Resumo: O presente texto visita o tema do constitucionalismo tributário brasileiro, sob as luzes do realismo pragmático. O citado tema consiste no conjunto de preceitos constitucionais que versam sobre a matéria fiscal e normatizam os tributos nacionais (os impostos, as taxas, as contribuições e os empréstimos compulsórios). Será feita uma breve viagem no tempo e perspectivada como cada uma das Constituições brasileiras, desde a imperial de 1824 até a atual republicana de 1988, cuidou do instituto jurídico tributo. O aspecto de realismo pragmático será vislumbrado com lastro em informações econômicas pertinentes, sobretudo o relativo ao Produto Interno Bruto (PIB), tanto o nominal quanto o per capita, assim como outros indicadores relevantes: a qualidade de vida dos indivíduos e os fluxos migratórios. Pretende-se aferir se os tributos foram úteis não apenas para o aumento das receitas públicas, mas se houve melhoria dos serviços prestados pelo Estado. O caráter mágico dos tributos consiste em aumentar a riqueza/receita do Estado, sem que este nada produza. A legitimidade e a licitude do tributo se justificam se tiver havido melhoria das condições de vida dos indivíduos que suportam, direta ou indiretamente, os ônus do seu pagamento.
Sumário: 1. Introdução; 2. O constitucionalismo tributário de 1824 a 1988; 3. As condições econômicas e sociais antes e depois de 1988; 4. A Emenda Constitucional n. 132/2023: perspectivas e expectativas; 5. Referências.
Palavras-chave: Direito Constitucional. Direito Tributário. Realismo Pragmático. Magia.
Evidências factuais e argumentos lógicos frequentemente não são apenas escassos, como são ignorados em muitas discussões daqueles com a visão dos ungidos. Muito do que é dito pelos ungidos na forma aparente de argumentação, descobre-se ser nada do tipo. Frequentemente, a estrutura lógica de um argumento é substituída por retórica preventiva ou, quando se argumenta, sua validez permanece sem checagem das evidências, mesmo quando tal evidência é abundante. A evidência é particularmente abundante no caso de afirmação sobre a história, mas ainda assim continuamente os ungidos se mostram comprovadamente enganados sobre o passado, sobre o presente ou o futuro – e extremamente confiantes (Thomas Sowell). 3
1. INTRODUÇÃO
O presente texto tem como objeto os preceitos constitucionais de caráter tributário enunciados em todas as Constituições brasileiras desde a imperial de 1824 até a vigente republicana de 1988. Como todos sabemos, o Brasil teve sete Constituições ao longo de sua experiência política: a referida imperial de 1824, depois as republicanas de 1891, de 1934, de 1937, de 1946, de 1967 e finalmente a atual de 1988.4 No que concerne à vigente Constituição de 1988, visitaremos as emendas constitucionais tributárias, desde a Emenda Constituição n. 3/1993, que alterou preceitos constitucionais tributários e, inclusive, autorizou a criação do IPMF (imposto sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e de direitos de natureza tributária), até a recente Emenda Constitucional n. 132/2023, que alterou o Sistema Tributário Nacional.
É um truísmo, mas este texto se justifica pela inquestionável relevância do tributo na vida econômica dos indivíduos, das famílias, das empresas, das comunidades, da sociedade e do Estado. Este é o destinatário principal dos valores arrecadados. Os indivíduos5 e as empresas 6 são os principais pagadores de tributos. O tributo 7 acompanha a humanidade desde que se instituiu uma instituição estável com poder coercitivo e coativo sobre os seus membros: o Estado 8.
Qual a razão legítima da instituição humana dos governos (Estados) e da consequente cobrança de tributos e da imposição normativa de sanções ou de penas? Por que devemos obedecer às leis parlamentares, aos decretos governamentais e às sentenças judiciais? Em nossa avaliação, a melhor resposta nos foi dada na seguinte passagem da Declaração de Independência dos Estados Unidos da América do Norte, de 4 de julho de 17769:
...Consideramos estas verdades como evidentes por si mesmas, que todos os homens são criados iguais, dotados pelo Criador de certos direitos inalienáveis, que entre estes estão a vida, a liberdade e a procura da felicidade.
Que a fim de assegurar esses direitos, governos são instituídos entre os homens, derivando seus justos poderes do consentimento dos governados; que, sempre que qualquer forma de governo se torne destrutiva de tais fins, cabe ao povo o direito de alterá-la ou aboli-la e instituir novo governo, baseando-o em tais princípios e organizando-lhe os poderes pela forma que lhe pareça mais conveniente para realizar-lhe a segurança e a felicidade...
A independência dos Estados Unidos, que teve dentre suas causas motivações tributárias, serviu de inspiração para muitos povos e nações, como os brasileiros que participaram da Inconfidência Mineira, de 178910, e que utilizariam uma derrama fiscal (cobrança a mais de tributos) como estopim para provocar uma conjuração e conseguir a independência da capitania (província) de Minas Gerais em face da Coroa portuguesa.
É de ver, portanto, que tanto aqui quanto alhures, seja no passado quanto no presente, as questões tributárias despertaram e ainda despertam intensos debates ideológicos e provocaram (e provocam) ações políticas, algumas pacíficas, outras violentas. Tanto o passado, nem tão distante, e mesmo o futuro que se avizinha, parecem comprovar essa asserção.
Pretende-se, com este texto, visitar o nosso passado constitucional-tributário, contextualizar o nosso presente recente, no caso, o texto normativo da vigente Constituição nos temas tributários, e visitar, de passagem, a atual EC 132/2023, perspectivando as possíveis consequências normativas. O caminho que percorremos começará pela leitura dos dispositivos constitucionais-tributários (de 1824 a 1988), e os contidos na multicitada EC 132/2023, bem como nos projetos de lei regulando essa Emenda.
Cuidaremos, palidamente, da situação econômica e social brasileira antes e depois de 1988, de sorte a aferir se os tributos foram úteis não apenas para alimentar as receitas públicas, mas sobretudo para a melhoria dos serviços públicos prestados aos indivíduos, às empresas e à sociedade como um todo. A legitimidade e a licitude dos tributos se justificam se tiver havido melhoria das condições de vida dos que suportam, direta ou indiretamente, os ônus do pagamento deles.
E em que consiste o elemento mágico? O caráter mágico dos tributos consiste em aumentar a riqueza do Estado, sem que este nada produza. Com efeito, como acima mencionado, o que vai diferenciar o Estado de um ladrão extorsionário 11 é a legitimidade e a licitude das imposições, a eficiência e a racionalidade das despesas públicas, reiteramos. Nessa linha, o tributo, em um Estado de Direito, é instituído e cobrado mediante um devido e moralmente justo processo legal.
