Introdução
Desde os primórdios, grupos de pessoas interagem, nem sempre de maneira amigável, necessitando de um mediador para solucionar as controvérsias que possam surgir de tais relacionamentos, seja ele político, econômico, religioso, ou até mesmo, pessoal.
Da mesma maneira, a "guerra", como solução violenta das controvérsias internacionais, também prima por um órgão neutro que a tempere e a utilize de modo sábio. Com este pensamento foi criada a ONU, Organização das Nações Unidas, como árdua combatente da guerra declarada e assaz defensora das resoluções diplomáticas para conflitos internacionais.
A Organização das Nações Unidas, nas palavras de Rodolfo Milhomen:
"... é a materialização de uma consciência internacional, capaz de resolver litígios, disputas, buscar a paz, ajudar a diminuir a pobreza mundial, lutar pela prevalência dos direitos humanos, cultuar a educação, a cultura e o bem estar mundial, defender as crianças e dirimir sobre questões de segurança coletiva mundial. Serve também, em uma análise mais profunda, como um pano de fundo de um sistema de dominação". [01]
Ao seu lado, instituições como a Cruz Vermelha e a UNICEF, além de amplo apoio populacional, principalmente de todos aqueles que já sofreram os horrores de uma guerra, convalidam sua importância frente aos acontecimentos mundiais.
Contudo, os sucessivos fracassos no Oriente Médio, principalmente em Israel e no Iraque, como se não bastasse a desobediência por parte dos Estados Unidos e Inglaterra, tornaram o órgão enfraquecido e ineficaz diante da força militar desses países, que preferem a luta armada à solução pacífica.
Por isso, a ONU urge por reformas internas e externas, a fim de se adequar aos anseios do mundo atual globalizado e ser respeitada no âmbito do direito internacional. Para que possamos entender a necessidade dessas mudanças, faz-se mister a explicação conceitual da ONU e abordar desde sua criação até sua importância, para assim, vislumbrar as razões de seu enfraquecimento e quais devem ser as saídas para modificar o quadro em que se encontra.
Importante também citar qual a situação do Brasil nesse cenário de disputas e intrigas internas pelo poder na ONU, bem como seu posicionamento quanto às idéias de reforma, para, por fim, fornecer previsões de futuro, não somente para a ONU, mas para o mundo todo.
O presente trabalho não tem, evidentemente, a pretensão de abordar o tema em sua plenitude, explorando todos os aspectos possíveis a ele relacionados. Procuramos, através de obras de autores consagradíssimos e da compilação de conceitos e opiniões abalizadas, o conhecimento jurídico necessário capaz de proporcionar uma ampla visão sobre o assunto, analisando seus pontos principais, bem como a polêmica que o rodeia.
1 A ONU
1.1 Criação
Como já dito acima, a necessidade de se ter um órgão mediador de conflitos internacionais surgiu desde o momento em que as sociedades começaram a se relacionar.
Antes da criação da Organização das Nações Unidas, havia a Sociedade de Nações, também conhecida como "Liga das Nações", concebida durante a Primeira Guerra Mundial, em 1919, de acordo com o Tratado de Versalhes, com o objetivo de atingir a paz e segurança com cooperação internacional. [02]
Com a ocorrência da Segunda Guerra Mundial, o órgão deixou de atender aos anseios políticos da época, surgindo a idéia do estabelecimento de uma nova instituição que a substituísse, durante as conferências dos países aliados na Guerra.
O ideal expresso na Liga das Nações, através dos Quatorze Pontos do presidente democrata Woodrow Wilson, foi retomado em meados de 1943, numa conferência de Aliados realizada em Moscou, pelo então Presidente norte-americano Franklin Roosevelt [03], imprimindo a estratégia política do país de acabar com o colonialismo e implementar a globalização, abrindo o mundo ao comércio e aos investimentos, mas garantindo a paz e a segurança mundial. [04]
Naquele momento, o mundo necessitava de algum órgão que pudesse negociar qualquer tipo de conflito, pois a Segunda Guerra Mundial havia deixado as tenebrosas cicatrizes do nazi-fascismo, com mais de 50 milhões de mortos. De acordo com a pesquisadora do Núcleo de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo, Denilde Oliveira Holzhacker, entrevistada por Elisa Marcone e Francisco Bicudo:
"Havia um consenso sobre a necessidade de construção de uma ordem internacional baseada na idéia da cooperação. (...) Depois do fracasso da Liga das Nações, nascida depois da I Guerra, e que não conseguiu evitar a II Guerra Mundial, os Estados Unidos e a Europa perceberam que era preciso criar um organismo que tivesse instrumentos de ação mais bem definidos para gerenciar a paz mundial." [05]
Nesse cenário, foi elaborada a Carta de São Francisco ou Carta das Nações Unidas, em junho de 1945, na cidade de São Francisco (EUA), criando a Organização das Nações Unidas, que foi fundada oficialmente em 24 de outubro do mesmo ano, em Nova Iorque, com o objetivo supremo de ser a "entidade máxima da discussão do Direito internacional e fórum de relações e entendimentos supranacionais" [06], contando com 51 países-membros originais. [07]
A Carta correlaciona todos os princípios e objetivos das Nações Unidas, além de diretrizes para manutenção da paz e segurança mundiais. O mesmo documento também trata do regimento interno do órgão, com suas ramificações administrativas e respectivos poderes, critérios para se tornar membro, convênios e possibilidade de retificação e ratificação da Lei.
