos ao comércio); agricultura; direitos da propriedade intelectual; subsídios; direitos anti-dumping e de compensação; política de competição; e resolução de disputas. Também se criaram três comitês especiais, não negociadores, para tratar de questões sobre as menores economias, a sociedade civil e o comércio eletrônico.

Note-se que, tal como ocorrera nos primórdios do MERCOSUL, nenhum Grupo de Trabalho foi criado especialmente para o trato das questões laborais. Um dos citados comitês, o Comitê de Representantes Governamentais sobre a Participação da Sociedade Civil do ALCA, em seu informe de abril de 2001, deixa transparecer duas tendências: a) uma que considera o tema do trabalho já devidamente tratado pela OIT, ainda mais levando em conta que esta e a OMC buscarão dar um trato comum ao tema, de forma que reconhece apenas a importância da criação de organismos de cooperação em matéria laboral; b) outra que defende a inclusão, nas disposições fundamentais do Acordo, das normas laborais básicas reconhecidas internacionalmente. Os integrantes desta segunda tendência afirmam que o futuro Acordo deverá garantir que os membros não obtenham nenhuma vantagem comparativa desleal, que derive de salários mínimos, de trabalho de crianças ou presidiários, e da ausência de sistemas de seguridade social.

De qualquer forma, existe consenso no respeito ao marco normativo da OIT. E a última minuta do texto do Acordo traz disposições que devem atenuar as preocupações quanto à preservação dos DFT, a saber:

"[Artigo 3:[Princípios]]

[Este Acordo será governado pelos seguintes princípios:]

.......................

[d) A coexistência deste Acordo com acordos bilaterais e sub-regionais, na medida em que os direitos e obrigações decorrentes desses acordos tenham maior alcance do que os deste Acordo;]

[e) O tratamento especial e diferenciado, considerando as amplas diferenças nos níveis de desenvolvimento e tamanho das economias das Partes, para promover a plena participação das Partes;]

[f) a adoção de decisões por consenso;]

[g) a igualdade soberana das Partes;]

[h) a boa fé no cumprimento dos compromissos assumidos pelas Partes no âmbito do Acordo.]" (ALCA, 2002)

Ainda na mesma minuta, o artigo 18 do capítulo Investimentos estabelece:

[1. As Partes reconhecem a inconveniência de promover investimentos que tornem menos estritas as leis nacionais em matéria de trabalho. Assim sendo, cada uma das Partes envidará esforços de modo a assegurar que essas leis não deixem de ser aplicadas ou não sejam prejudicadas de alguma outra maneira e que não se ofereça deixar de aplicá-las ou prejudicá-las de alguma outra maneira como forma de promover a realização, aquisição, ampliação ou conservação de um investimento de um investidor em seu território.]

[2.Para as economias menores, o compromisso de não tornar menos estritas as leis nacionais em matéria de trabalho deverá estar associado ao acesso ao Fundo Regional de Integração para a formação profissional com vistas a aumentar a produtividade dos trabalhadores e a competitividade das empresas associadas.]]" (ALCA, 2002)

Com todos esses pontos de apoio, não é difícil acreditar que será possível perseguir os objetivos da integração econômica sem prejuízo dos DFT. Na verdade, a questão crucial está na garantia de uma verdadeira integração comercial, que funcione em termos justos e equânimes, capaz de realmente alavancar o desenvolvimento econômico sustentável. Pois, em primeiro lugar, há que considerar que uma das condições essenciais da sustentabilidade política, num hemisfério governado democraticamente é, sem dúvida, o respeito aos Direitos Humanos e aos DFT; e em segundo, convém lembrar as conclusões da já citada pesquisa de Flanagan, que reforçam a tese de que o respeito aos DFT dependem menos da regulação (normas laborais oficiais) do que da compreensão de que o bem-estar e a motivação dos trabalhadores são indispensáveis aos ganhos de produtividade que conduzem ao sucesso econômico. Em trabalho interessante sobre a globalização e o desenvolvimento social, Syrian de Silva aponta as características da moderna gestão empresarial, dentre as quais destacamos:

"

- reducción de unas estrechas clasificaciones de puestos y líneas divisorias entre administradores y trabajadores, acompañada por el mejoramiento de aptitudes, lo que permite a los trabajadores realizar trabajos con una gama más amplia de tareas;

- aumento de campos para la participación del trabajador en cuanto a concepción, ejecución y control del trabajo;

- mayor atención a las relaciones en el sitio de trabajo, con políticas y práticas que conduzcan a una mayor motivación y rendimiento, como pueden ser el acto de compartir información y la comunicación de doble vía;

- mayor atención a los contratos individuales de trabajo y menos interés por parte del empleador en la negociación organizada." (Silva, 2001, p. 9)

A este elenco se poderiam acrescentar tantos outros aspectos de uma administração flexível, capaz de desenvolver e aproveitar o insuperável fator de competitividade que constitui o chamado "capital humano". Mas o essencial é sintetizado por Pelle Ehn: "Democratization of the work place is mandatory for a successful enterprise" ^{[15] (Graham, 2000, p. 169). Isto porque os empresários de vanguarda, que há mais tempo haviam aprendido que, para vencer a concorrência, é preciso encantar o consumidor, descobriram também que é indispensável fazer o mesmo com os seus empregados e colaboradores. Este é o referencial das relações de trabalho na sociedade pós-industrial. Até mesmo críticos do chamado modelo neoliberal, que colocaria o empresariado como eixo articulador hegemônico, reconhecem a mudança:}

" De manera [...] que el nuevo empresariado latinoamericano se vea en principio obligado a un cambio de matriz ideológica usualmente proteccionista, estatista y patrimonialista que le caracterizó bajo el esquema sustitutivo de importaciones. Esto implicará de su parte la asunción de un rol de liderazgo sociopolítico que lo llevará a cumplir un papel dirigente en el manejo del conflicto social. En principio esto conlleva el abandono del viejo esquema corporativo en que se apoyó tanto en sus relaciones con los trabajadores como con el propio Estado, y su sustitución por un esquema de liderazgo hegemónico, lo que supone el desplazamiento del eje central del conflito [...] del campo microeconómico-corporativo al macropolítico-social." (Lozano, 1998)