A perspectiva do realismo pragmático consiste na concepção que visa compreender a realidade objetiva do mundo, os valores intersubjetivamente compartilhados entre as pessoas e reconhecer a existência de infinitas subjetividades individuais, sem a pretensão de se impor coercitivamente, mas realizar uma correta e verdadeira análise dos objetos como de fato são e não como desejaríamos que fossem. Ademais, parte-se da premissa de que as normas devem viabilizar, de modo equilibrado, uma vida simbiótica e cooperativa, que seja boa para os indivíduos e para a coletividade como um todo.
2. O CONSTITUCIONALISMO TRIBUTÁRIO DE 1824 A 1988
A Constituição imperial de 182412, diversamente da vigente Constituição republicana de 1988, não cuidou amiúde das questões tributárias.
Naquele texto imperial estava enunciado, no art. 36, que era privativa da Câmara dos Deputados a iniciativa sobre impostos. No item XV do art. 173. estava prescrito que ninguém seria isento de contribuir para as despesas do Estado em proporção de seus haveres (temos o gérmen da capacidade contributiva). Entre os arts. 170. e 172 estavam os preceitos relativos à Fazenda Nacional e os enunciados relativos à receita e à despesa públicas, e que as contribuições (tributos) seriam estabelecidas anualmente pelo Parlamento (Assembleia Geral). Esses eram os preceitos fiscais ou tributários. Sem embargo da avareza normativa, a realidade financeira foi objeto de acendrados debates políticos e de percuciente análise doutrinária. Colhemos a seguinte passagem do senador Liberato de Castro Carreira (redação atualizada) 13:
A administração financeira de uma nação tem importância equivalente à sua marcha política; daí o grande princípio, senão axioma administrativo - boas finanças, boa política.
As leis econômicas são rigorosas nas suas aplicações, quer pelo indivíduo ou família, quer pela província ou nação, seja esta grande, como a Inglaterra e Estados Unidos, ou pequena, como qualquer Estado, da confederação germânica, ou principado de Monaco.
O orçamento é a base fundamental da vida do homem e das nações; sem ordem na regularidade das suas despesas, a confusão será inevitável, desde que não estiverem em harmonia com a receita.
O primeiro cuidado, pois, na organização do orçamento é atender à receita para depois distribuir a despesa, isto, porém, não quer dizer, que, adstrito a este princípio, não se tenha em consideração os recursos naturais do País, que reconhecidos e provados, autorizam ao empreendimento de serviços extraordinários, e de natureza produtiva, que animam operações de crédito vantajosas ao progresso da Nação.
Para estes empreendimentos torna-se necessário prudência e reflexão, certo de que ninguém enriquece, endividando-se.
Partindo deste princípio, empreendi o estudo do nosso orçamento a datar da época de nossa emancipação política.
Nesse estudo não distingo época e nem situações política, fazendo pesar a ação dos partidos; acompanho a marcha dos acontecimentos, acreditando que todos os brasileiros na gestão dos negócios públicos só tiveram e têm, em vista, o bem-estar e progresso da Nação
Para que o orçamento seja a expressão da verdade, é preciso dar-se o equilíbrio de suas verbas, e delas não se deve afastar, aumentando-se a sua dotação, mesmo pelos mais urgentes motivos, a não serem os prescritos pela Constituição.
Não é esta infelizmente a marcha seguida desde a fundação do Império, que, apesar de não ser obtida à custa de pesados sacrifícios de vida e dinheiro, nem por isso deixou de causar despesas extraordinárias, que não só oneraram o orçamento, como o futuro da Nação, havendo necessidade de lançar mão do crédito para a satisfação dos empenhos.
Conquanto longas, são relevantes as advertências formuladas por Francisco Amyntas de Carvalho Moura sobre a situação financeira, econômica e social do Império brasileiro (redação atualizada) 14:
Quem estudar com verdadeiro interesse e espírito prático as circunstâncias econômicas e financeiras do Brasil, reconhecerá nelas verdadeiros sintomas de uma decadência nacional antecipada e precoce, sem a menor explicação diante da vastidão e uberdade do seu riquíssimo território.
Dir-se-ia que temos caminhado às cegas há mais de meio século de independência política!
E, com efeito, apesar da boa vontade e zelo dos nossos estadistas, parece que, em cada ano, mais se agravam as nossas circunstâncias econômicas e mais embaraçosas e difíceis se tornam as nossas circunstâncias financeiras.
Tudo nos toma apreensivos e receosos pelo avizinhamento de grandes males e desgraças, denunciados pelo atraso do País e pela diminuição da sua riqueza.
De todos os lados surgem embaraços, que parecem insuperáveis, advertindo-nos de que as forças do estado econômico do País já não suportam as exigências do seu estado financeiro. E a opinião nacional visivelmente vai agitando-se interessada e sôfrega pela solução de questões da mais alta gravidade e importância, como sejam: a discriminação de rendas gerais, provinciais e municipais e a extinção do trabalho escravo.
Em face do nosso atraso e empobrecimento gradual, a inação do nosso governo seria mais que um erro, seria quase um crime perante a opinião pública; porque, pela nossa Constituição Política e pela nossa legislação, cabe-lhe exclusivamente a missão, que é praticamente impossível, de fazer todo o bem e toda a felicidade do País.
Daí a sua responsabilidade exclusiva pelas consequências naturais de todo os nossos males sociais, que, com a sua imprevidência econômica, ele tem provocado ou tolerado até hoje.
Aqueles que observarem e estudarem com espírito prático, o estado econômico do Brasil, não carecerão de muito esforço para ver que na realidade o nosso atraso e pobreza são devidos a males sociais permanentes, originado de causas eficientes que só ao nosso governo cumpre remover, como oportunamente mostrarei.
Convém, pois, determinar esses males sociais, indicar as suas causas originarias, e estudar os meios práticos de as remover.
À proporção que mais dolorosos se forem tornando os nossos sofrimentos, ocasionados pelo atraso e pobreza do País, mais se irritará e agravará certa impaciência da opinião nacional, que irá formulando novas exigências, talvez mais sérias do que aquelas que têm sido formuladas até hoje.
É preciso que os poderes públicos reconheçam que estas e outras exigências justificadas devem, em tempo, ser satisfeitas, e cumpram o seu dever, porque só assim evitarão que a opinião pública, contra as normas de uma boa política, insensivelmente aproxime-se muito do terreno da ação, que deve ser de exclusiva competência dos poderes gerais.