Além disso, determina expressamente que:
"... todos os membros deverão evitar em suas relações internacionais a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado, ou qualquer outra ação incompatível com os propósitos das Nações Unidas". [08]
Apesar de sua atual sede ser em Nova Iorque, a primeira Assembléia Geral ocorreu em 10 de janeiro de 1946, no Westminster Central Hall, em Londres [09], demonstrando a preocupação latente com a manutenção da paz após a sangrenta II Guerra Mundial.
Atualmente, conta com cada um dos países soberanos internacionalmente e plenamente reconhecidos, excluídos o Vaticano, pela conduta observadora e Taiwan, por exemplo, por ser território reclamado pela China.
1.2 Sistema Organizacional
O regimento interno da ONU está presente na Carta das Nações Unidas, assinada em 1945, dos artigos 07 a 32. É um sistema centralizado, composto por:
. Assembléia Geral;
. Conselho de Segurança;
. Conselho Econômico e Social (ECOSOC);
. Conselho de Tutela;
. Tribunal Internacional de Justiça;
. Secretariado.
Além disso, possui ramificações, com vários órgãos e programas, na luta contra as drogas (PNUFID) e a favor dos refugiados (ACNUR), da humanidade (UNICEF, PMA, PNUMA, PNUAH, ACNUDH), da infância (UNICEF), da saúde (ONUSIDA), da mulher (UNIFEM), da educação (UNSSC, UNU), do comércio e desenvolvimento (UNCTAD, PNUD, GNOPS), tendo ainda um órgão de voluntariado, o VNU.
Há também institutos de estudo e pesquisa, para desenvolvimento social (UNITAR), avanço da mulher (INSTRAW), crime e justiça (UNICRI), treinamentos (UNIDIR), desarmamentos (UNRISD), dentre outros.
Suas comissões orgânicas são divididas da seguinte maneira:
". Comissão de Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento;
. Comissão para os Direitos Humanos;
. Comissão do Desenvolvimento Rural;
. Comissão de Estatística;
. Comissão de Estupefacientes;
. Comissão do Estatuto das Mulheres;
. Comissão para a População e Desenvolvimento;
. Comissão de Prevenção e Justiça Criminal;
. Comissão para o Desenvolvimento Sustentável." [10]
Para atender às particularidades de cada região, foram criadas as Comissões Econômicas Regionais, para a Europa (CEE), África (CEA), América Latina e Caribe (CEPAL), Ásia Ocidental (CESAO), Ásia e Pacífico (CESAP, sendo esta também social) e a FNUP, como fórum para as Florestas.
Por fim, possui colaboração de outros órgãos conexos e organismos especializados, como a OMC (Organização Mundial do Comércio), a AIEA (Agência Internacional de Energia Atômica), o FMI (Fundo Monetário Internacional), o Grupo do Banco Mundial, a UNESCO (Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura), dentre muitos outros.
De acordo com Paulo Fagundes Vizentini:
"Um grupo de organizações econômicas associadas, ditas de Bretton Woods, como o FMI, o Banco Mundial e o GATT (Acordo Geral de Tarifas e Comércio, desde 1995 OMC), mantém certa autonomia e é fortemente influenciado pelos EUA. Organizações especializadas como OIT (trabalho), FAO (alimentação), Unicef (infância), Unesco (ciência, educação e cultura) e OMS (saúde) prestam serviços relevantes à humanidade, além de outras organizações técnicas na área da aviação, postal, meteorologia, etc, também vinculadas à ONU." [11]
A Assembléia Geral é constituída por todos os Estados membros, segundo o artigo 9º da Carta, tendo cada um direito a um voto, podendo, segundo o artigo 10, "discutir quaisquer questões ou assuntos que estiverem dentro das finalidades da presente Carta ou que se relacionarem com as atribuições e funções de qualquer dos órgãos nela previstos", além de fiscalizar seus órgãos, reunindo-se anualmente e em sessões especiais, de acordo com a situação (artigo 20).
