RESUMO
O artigo aborda a quarteirização na administração pública, diferenciando-a da terceirização, discutindo seus desafios legais e administrativos. São apresentados exemplos práticos nos setores de saúde e TI, destacando vantagens, desvantagens e aspectos legais.
1. Introdução
A quarteirização pode ser entendida como uma evolução do conceito de terceirização, onde a empresa terceirizada delega a outra empresa ou a um terceiro parte das atividades que lhe foram contratadas. Na administração pública, esse processo envolve a subcontratação de serviços, o que pode trazer questões relativas à eficiência administrativa, à legalidade e à transparência dos processos.
Este artigo tem como objetivo explorar as possibilidades e os desafios da quarteirização na administração pública, exemplificando com casos práticos existentes e abordando as implicações legais e administrativas desse fenômeno.
2. Diferença entre terceirização e quarteirização
A terceirização, amplamente utilizada tanto no setor privado quanto no público, envolve a contratação de uma empresa para realizar atividades que não são consideradas atividades-fim da organização contratante. No Brasil, a terceirização foi regulamentada por meio da Lei n.º 13.429/2017, que alterou a Lei n.º 6.019/1974, permitindo a terceirização irrestrita, inclusive nas atividades-fim.
A quarteirização, por outro lado, é um passo além. Nesse modelo, a empresa terceirizada contrata outra empresa para executar parte das atividades que foram atribuídas a ela, criando uma cadeia de subcontratações. Esse processo, no entanto, não é isento de controvérsias, especialmente quando aplicado à administração pública, onde o controle e a transparência são essenciais.
3. Quarteirização na Administração Pública: Possibilidades e Desafios
A administração pública busca constantemente formas de otimizar seus processos, reduzir custos e melhorar a qualidade dos serviços prestados à população. Nesse sentido, a quarteirização pode ser vista como uma solução viável para alcançar esses objetivos. No entanto, existem desafios significativos, incluindo a necessidade de garantir a legalidade das contratações e a manutenção da qualidade do serviço.
3.1. Legalidade e Transparência
Um dos maiores desafios da quarteirização na administração pública é garantir que o processo seja conduzido de forma legal e transparente. O Tribunal de Contas da União (TCU) tem se manifestado sobre a necessidade de rigor no controle das contratações, principalmente no que se refere à subcontratação de serviços. A subcontratação pode, em alguns casos, diluir a responsabilidade e dificultar o controle sobre a qualidade dos serviços prestados.
3.2. Exemplo Prático: A Quarteirização na Saúde Pública
Um exemplo de quarteirização na administração pública pode ser observado no setor de saúde. Em alguns estados brasileiros, hospitais públicos geridos por Organizações Sociais de Saúde (OSS) terceirizam serviços como limpeza e segurança. Em alguns casos, essas OSS quarteirizam outros serviços especializados, como o fornecimento de equipamentos médicos. Esse modelo tem como objetivo flexibilizar a gestão e melhorar a eficiência dos serviços, mas levanta questionamentos sobre a responsabilidade pela qualidade do atendimento e a fiscalização desses contratos.
3.3. Exemplo Prático: Quarteirização no Setor de Tecnologia da Informação (TI)
Outro exemplo relevante é o setor de tecnologia da informação. Na administração pública, é comum que órgãos contratam empresas especializadas em TI para gerir seus sistemas e infraestrutura tecnológica. Essas empresas, por sua vez, podem subcontratar outras para cuidar de aspectos específicos, como segurança da informação, manutenção de servidores ou desenvolvimento de software. Isso permite uma especialização mais profunda em cada área, mas também exige um controle rigoroso para evitar problemas de comunicação e responsabilidades difusas.
4. Impactos da Quarteirização
A quarteirização na administração pública pode ter diversos impactos, tanto positivos quanto negativos. A seguir, destacamos alguns dos principais aspectos a serem considerados.
4.1. Vantagens
Especialização: A quarteirização permite que cada parte do processo seja executada por empresas altamente especializadas, o que pode aumentar a eficiência e a qualidade dos serviços.
Flexibilidade: A administração pública pode se beneficiar de uma maior flexibilidade ao adaptar os serviços terceirizados às suas necessidades específicas, o que pode ser particularmente útil em setores como saúde e TI.
Redução de Custos: Ao contratar empresas especializadas, a administração pública pode reduzir custos operacionais e melhorar a alocação de recursos.
4.2. Desvantagens
Perda de Controle: Com a quarteirização, a administração pública pode ter menos controle sobre os serviços prestados, o que pode afetar a qualidade e a eficiência.
Riscos de Transparência: A subcontratação pode dificultar a fiscalização dos contratos e a identificação de responsabilidades, o que pode levar a problemas de transparência.
-
Fragmentação de Responsabilidades: A quarteirização pode levar à fragmentação das responsabilidades, tornando difícil atribuir falhas ou problemas a uma única entidade.
5. Aspectos Legais da Quarteirização na Administração Pública
Do ponto de vista jurídico, a quarteirização na administração pública deve ser conduzida com base em princípios constitucionais, como a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da Constituição Federal). Além disso, a Lei de Licitações (Lei n.º 8.666/1993) e a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei n.º 14.133/2021) estabelecem regras claras para a contratação de serviços por órgãos públicos, incluindo a necessidade de fiscalização adequada dos contratos e o cumprimento de todas as obrigações legais pelas empresas contratadas e subcontratadas.
5.1. Responsabilidade Solidária
Um dos pontos mais debatidos é a responsabilidade solidária da administração pública em relação às obrigações trabalhistas das empresas terceirizadas e quarteirizadas. O Supremo Tribunal Federal (STF) já se manifestou em diversos julgados no sentido de que, embora a administração pública não seja responsável diretamente, ela deve fiscalizar o cumprimento das obrigações trabalhistas e pode ser responsabilizada em caso de omissão nesse dever.
6. Conclusão
A quarteirização na administração pública apresenta-se como uma alternativa interessante para a gestão de serviços complexos e especializados. No entanto, sua implementação requer cuidados específicos, especialmente no que tange à legalidade, à transparência e ao controle de qualidade. Casos como a gestão de hospitais públicos e a administração de sistemas de TI mostram que essa prática pode trazer benefícios, mas também desafios significativos.
O equilíbrio entre a eficiência administrativa e o cumprimento das obrigações legais é crucial para garantir que a quarteirização possa ser uma ferramenta eficaz na administração pública, sem comprometer os princípios fundamentais que regem o setor público.
Referências Bibliográficas
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2020.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: Editora 34, 1998.
SANTOS, Boaventura de Sousa. A Crítica da Razão Indolente: Contra o Desperdício da Experiência. São Paulo: Cortez, 2001.
BRASIL. Lei nº 13.429, de 31 de março de 2017. Altera dispositivos da Lei n.º 6.019, de 3 de janeiro de 1974, para dispor sobre as relações de trabalho na empresa de prestação de serviços a terceiros.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Relatório de Auditoria: Terceirização no Serviço Público Federal. Brasília: TCU, 2018.
PINHEIRO, Armando; FRAGA, Marcelo. "A Quarteirização e seus Impactos na Administração Pública". Revista Brasileira de Direito Público, v. 9, n. 3, 2020, p. 53-68.
SILVA, Pedro Henrique. "A Subcontratação na Terceirização: Limites e Possibilidades". Revista de Direito Administrativo, v. 275, n. 2, 2021, p. 101-120.