As demoras, na solução dos grandes problemas sociais, afrouxam demasiadamente os laços da confiança pública no governo do País.
E se o nosso governo não se quiser apressar em remediar os nossos grandes males sociais, qual será a forma definitiva que a opinião do País, desvairada pelos conselhos da impaciência, dará às suas exigências?
Quem nos diz que do seio de todas essas irritações, de todos esses descontentamentos e de todas essas desesperanças, que se vão derramando em todos os ângulos do Império, não surgirá o mote de uma verdadeira revolução, de consequências imprevistas e funestas para as nossas instituições?!
Esses citados e vetustos conselhos não foram suficientes para despertar os cuidados necessários por parte dos estadistas. E servem de alertas para os presentes.
Sobre a Constituição de 1824 (Carta Política), o escólio de Octaciano Nogueira:
O que é importante numa Constituição? A sua eficácia ou a sua durabilidade?
Colocada em termos de confronto, a comparação perde o sentido, pois o que deve medir a eficácia de qualquer documento constitucional é exatamente a sua longevidade.
Uma Constituição é tão mais eficiente quanto maior for a sua duração. Afinal, o que se espera de qualquer documento constitucional é que ele possa regular de maneira estável, e sem necessidade de frequentes mudanças, a vida institucional do país, inclusive nos momentos de crise.
...
É a partir deste dado que se deve examinar a importância de nossa primeira Carta na história constitucional do País. Afinal, a Constituição de 1824 não serviu apenas para os momentos de estabilidade política, conseguida, no Império, a partir da Praieira (1848-1849), que foi a última rebelião de caráter político no período monárquico. Serviu, também, com a mesma eficiência, para as fases de crise que se multiplicaram numa sucessão interminável de revoltas, rebeliões e insurreições, entre 1824 e 1848. Mais do que isso: foi sob esse mesmo texto, emendado apenas uma vez, que se processou, sem riscos de graves rupturas, a evolução histórica de toda a Monarquia. Essa evolução inclui fatos de enorme relevância e significação tanto política como econômica e social. As intervenções no Prata e a Guerra do Paraguai; o fim da tarifa preferencial da Inglaterra e o início do protecionismo econômico, com a tarifa Alves Branco, de 1844; a supressão do tráfico de escravos, o início da industrialização e a própria Abolição, em 1888, são alguns desses exemplos.
Sem embargo dos indiscutíveis méritos redacionais da Carta Política imperial, eles, por si sós, não foram suficientes para evitar a derrubada da Monarquia pelo golpe de 15 de novembro de 1889, que resultou na Proclamação da República. Em face da nova configuração da incipiente forma de governo, houve a promulgação da Constituição de 1891, a primeira das republicanas, como todos sabemos.
Nos aspectos fiscais, a Constituição de 189115, inspirada na experiência político-constitucional norte-americana, instalando uma república federativa e com a repartição das competências entre a União federal e os Estados federados enunciou ser da competência exclusiva da União decretar impostos sobre a importação de procedência estrangeira, direitos de entrada, saída e estadia de navios, sendo livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais, bem como às estrangeiras que já tenham pago impostos de importação, taxas de selo, taxas de correios e telégrafos federais, e a criação de e manutenção de alfândegas. E prescrevia que os impostos decretados pela União deveriam ser uniformes para todos os Estados. E, para reforçar o caráter dual do federalismo da novel República brasileira, estava disposto que as leis da União, os atos e as sentenças de suas autoridades serão executados em todo o País por funcionários federais, podendo, todavia, a execução das leis ser confiada aos governos dos Estados, mediante anuência desses (art. 7º).
No concernente às competências fiscais dos Estados, a Constituição (art. 9º) prescreveu a possibilidade de decretar impostos sobre: a) a exportação de mercadorias de sua própria produção, b) imóveis rurais e urbanos; c) transmissão de propriedades; e d) indústrias e profissões. E enunciou ser competência do Estado decretar taxas de selos quanto aos atos emanados de respectivos governos e negócios de sua economia e contribuições concernentes aos seus telégrafos e correios.
A Constituição exonerou de impostos, no Estado por onde se exportar, a produção de outros Estados e estabeleceu que o Estado somente pode tributar a importação de mercadorias estrangeiras quando destinadas ao consumo no seu território. Todavia o produto dessa exação seria revertido para o tesouro federal.
Foi instituída a imunidade recíproca ao proibir aos Estados que tributassem os bens e rendas federais ou serviços a cargo da União e a esta a tributação de bens e rendas daqueles (art. 10). No art. 11, a Constituição vedou, tanto ao Estado quanto à União, que criasse impostos de trânsito pelo território de um Estado, ou na passagem de um para outro, sobre produtos de outros Estados ou estrangeiros, e, bem assim, sobre os veículos de terra e água que os transportassem. Nesse citado dispositivo, vedou-se estabelecer, subvencionar ou embaraçar o exercício de cultos religiosos, bem como proibiu-se prescrever leis retroativas. No art. 12, dispôs-se que além das fontes de receita discriminada nos mencionados arts. 7º e 9º, seria lícito à União e ao Estado, cumulativamente ou não, criar outras quaisquer fontes de receita, não contravindo com as vedações constitucionais.
A Constituição de 1891 dispôs competir privativamente ao Congresso Nacional, dentre outros temas: a) orçar, anualmente, a receita e fixar, anualmente, a despesa e tomar as contas de ambas, relativas a cada exercício financeiro, prorrogando-se o orçamento anterior quando até 15 de janeiro não estiver em vigor o novo; b) autorizar o Poder Executivo a contrair empréstimos e a fazer operações de crédito; c) legislar sobre a dívida pública, e estabelecer os meios para o seu pagamento; d) regular a arrecadação e a distribuição das rendas federais; e e) criar bancos de emissão, legislar sobre a emissão e tributá-la (art. 34. modificado pela Emenda Constitucional de 1926). O § 30 do art. 72. prescrevia: nenhum imposto de qualquer natureza poderá ser cobrado senão em virtude uma lei que o autorize. Era a constitucionalização da regra da estrita legalidade tributária.
Ruy Barbosa16, no item Situação Financeira do Relatório que confeccionou na qualidade de ministro da Fazenda, no ano de 1891, externou o seguinte diagnóstico (e vaticínio): “o desequilíbrio entre a receita e a despesa é a enfermidade crônica da nossa existência nacional” (redação atualizada). Desse relatório, achegamos algumas passagens didáticas (redação atualizada):
As circunstâncias excepcionais em que nos achamos, destruídas as antigas instituições políticas e ainda construídas as novas, hão de forçosamente imprimir caráter especial aos atos do governo, e obrigá-lo a derrogar a muitas das praxes fundamentais na alta administração do Estado....