O Conselho Econômico e Social é composto por 54 membros, eleitos pela Assembléia Geral por um período de três anos e fica com o encargo de realizar "estudos e relatórios a respeito de assuntos internacionais de caráter econômico, social, cultural, educacional, sanitário e conexos e poderá fazer recomendações a respeito de tais assuntos à Assembléia Geral, aos Membros das Nações Unidas e às entidades especializadas interessadas" (artigo 62).
O Conselho de Tutela, formado por membros do Conselho de Segurança e membros que administravam ou não os territórios sob tutela(estes eleitos pela Assembléia Geral), conforme artigo 86 da Carta, era o órgão responsável por tornar territórios tutelados em países soberanos que, por conseqüência, passariam a fazer parte das Nações Unidas. Como, em 1994, tornou o último território tutelado de Palau, no Pacífico, um país soberano, encerrou suas atividades como o órgão de maior sucesso das Nações Unidas.
O Tribunal Internacional de Justiça ou Corte Internacional de Justiça, sediado em Haia, é o principal órgão judicial da organização, sendo consultado também quando a Assembléia Geral ou o Conselho de Segurança necessitarem de esclarecimentos de ordem jurídica, de acordo com artigo 92 e seguintes da Carta da ONU. Seu Estatuto está anexo à Carta e sua composição prevê adesão de todos os membros das Nações Unidas, além daqueles que aderirem ao Estatuto, como a Suíça. Ultimamente, vem recebendo críticas pela adesão automática ao se tornar membro da ONU, além de não aceitar denúncias de indivíduos, o que facilita a politização do órgão.
O Secretariado é responsável pela administração da ONU e contará, segundo artigo 97 da Carta, com o pessoal exigido pela Organização e um Secretário-Geral, que será o principal funcionário administrativo, a ser indicado pela Assembléia Geral mediante a recomendação do Conselho de Segurança. Sua função torna-se muito importante, pois é ele quem elabora o relatório anual à Assembléia Geral sobre os trabalhos da Organização, tendo que participar de todas as reuniões, além de poder, segundo o artigo 99, "chamar a atenção do Conselho de Segurança para qualquer assunto que em sua opinião possa ameaçar a manutenção da paz e da segurança internacionais."
Após descrevermos todos os outros órgãos principais da ONU, chegamos ao mais importante e polêmico, o Conselho de Segurança. O órgão, que possui a função de garantir a paz e segurança mundiais, é atualmente composto por quinze Estados, sendo cinco membros permanentes e o restante escolhidos por grupos regionais e confirmados pela Assembléia Geral pelo período de dois anos, não podendo ser reeleitos para o período imediato.
O artigo 27, § 3, da Carta, estabelece que todas as decisões devem ter 9 votos, exigindo os votos afirmativos dos membros permanentes. Assim, China, França, EUA, Reino Unido e Rússia, possuem um poder de veto, pois sem a aprovação total de todos eles, nenhuma decisão é tomada no Conselho.
É nesse aspecto que temos firmada a controvérsia que gerou toda a discussão acerca da urgência por modificações no Conselho de Segurança, pois o poder dado aos membros permanentes por várias vezes é utilizado em estratégias políticas que assegurem seus interesses particulares.
1.3 Importância Histórica
O assunto guerra já foi trazido à baila durante a história, pois é uma conduta que sempre existiu entre os povos. Nos anos entre 12.500 A.C e 10.000 A.C, já havia resquícios de guerra no Sudão e, somente nos últimos duzentos anos, acorreram mais de 370 guerras, em todo mundo. [12]
Os líderes mundiais no decorrer das eras perceberam a gravidade da situação e começaram a divulgar a urgência acerca de necessárias delimitações para uma situação que, muitas vezes, não pode ser evitada, mas deve ser controlada.
A importância do Direito Internacional nas Guerras fez-se perceptível, graças à Convenção de Haia (1907) [13], à Convenção de Genebra (1949 e 1977) [15] e, ainda, à Convenção de Nova York (1981 e 1993).
Assim, a Organização das Nações Unidas, tem um papel fundamental nas relações entre países. No início, havia uma superioridade numérica de países ocidentais que passava uma idéia de desigualdade ao órgão, mas depois, com a entrada de países de Terceiro Mundo e socialistas, nos anos 50 e 60, foi assegurado um maior equilíbrio e aumentou a credibilidade na busca da paz mundial.
Não podemos deixar cair em esquecimento todas as vitórias e avanços conquistados pela ONU durante a história. Primeiramente, deu a países pequenos e subdesenvolvidos a oportunidade de se impor, de participar das importantes decisões sobre a paz mundial, afinal também fazem parte do mundo e merecem, tanto quanto os países influentes, fazer parte das decisões que modificarão o cenário mundial.