Ante a aspiração federativa (de mais a mais), já formulada no projeto constitucional do Governo Provisório e aceita pelo consenso geral da Nação, tem o nosso regime financeiro de passar pelas transformações mais profundas, especialmente quanto ás fontes de receita, algumas das quais hão de transferir-se inevitavelmente da União para os Estados, obrigando-nos a reconstituir o nosso sistema tributário, e fortalecê-lo mediante novos recursos, suficientes para suprirem, na renda nacional, os consideráveis desfalques, a que esta transição vem submetê-la. Não se poderia prever, pois, quais as verbas da receita, que, d’aqui a alguns meses, ficarão pertencendo ao governo da República, quais as que se distribuirão pelos governos locais....
Os governos revolucionários não são, não podem ser governos econômicos. Entre as instituições que desabam e as instituições que se planejam, o terreno de transição, semeado de ruínas e esperanças e ameaças e reivindicações, franqueia, campo vasto e indefinido à luta de forças contraditórias, contra as quais uma comissão revolucionária não poderia, ainda com qualidades heroicas, traçar aos seus atos orientação reta, segura e persistente. A lei, baluarte não menos precioso para a responsabilidade dos administradores contra as pretensões dos administrados que para a liberdade dos administrados contra o absolutismo dos administradores, aluiu-se ao embate da comoção, deixando, em lugar do antigo direito destruído, a discrição pessoal dos homens a quem o movimento revolucionário entregou a administração provisória do país. Tudo se comete ao arbítrio deles; e essa faculdade, formidável sempre, mas ainda mais formidável no meio de um povo habituado à superstição da onipotência do governo, acorda ambições e expectativas, a que nem sempre é, ou se considera possível resistir sem risco para o supremo interesse de tais situações: a preservação da conquista revolucionária através das ciladas que a rodeiam, enquanto a nação, definitivamente organizada, não se reapossam de si mesma. O ânimo dos cidadãos, a quem os acontecimentos incumbiram a responsabilidade temerosa desse depósito, naturalmente se inclina então ao sentimento da necessidade de transigir, a benefício dele, angariando adesões, promovendo alianças, criando pontos de apoio contra tentativas de regresso ao regime repudiado, nessas influencias múltiplas e poderosas, de toda a ordem, mescla de elementos heterogêneos, que a previsão política não pode absolutamente desprezar, em quadras críticas, sem travar com a realidade luta insensata e desastrosa. A invocação da legalidade, freio indiscutível, em épocas normais, contra a impaciência das paixões desencadeadas, perde, com a proclamação da ditadura, a sua cor de sinceridade, a sua força decisiva como última razão das cousas nos atos do governo; e, em consequência, a pressão das correntes políticas, a solicitação das conveniências locais, as coligações dos interesses capazes de agitar a sociedade assumem energia desconhecida em tempos ordinários.
O Brasil, sob a égide da Constituição de 1891 (período conhecido como República Velha) enfrentou profundas transformações (e crises) econômicas, sociais e políticas, que resultaram em seu ocaso por ocasião da denominada Revolução de 1930. Nem a Constituição de 1891 nem as suas instituições, muito menos suas autoridades, foram suficientes para manter a estabilidade e regularidade política. Esse texto restou ao final substituído pela Constituição de 193417.
Nos aspectos tributários, a Constituição de 1934 elencava a competência da União de decretar impostos sobre: a) a importação de mercadorias de procedência estrangeira; b) de consumo de quaisquer mercadorias, exceto os combustíveis de motor de explosão; c) de renda e proventos de qualquer natureza, excetuada a renda cedular dos imóveis; d) de transferência de fundos para o exterior; e) sobre atos emanados do seu governo, negócios da sua economia e instrumentos de contratos ou atos regulados por lei federal; f) nos Territórios federais os impostos que a Constituição atribui aos Estados; e g) cobrar taxas telegráficas, postais e de outros serviços federais, de entrada, saída e estadia de navios e aeronaves, sendo livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais, e às estrangeiras que já tenham pago imposto de importação.
Os Estados poderiam decretar impostos sobre: a) propriedade territorial, exceto a urbana; b) transmissão de propriedade causa mortis, inclusive o caráter progressivo desse imposto no art. 128; c) transmissão de propriedade imobiliária inter vivos, inclusive a sua incorporação ao capital da sociedade; d) consumo de combustíveis de motor de explosão; e) vendas e consignações efetuadas por comerciantes e produtores, inclusive os industriais, ficando isenta a primeira operação do pequeno produtor, como tal definido na lei estadual; f) exportação das mercadorias de sua produção até o máximo de dez por cento ad valorem, vedados quaisquer adicionais; g) indústrias e profissões; e h) atos emanados do seu governo e negócios da sua economia ou regulados por lei estadual. E cobrar taxas de serviços estaduais.
Nessa Constituição constava autorização para a celebração de acordos entre os Estados e a União para a melhor coordenação e desenvolvimento dos respectivos serviços, e especialmente, para a uniformização de leis, práticas, arrecadação de impostos, prevenção e repressão da criminalidade e permuta de informações. A Constituição autorizava à União e aos Estados criar outros impostos, além dos que lhes são atribuídos privativamente. No art. 11. havia uma cláusula antibitributação vazada no seguinte teor:
é vedada a bitributação, prevalecendo o imposto decretado pela União quando a competência for concorrente. Sem prejuízo do recurso judicial que couber, incumbe ao Senado Federal, ex officio ou mediante provocação de qualquer contribuinte, declarar a existência da bitributação e determinar a qual dos dois tributos cabe a prevalência.
A Constituição concedeu novo status à questão tributária dos Municípios dispondo que pertencem a eles: a) o imposto de licenças; b) os impostos predial e territorial urbanos; c) o imposto sobre diversões públicas; d) o imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais; e e) as taxas sobre os serviços municipais. A Constituição autorizava ao Estado a criação de um órgão de assistência técnica à administração municipal e fiscalização de suas finanças e a intervir nos Municípios a fim de regularizar as finanças.
Nesse texto constavam as seguintes vedações ao poder de tributar da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal: a) cobrar quaisquer tributos sem lei especial que autorize, ou fazê-lo incidir sobre efeitos já produzidos por atos jurídicos perfeitos; b) tributar os combustíveis produzidos no País para motores de explosão; c) cobrar, sob qualquer denominação, impostos interestaduais, intermunicipais de viação ou de transportes, ou quaisquer tributos que, no território nacional, gravem ou perturbem a livre circulação de bens ou pessoas e dos veículos que os transportarem; d) tributar bens, rendas e serviços uns dos outros, estendendo-se a mesma proibição às conceções de serviços públicos, quanto aos próprios serviços concedidos e ao respectivo aparelhamento instalado e utilizado exclusivamente para o objeto da concessão; e) estabelecer diferença tributária, em razão da procedência, entre bens de qualquer natureza. Dispunha que nenhum imposto gravará diretamente a profissão de escritor, jornalista ou professor.
No plano financeiro e tributário, colhemos da Constituição os seguintes preceitos (redação atualizada):
Art. 183. Nenhum encargo se criará ao Tesouro sem atribuição de recursos suficientes para lhe custear a despesa.
Art. 184. O produto das multas não poderá ser atribuído, no todo ou em parte,
aos funcionários que as impuserem ou confirmarem.
Parágrafo único. As multas de mora por falta de pagamento de impostos ou taxas lançadas, não poderão exceder de dez por cento sobre a importância em débito.
Art. 185. Nenhum imposto poderá ser elevado além de vinte por cento do seu valor ao tempo do aumento.
Art. 186. O produto de impostos, taxas ou quaisquer tributos criados para fins determinados não poderá ter aplicação diferente. Os saldos que apresentarem anualmente serão, no ano seguinte, incorporados à respectiva receita, ficando extinta a tributação, apenas alcançado o fim pretendido.
A Constituição de 1934 foi um texto analítico, influenciado pelas experiências constitucionais mexicana de 1917 e alemã de 1919.18 Essas Constituições inauguraram o denominado constitucionalismo social, que vem a ser o conjunto de normas que autorizam e justificam a intervenção do Estado na economia, na cultura, na família, na educação, na saúde e em quase todos os setores da vida, fundado na busca da igualdade material (ou da equidade), constitucionalizando os direitos sociais, o Estado social e a ideia de justiça social. 19
O citado Estado social reclama o aumento substantivo da tributação para viabilizar os novos deveres, com o consequente fortalecimento dos políticos, dos burocratas e dos funcionários, e o subsequente enfraquecimento dos indivíduos, das famílias, das empresas e das comunidades. O Estado Social é antes de tudo um Estado Fiscal.20
Segue a avaliação final de Ronaldo Poletti sobre essa Constituição de 1934:
A Constituição de 34, qualificada por Pontes de Miranda como “a mais completa, no momento, das Constituições americanas”, não foi revista, nem emendada, mas rasgada pelo golpe de 37.
Seu pequeno tempo de vigência não afasta, ou elimina, a sua importância histórica. Ela, embora durasse pouco, projetou, e ainda faz, sua influência sobre o tempo do futuro. De certa forma, ressurgiu em 46. E não será difícil correlacionar muitas de suas disposições com as inseridas na Lei Maior de 67 até os dias de hoje. Algumas de suas inclinações têm aparecido no debate nacional, apesar de, na aparência, estarem superadas. No entanto, o seu significado não se refere, tão somente, a um ideário formal, cuja origem está na correlação entre o anteprojeto da Comissão do Itamaraty e o texto aprovado pela Constituinte, mas em sua experiência. Pouco importa seu diminuto tempo de vigência e eficácia. Soubemos, depois dela, da insuficiência das Cartas constitucionais, sobretudo para a realização do regime democrático. Elas não bastam a isto. Encerram em si apenas alguns dos elementos necessários à democracia.
A Constituição de 34 representou um progresso na direção do realismo constitucional, no cotejo com o idealismo de 1891. Não obstante tenha se perdido em normas programáticas, as quais, embora de valor ideológico, resultaram em ineficácia. Foram sonhos irrealizados. Em face disso, a socialização ou a social-democracia, apesar de permanecerem historicamente nos textos constitucionais, continuam na dependência da realização econômica da sociedade e do desenvolvimento cultural do povo.
De qualquer forma, em 34, pudemos realizar a convivência dos fatores políticos (a Revolução) com a inteligência constitucional brasileira (a Comissão do Itamaraty e os ilustres da Constituinte) para a elaboração da Carta. Fomos capazes, também, de conciliar tendências as mais variadas no ambiente político nacional, sem perda do conteúdo e da eficiência técnico-jurídica.
Assim sendo, a Constituição de 34 vale pelas ideias revolucionárias que absorveu e até pelas que rejeitou. Sua experiência não foi a de um triênio, mas justamente a de, apesar de seus engenhosos dispositivos, não ter impedido a derrocada de 37. Ficará ela, todavia, para sempre como um repositório valioso de temas constitucionais e como um marco relevante de nosso constitucionalismo republicano.
Sucede, todavia, que essa Constituição de 1934 não resistiu às crises institucionais e políticas que abalaram o Brasil durante a sua curta vigência, e pouco mais de três anos de sua promulgação, ela foi garroteada pelo Golpe do Estado Novo de 10 de novembro de 1937 e, por consequência, foi substituída pela Constituição de 1937.21
Essa referida Constituição gravitou em redor de dois artigos: o 13 e o 180:
Art. 13. O Presidente da República, nos períodos de recesso do Parlamento ou de dissolução da Câmara dos Deputados, poderá, se o exigirem as necessidades do Estado, expedir decretos-leis sobre as matérias de competência legislativa da União, excetuadas as seguintes:
a) modificações à Constituição;
b) legislação eleitoral;
c) orçamento;
d) impostos;
e) instituição de monopólios;
f) moeda;
g) empréstimos públicos;
h) alienação e oneração de bens imóveis da União.
Parágrafo único - Os decretos-leis para serem expedidos dependem de parecer do Conselho da Economia Nacional, nas matérias da sua competência consultiva.
...
Art. 180. - Enquanto não se reunir o Parlamento nacional, o Presidente da República terá o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matérias da competência legislativa da União.
Durante a sua vigência não houve reunião do Parlamento nacional (e de nenhum outro parlamento no Brasil), de sorte que o presidente da República exerceu com plenitude, sem limites nem peias, os Poderes Legislativo e Executivo. E o Poder Judiciário não ousou criar quaisquer embaraços ou dificuldades ao governante, com a eventual decretação de inconstitucionalidade de seus atos governamentais. E, ainda que houvesse praticado essa ousadia judicial, o parágrafo único do art. 96. dispunha:
No caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que, a juízo do Presidente da República, seja necessária ao bem-estar do povo, à promoção ou defesa de interesse nacional de alta monta, poderá o Presidente da República submetê-la novamente ao exame do Parlamento; se este a confirmar por dois terços dos votos em cada uma das Câmaras, ficará sem efeito a decisão do Tribunal.