Na palavras de Márcio Henrique Pereira, ao citar Boutros-Gali, ex-Secretário-Geral da ONU:
"Já em 1995, Boutros-Gali, ao visualizar uma nova ordem mundial democrática a basear a atual sociedade global, passa a elevar as aspirações democratizantes das Nações Unidas definitivamente a nível global quando reivindica uma participação cada vez maior de atores não-estatais em organismos internacionais. Sob este prisma, a participação de organizações não-governamentais é vista como garantia da legitimação política desses organismos." [16]
Além disso, somente sua existência já traz certa tranqüilidade e conforto, pois não há mais, mesmo após a Guerra no Iraque [17], uma situação de crise constante, como no pré-II Guerra, onde cada país se armava ilimitadamente no intuito de atacar outro a seu bel-prazer.
Também não há no mundo atual nenhum órgão que possa substituí-lo, pois até mesmo os países mais fortes agem de acordo com seu interesse particular, não conseguindo ser imparcial. Segundo John Dugard, relator das Nações Unidas para os Direitos Humanos nos Territórios Ocupados Palestinos:
"Infelizmente, os Estados Unidos não estão preparados para fazer o papel de promotor da paz na região, o que torna a UE e a ONU os mediadores óbvios entre israelenses e palestinos, embora sua capacidade para fazer isso, sendo parte do Quarteto [18], seja muito questionável. (...) Apesar de serem seriamente questionadas pelos palestinos(...), continuam sendo as mais apropriadas para obter a paz e promover os direitos humanos na região." [19]
Citando novamente a pesquisadora Denilde Oliveira Holzhacker, na Guerra no Iraque, a ONU foi fundamental ao estabelecer a ligação entre a população e as novas instituições do país, auxiliando inclusive em sua reconstrução. Durante a história, "a ONU trouxe para o cenário internacional a agenda dos temas sociais"; foi imprescindível na publicação da Declaração Universal de Direitos do Homem; auxiliou na convicção de que os direitos são também econômicos, sociais e culturais; reforçou a idéia de direito à vida com dignidade.
Segundo o embaixador do Brasil no Reino Unido, José Maurício Bustani, em entrevista ao repórter Hélio Contreiras:
"Só com uma ação multilateral, coordenada pelas Nações Unidas, as facções iraquianas sentirão que se trata, realmente, de um esforço internacional de paz e que há um verdadeiro consenso internacional pela normalização do país. (...) A única maneira de se reconstruir o Iraque é em uma situação de tranquilidade.(...) A vontade internacional é esta, refletida pelo papel da ONU. Espera-se que este horror não se repita e, sem o comando da ONU, será muito difícil restabelecer a tranquilidade no país. O atentado serve para mostrar que a ONU não pode ser considerada dispensável. O alvo não foram as Nações Unidas. O ataque indica que a reconstrução não pode ser feita no esquema em vigor." [20]
Entretanto, o Direito Internacional vem perdendo credibilidade, pelo desrespeito contínuo de alguns países às regras estabelecidas ao longo dos anos. Houve também fracassos que podem ser atribuídos à ONU, mesmo antes dos Estados Unidos invadirem o Iraque sem sua permissão, em 2003.
A lentidão da Organização já custou ao Líbano um número maior de mortos, pelo conflito ter se prolongado mais do que deveria. Isso também diz respeito à Coréia do Norte, que a cada dia avança na tecnologia da bomba atômica, sem que a ONU tome nenhuma providência severa e urgente. [21]
Mesmo com os mais variados países membros, a ONU foi incapaz de lidar com as diferenças regionais de cada parte do mundo. As peculiaridades culturais e políticas de cada espaço tornam extremamente difícil uma mudança de cenário significativa, principalmente em lugares de acesso reduzido, como em todo o continente africano.
Além disso, a ONU, da maneira em que se encontra, é ineficaz ao tentar solucionar o conflito árabe-israelense e pacificar a reconstrução do Iraque, ou seja, além de não conseguir evitar guerras, ainda possui dificuldades em gerenciar a paz através de suas missões humanitárias.
De acordo com Fábio Konder Comparato, professor da USP, citado por Márcio Henrique Pereira:
"Desde o primeiro momento, a ONU assumiu duas funções principais: a manutenção da paz internacional e a cooperação para o desenvolvimento econômico e social das nações, principalmente apoiando a reconstrução dos países destruídos pela guerra. (...) No entanto, por quatro décadas a intenção de seus fundadores s viu sufocada pelas rivalidades da Guerra Fria e, em matéria de guerra e paz, a Organização ficou quase completamente paralisada pela freqüente ameaça ou uso do veto pelos membros permanentes do Conselho de Segurança". [22]
De qualquer maneira, diz Denilde, "sua existência é de fato imprescindível, apesar de ser marcada por derrotas e vitórias". Isso quer dizer que, embora acusada de não resolver alguns sérios problemas mundiais, foi a única organização que obteve êxito em evitar inúmeros conflitos e, ao menos, dificultou muitos outros.