Portanto, conjugando o aludido parágrafo único do art. 96. com o citado art. 180. da Constituição de 1934, qualquer decisão judicial incômoda seria neutralizada, de sorte que essa Constituição foi uma anti-Constituição ou uma Constituição semântica na classificação de Karl Loewenstein22, visto ser um texto justificador e autorizador do abuso e do arbítrio do poder, em vez de ser um instrumento normativo neutralizador do poder.
No concernente aos aspectos tributários, a Constituição de 1937 reiterou vários dos enunciados da revogada de 1934, inclusive no plano da constitucionalização social. Com efeito, entre os artigos 20 e 30 estavam discriminadas as competências tributárias da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, em redações similares à Constituição de 1934, reiteramos. Na mesma toada as vedações tributárias contidas entre os artigos 34 e 35, razão pela qual não teceremos maiores considerações.
Assim como ocorreu com outras Constituições, a de 1937 sucumbiu com o fim do Estado Novo em 29 de outubro de 1945. Para simbolizar o retorno do Brasil ao regime democrático, foi promulgada a Constituição de 1946 (a quarta republicana, a quinta do País).
A mencionada Constituição de 1946 procurou aproveitar ao máximo as Constituições de 1891 e de 1934, com as necessárias adaptações normativas e redacionais, inclusive no campo tributário.23
Entre os artigos 15 e 32 da Constituição de 1946 constavam quase todos os preceitos de caráter tributário, com a enunciação dos tributos de competência da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, em linha similar à contida na Constituição de 1934, assim como as limitações e as vedações tributárias. Todavia, a Constituição de 1946 inovou com a autorização para União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal para cobrar a contribuição de melhoria, quando se verificar valorização do imóvel em consequência de obras públicas. E a vedação para a cobrança de impostos sobre templos de qualquer culto, bens e serviços de partidos políticos, instituições de educação e de assistência social, desde que as suas rendas sejam aplicadas integralmente no país para os respectivos fins, e sobre o papel destinado exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros.
No art. 157, incisos XVI e XVII, estava disposta a participação da União, e as contribuições do empregador e do empregado, para financiar a previdência em favor da maternidade e contra as consequências da doença, da velhice, da invalidez e da morte, e a obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho.
Essa Constituição potencializou o direito constitucional tributário. Socorremo-nos de Aliomar Baleeiro, que foi constituinte de 1946, e dele recolhemos:
Várias inovações apresentou a discriminação das rendas entre a União, Estados e Municípios (arts. 15. a 21), desaparecendo as referências à bitributação das Constituições de 1934 e 1937. Entendeu-se que toda bitributação (exigência do mesmo tributo por diferentes pessoas de direito público) seria inconstitucionalidade, sem que se precisasse dizê-lo por evidente.
Além de indicados os impostos da competência exclusiva ou privativa da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dispôs-se que outros só poderiam ser instituídos pela União ou Estados (nunca pelos Municípios). O imposto assim criado pela União excluiria o do Estado, mas seria arrecadado por este. Em qualquer caso, decretado, no campo da competência concorrente, pela União ou pelo Estado, o produto da arrecadação seria partilhado na base de 20% para os cofres federais; 40% para os estaduais; e 40% para os municipais.
Outra singularidade foi a partilha do imposto único federal sobre a produção, comércio, distribuição e consumo, e, bem assim, importação e exportação de lubrificantes e de combustíveis líquidos ou gasosos, de qualquer origem ou natureza, estendendo-se este regime, no que for aplicável, aos minerais do País e à energia elétrica (art.15, III). Esse imposto “único” (isto é, com exclusão de qualquer outro dos Estados e dos Municípios) seria dividido com Estados, Distrito Federal e Municípios (não se mencionaram os Territórios) proporcionalmente à superfície, população, consumo e produção nos termos e para os fins estabelecidos em lei federal, cabendo 40% à União e 50% aos Estados e Municípios (art. 15, § 2º).
Estabeleceu-se expressamente o conceito da Contribuição de Melhoria “quando se verificar valorização do imóvel em consequência de obras públicas”, não podendo ser exigida em limites superiores à despesa realizada (para todos os imóveis lançados), nem ao acréscimo de valor para cada imóvel beneficiado (art. 30. e parágrafo único).
As limitações constitucionais foram ampliadas, vedando-se a tributação de templos, bens, rendas e serviços de partidos políticos, instituições educacionais e assistenciais, nem papel destinado exclusivamente a jornais, periódicos e livros (art. 31).
Insinuou-se a isenção do imposto de consumo sobre mercadorias destinadas à alimentação, vestuário, habitação e tratamento médico das classes pobres (art. 15, § 10). Igualmente isentos os sítios de menos de 25 hectares trabalhados pelo dono e sua família sem assalariados, assim como a primeira operação do pequeno produtor.
Os impostos deveriam ser, “sempre que possível, pessoais e graduados pela capacidade econômica do contribuinte” (art. 202). Nenhum imposto deveria atingir diretamente autores, professores e jornalistas (art. 203).
Era evidente que a assembleia, apesar de conservadora, visava a proteger os setores menos opulentos, reduzindo a velha tradição de tributos regressivos (os que oneram mais os que menos têm ou menos ganham).
Em 1965, foi promulgada a Emenda Constitucional n. 18. à Constituição de 1946, intitulada de Reforma do Sistema Tributário, que instituiu o sistema tributário nacional que restou mimetizado nas Constituições de 1967 e de 1988.
Sob a égide da Constituição de 1946, com a citada EC 18/1965, foi publicada a Lei n. 5.172, de 1966 (denominada Código Tributário Nacional) que dispôs sobre o Sistema Tributário Nacional e instituiu normas gerais de direito tributário aplicável à União, Estados e Municípios. Esse Código, verdadeiro monumento da inteligência nacional, encontra-se ainda em vigor.
Cuide-se que durante o período de vigência dessa Constituição, o Brasil passou por situações de turbulência política que resultaram, ao final, no Golpe de 1964. Como já fazia parte da tradição brasileira, as nossas Constituições não passavam de textos pretextos das forças sociais e políticas, de sorte que nos momentos sociais e políticos dramáticos, as prescrições constitucionais eram solenemente ignoradas. Para normalizar e institucionalizar o Golpe de 1964, o Congresso Nacional promulgou a Constituição de 1967 (a quinta republicana, a sexta do País). 24
Sucede, todavia, que essa Constituição de 1967 foi praticamente reescrita pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969, que não foi promulgada pelo Congresso, mas outorgada pela Junta Militar que de fato e de direito governava o Brasil. Esse será o texto objeto de nossas breves considerações.
No capítulo constitucional sobre os direitos e garantias individuais estava prescrita a seguinte cláusula tributária:
Art. 153. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
....
§ 29. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, nem cobrado, em cada exercício, sem que a lei o houver instituído ou aumentado esteja em vigor antes do início do exercício financeiro, ressalvados a tarifa alfandegária e a de transporte, o imposto sobre produtos industrializados e o imposto lançado por motivo de guerra e demais casos previstos nesta Constituição.
Como aludido, a Constituição manteve o Sistema Tributário entre os artigos 18 e 26. Esse capítulo, na esteira inaugurada pela Constituição de 1891, demarcou os tributos autorizados (impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios), as competências e as limitações tributárias da União, dos Estados, dos Municípios e do DF.
No rastro da EC 18/1965, a Constituição de 1967 dispôs que a cobrança de taxas não poderá tomar como base de cálculo a que tenha servido para a incidência dos impostos, e que somente a União, em situações excepcionais definidos em lei complementar, poderia instituir empréstimo compulsório. Também concedia à União, mediante lei complementar e atendendo a relevante interesse social ou econômico nacional, poderá conceder isenções de impostos estaduais e municipais. E, ainda à União, a possibilidade de instituir contribuições sobre intervenção no domínio econômico, no interesse da previdência social ou de categorias profissionais.
No plano das vedações ou limitações ou imunidades tributárias, a tradicional regra da estrita legalidade para instituir ou aumentar tributo, a proibição de utilizar tributos interestaduais ou intermunicipais para estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou mercadorias, e a proibição de instituir imposto sobre: a) o patrimônio, a renda ou os serviços federais, estaduais, municipais e distritais; b) os templos de qualquer culto; c) o patrimônio, a renda ou os serviços dos partidos políticos e de instituições de educação ou de assistência social, e d) o livro, o jornal e os periódicos, assim como o papel destinado à sua impressão.
A Constituição manteve a vedação à União de instituir tributo que não fosse uniforme em todo território nacional ou implique distinção ou preferência a qualquer Estado ou Município em prejuízo de outro, e tributar a renda das obrigações da dívida pública estadual ou municipal e os proventos dos agentes estaduais e municipais, em níveis superiores aos que fixar para as suas próprias obrigações e para os proventos dos seus próprios agentes federais, e aos Estados, ao DF e aos Municípios estabelecer diferenças tributárias entre bens de qualquer natureza, em razão da sua procedência ou destino.
No concernente à União, competia-lhe instituir imposto sobre: a) importação ou a exportação; b) propriedade territorial rural; c) renda e proventos de qualquer natureza; d) produtos industrializados; e) operações de crédito, câmbio e seguro ou relativas a título ou valores mobiliários; f) serviços de transporte e comunicação, salvo os de natureza municipal; g) sobre lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos; h) energia elétrica; i) minerais; e j) extraordinários em situação de guerra externa.
Aos Estados competia instituir impostos sobre:
a) transmissão, a qualquer título, de bens imóveis por natureza e acessão física e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como sobre a cessão de direitos à sua aquisição; e
b) operações relativas à circulação de mercadorias, realizadas por produtores, industriais e comerciantes, impostos que não serão cumulativos e dos quais se abaterá nos termos do disposto em lei complementar, o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou por outro Estado.
Já aos Municípios competia instituir impostos sobre:
a) propriedade predial e territorial urbana; e
b) serviços de qualquer natureza não compreendidos na competência tributária da União ou dos Estados, definidos em lei complementar.
A Constituição de 1967/1969 manteve a discriminação das rendas tributárias. Vez mais nos louvamos no magistério de Aliomar Baleeiro:
Ora, vistos estes antecedentes, não houve grandes modificações na Emenda no 18, na Constituição de 1967, comparada com a Constituição de 1946. Escusado dizer que, em matéria financeira, a Constituição de 1967 repete 98% do que está na Emenda n. 18. As modificações são inteiramente secundárias, em questões de proporção das alíquotas, Imposto de Vendas, Imposto de Circulação (foi mera tradição mental usar o nome de um no outro). No Imposto de Circulação reservam--se aos Municípios 20% do que o Estado lança. O Estado, então, arrecada 80%. Há uma partilha do tributo, como já ocorria com o imposto único de combustíveis, etc.
....
Um juízo geral sobre esta Constituição: a meu ver, é uma Constituição calvinista.
Embora o povo seja católico, é uma Constituição para defender como alvo supremo o desejo de enriquecimento do povo, sob o rótulo de desenvolvimento econômico.
A reforma religiosa, o protestantismo, em parte, se inspirou num desejo que tinha uma parte da população da Europa de libertar-se daquelas tremendas proibições dos concílios da Igreja – Niceia etc., que proibiam o juro, o lucro e previam que todo o comércio devia isentar-se do espírito ávido de lucro grande.
Dentre outros, é a tese de Max Weber a propósito da ética protestante, que veio impulsionar esse enriquecimento. Esta Constituição é calvinista, é para enriquecer. A preocupação é de proteger o comércio e a indústria, mesmo que se sacrifique aquela coisa que é o essencial de qualquer um, de qualquer povo, de qualquer civilização, de qualquer desenvolvimento – o homem. O homem, alvo precípuo da Constituição de 1946. A de 1967 põe em primeiro plano a indústria, o comércio e o desenvolvimento econômico. O mito do desenvolvimento econômico informa esta Constituição e a animiza.
Em 28 de junho de 1985 o presidente da República José Sarney encaminhou ao Congresso Nacional a Mensagem n. 330. propondo, via emenda à Constituição, a convocação de Assembleia Nacional Constituinte, vazada no seguinte teor:
É com a mais profunda confiança no discernimento e na vocação do povo brasileiro, para organizar-se pacificamente em regime de liberdade e justiça, que proponho a Vossas Excelências a convocação da Assembleia Nacional Constituinte.
Compromisso histórico firmado no curso do movimento cívico que congregou brasileiros de todas as condições, com o propósito de democratizar a sociedade e o Estado, é a convocação da Assembleia Nacional Constituinte ato de coragem e fé. De coragem, porque pressupõe, por parte de cada indivíduo que constitui a comunhão nacional, a disposição de submeter ao escrutínio da Nação direitos e situações, quantas vezes duramente conquistados, para vê-los disciplinados por novas regras, de conteúdo e alcance não conhecidos, que se espera mais justas, equânimes e conformes ao ciclo histórico que reponta no presente e se projeta em um futuro de extensão desconhecida.
Ato de fé é a convicção da Constituinte, porque todos os anseios e temores do futuro repousam, afinal, na confiança que cada cidadão deposita nos sentimentos de seus irmãos, de procurarem, juntos, uma lei fundamental que a todos proporcione os bens necessários à vida digna, vivida em paz e liberdade.
O compromisso, antes aludido, de convocação da Assembleia Nacional Constituinte, de par com os traços de generosa confiança e incontida esperança que o exornam, singulariza-se pelo fato de estar em plena vigência uma ordem jurídica e suas instituições políticas e civis, cujo império se estenderá até o momento em que for promulgada a nova Constituição. Até lá, e sob pena de instalar-se o caos normativo, que a ninguém aproveitaria, é necessário respeitar a lei que temos e modificá-la segundo os processos por ela própria admitidos, para que a vontade de alguns não seja erigida em mandamento supremo de todos.
Da inelutável necessidade de manter e operar as instituições governativas vigentes, harmonizando-as à imperiosa aspiração de instaurar outras mais livres e justas, resulta o texto que ora submeto à deliberação dos Senhores Membros do Poder Legislativo da União.
Por isso, nele se prevê a investidura de poder constituinte pleno nos Deputados Federais e Senadores escolhidos pelo sufrágio do povo brasileiro.
Evitando tutelar o órgão de tão alta atribuição, a Proposta de Emenda limita-se a prover quanto à direção das sessões de instalação e eleição do Presidente da Assembleia Nacional constituinte e a indicar que ela funcione na sede do Congresso Nacional, como corpo único, sem a divisão própria do sistema bicameral. Esta, contudo, subsistirá nos trabalhos da Legislatura, enquanto Poder constituído e segundo as normas constitucionais em vigor.
E, finalmente, fixa a duração da 1ª Sessão Legislativa da 48ª Legislatura para a promulgação da nova Constituição, e o quórum da maioria absoluta, que determinará a adoção do projeto e das emendas respectivas.
Cumpro o dever assumido com a Nação pela Aliança Democrática. A Assembleia Nacional Constituinte realizará, sem dúvida, o grande e novo pacto nacional, que fará o País reencontrar-se com a plenitude de suas instituições democráticas.
Espero que, de agora, a sociedade se mobiliza para criar a mística da Constituição, que é o caminho do Estado de Direito.
Em 27 de novembro daquele ano de 1985, foi promulgada a Emenda Constitucional n. 26. Desse diploma constitucional achegamos os seguintes dispositivos:
Art. 1º Os Membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-ão, unicameralmente, em Assembleia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1º de fevereiro de 1987, na sede do Congresso Nacional.
Art. 2º. O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalará a Assembleia Nacional Constituinte e dirigirá a sessão de eleição do seu Presidente.
Art. 3º A Constituição será promulgada depois da aprovação de seu texto, em dois turnos de discussão e votação, pela maioria absoluta dos Membros da Assembleia Nacional Constituinte.
Art. 4º É concedida anistia a todos os servidores públicos civis da Administração direta e indireta e militares, punidos por atos de exceção, institucionais ou complementares.
Em 5 de outubro de 1988, como é de sobeja sapiência, foi promulgada a nossa sétima25 e vigente26 Constituição.
No concernente aos temas tributários, a Constituição de 1988 seguiu a tradição inaugurada pela EC 18/1965 e entre os arts. 145. e 162 instituiu o Sistema Tributário Nacional. Foram mantidos os tipos tributários: a) impostos; b) taxas; c) contribuições; e d) empréstimos compulsórios. As contribuições, que também têm caráter compulsório, podem ser assim subdivididas: a) de melhoria; b) sociais de intervenção no domínio econômico; c) sociais de interesse das categorias profissionais ou econômicas; d) sociais da seguridade social; e e) sociais gerais.27 O caráter tributário das contribuições da seguridade social, que são compulsórias, conduz ao caráter fiscal do art. 195. e deve ser lido em sintonia com os citados artigos do Sistema Tributário Nacional.
Em comparação com as Constituições anteriores, especialmente com a de 1967, no campo tributário, a Constituição de 1988, como já aludimos, em sua redação originária, manteve a espinha dorsal inaugurada com a EC 18/1965. Nada obstante trouxe algumas novidades: a) a vedação à União de instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios; b) a possibilidade de a União instituir o imposto sobre grandes fortunas; c) os Estados e o DF competentes para a instituição de imposto sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação e de propriedade de veículos automotores; d) aos Municípios a competência para instituir o imposto sobre a vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, exceto o óleo diesel; e) a possibilidade do caráter pessoal e progressivo, de acordo com a capacidade econômica, dos impostos; f) a isonomia tributária; dentre outras.
Mas, induvidosamente, a grande diferença entre a Constituição de 1967 e a de 1988 foi no tocante à repartição das receitas tributárias. Com efeito, a partir de 1988 os Estados e os Municípios passaram a receber percentuais muito maiores dos valores arrecadados pela União e dos próprios Estados, em relação aos Municípios. Eis o testemunho de Francisco Dornelles:28
A Constituição de 1988, no seu capítulo tributário, manteve praticamente a estrutura da Emenda n. 18. de 1965. O IR e o IPI continuaram sendo o carro chefe da arrecadação da União e o ICM (que se tornou ICMS), a principal fonte de arrecadação dos estados. A ênfase do legislador constituinte foi promover uma acentuada descentralização dos recursos tributários e assim fortalecer financeiramente os estados e os municípios, sendo estes últimos os maiores beneficiados.
Quanto às vedações, limitações e imunidades constitucionais, o texto originário de 1988, como aludido, manteve o espírito dos sistemas tributários anteriores. Em sede de emendas constitucionais, a primeira de caráter tributário foi a EC 3/1993, que dentre outros temas, instituiu o IPMF, que posteriormente, via EC 12/1996, foi transformado na CPMF (contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira).29
Depois dessa EC 3/1993, no plano fiscal, a Constituição foi modificada pela ECR 1/1994, que instituiu o Fundo Social de Emergência, e ampliou as alíquotas de contribuições sociais. De lá para cá, houve a promulgação de várias emendas constitucionais tributárias, como a EC 42/2003 até presente EC 132/2023.
Antes de cuidarmos da EC 132/2023, visitaremos as condições sociais e econômicas dos brasileiros e do Brasil, de antes e de depois de 1988. Reiteramos nossas premissas: o sucesso de uma Nação se dá pelas boas condições de vida de todo o seu povo; é preciso olhar a fotografia que retrata um momento e assistir ao filme que revela a história.