O licenciamento ambiental como forma de efetivação da autonomia municipal e do desenvolvimento sustentável

Considerações Iniciais

Os mecanismos de auto-regulação do meio ambiente não têm suportado a pressão de atender as demandas advindas do potencial desequilibrador do homem – sua capacidade de assimilar as alterações provocadas pelos seres vivos que o integram está sendo fortemente superada. O crescimento populacional e a intensificação das atividades econômicas têm ocasionado verdadeiro "saque" sobre os recursos naturais, já excedidos em capacidade de renovação.

A necessidade de supressão do modelo de desenvolvimento autofágico, que extermina as próprias reservas naturais, assim como os reflexos naturais decorrentes da forma pela qual o homem se apropria do meio em que vive, ensejaram medidas estatais de moderação voltadas à limitar as ações humanas, restabelecer o equilíbrio da natureza e, principalmente, evitar novos danos ao meio ambiente.

A preocupação governamental quanto à proteção da natureza se trata de um exemplo objetivo da necessidade de seu enlace com a comunidade. Nas palavras de Miranda¹, ela "decorre do alargamento das necessidades humanas", transcendendo a idéia de Estado-poder. Isto porque tais políticas visam principalmente a promoção do desenvolvimento do ser humano através da racionalização do uso do meio ambiente e da proteção das áreas ameaçadas de degradação.

Através da idéia de desenvolvimento sustentável pretende-se, conforme Morato Leite², uma "justiça intergeracional, em que uma geração não tem direito de desperdiçar aquilo que recebeu e menos ainda de degradar o direito das gerações futuras, no que concerne aos recursos ambientais". Não se pretende neste estudo discutir os entraves estabelecidos entre as teorias econômicas e o desenvolvimento sustentável, mas cabe ressaltar que a "liberdade de mercado" necessita, por força de lei, respeitar vários padrões e condutas voltadas ao equilíbrio dos recursos naturais e ao respeito ao direito difuso ao ambiente sadio.

O desenvolvimento é fundamental e deve considerar a capacidade de suporte dos ecossistemas e entender que vivemos na era dos limites. O desenvolvimento que não é capaz de incorporar critérios de sustentabilidade, de conciliar as respostas às necessidades do presente com o direito das gerações futuras, não é desenvolvimento. Da mesma forma, a preservação ambiental que não considera as reais necessidades materiais para alcançarmos o desenvolvimento social não é viável.

A construção da sustentabilidade requer uma profunda mudança do paradigma de desenvolvimento dominante e dos modelos de produção e consumo, processo que deverá ter como elemento central a democracia participativa.³

O conceito de desenvolvimento sustentável foi proposto pela Comissão Mundial de Desenvolvimento e Meio Ambiente (1987), como sendo "atender as necessidades da geração presente sem comprometer a habilidade das gerações futuras de atenderem suas próprias necessidades"⁴. De acordo com Sirvinskas⁵, sustentabilidade, também denominada ecodesenvolvimento ou desenvolvimento ecologicamente equilibrado, pode ser definida como a "conciliação de duas situações aparentemente antagônicas: de um lado, temos a necessidade da preservação do meio ambiente, e, de outro, a necessidade de incentivar o desenvolvimento socioeconômico". O que se busca é encontrar uma área de intersecção entre desenvolvimento e meio ambiente, pois a política do meio ambiente "não deve se erigir em obstáculo ao desenvolvimento, mas sim em um de seus instrumentos, ao propiciar a gestão racional dos recursos naturais"⁶.

A Política do Meio Ambiente e a Autonomia Municipal

A eficácia das políticas do meio ambiente depende, na verdade, de um somatório de forças que em um primeiro momento se deu nos âmbitos federal e estadual, muito embora os Municípios tivessem autonomia para administrar questões de cunho local. A Constituição Federal, em seu art. 1º, ao referir que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel de seus Estados, Municípios e do Distrito Federal, traz o primeiro apontamento desta autonomia municipal, fortemente consolidada no art. 18, que refere que "a organização político-administrativa [...] compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição". É no art. 30 que surge a competência municipal de legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I), suplementar as leis federais e estaduais no que lhe couber (inciso II), criar, organizar e suprimir direitos, observado o Princípio da Hierarquia Legal (inciso IV), promover, no que lhe couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo (inciso VIII), entre outras atribuições.

Pelas próprias características geográficas nacionais, principalmente quanto à extensão territorial, as administrações, tanto a federal quanto as estaduais, encaram extrema dificuldade de gerenciamento de seus bens naturais, não lhes sendo possível a prática de uma política ambiental de forma centralizada. Isso significa a impossibilidade de estes órgãos tutelarem a totalidade do território nacional, não no que diz respeito à capacitação técnica, mas quanto à disponibilidade de recursos humanos e materiais.

Morato Leite⁷ vai além, ao afirmar que não se pode apenas atribuir a responsabilidade de ação e conscientização ao Estado, mas a todo o conjunto de pessoas e de entes federados que dele fazem parte, sob pena de não se tornar efetiva a proteção ambiental:

De fato, a concretização do Estado de Direito Ambiental converge obrigatoriamente para mudanças radicais nas estruturas existentes da sociedade organizada. E não há como negar que a conscientização global da crise ambiental exige uma cidadania participativa, que compreende uma ação conjunta do estado e da coletividade na proteção ambiental. Não se pode adotar uma visão individualista sobre a proteção ambiental, sem solidariedade e desprovida de responsabilidades difusas globais. Trata-se de um pensamento equivocado dizer que os custos da degradação ambiental devem ser repartidos por todos, em uma escala global que ninguém sabe calcular. Esta visão é distorcida e leva ao esgotamento total dos recursos ambientais e a previsões catastróficas. Portanto, somente com a mudança para a responsabilização solidária e participativa dos estados e dos cidadãos com os ideais de preservação ecológica é que se achará uma luz no fim do túnel.

Sugere Toshio Mukai, citado por Freitas⁸, que a competência do Município em legislar sobre assuntos ambientais observa o Princípio da Autonomia Municipal⁹, ao mesmo tempo em que concorre com a União e os Estados-membros, "prevalecendo sua legislação sobre qualquer outra, desde que inferida no seu predominante interesse". Mukai afirma que isto somente não irá ocorrer quando a competência privativa couber especificamente ao Estado ou à Nação, subsistindo a do Município desde que observe as normas superiores.

Isto importa dizer que a competência municipal não tem sido caracterizada pelo interesse exclusivo do município e de sua circunscrição, mas por sua predominância de interesse, tendência esta que não é exclusivamente brasileira: consubstancia a própria Teoria do Estado Unitário Português, que confere às autarquias locais o status de componentes da organização estatal, cuja competência é voltada diretamente aos assuntos de interesses locais. Neste sentido, afirma Canotilho¹⁰:

A autonomia das autarquias estatais é, assim, um princípio estruturante da organização política e da organização territorial do Estado. Esta autonomia, constitucionalmente garantida e caracterizada,, começa logo pela inserção do Poder Local (Título VIII) num título autônomo, fora da administração do Estado. A designação "Poder Local" significa, desde logo, isto: participação no exercício do poder público de entidades territoriais (pessoas coletivas) diferentes da entidade territorial do Estado e dotadas de órgãos representativos democraticamente legitimados que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas (art. 235/2). Em segundo lugar, a existência das autarquias locais é uma garantia institucional [...] e, por isso, transporta um núcleo ou reduto de poder local indisponível pelo Estado.

Interesse local, principalmente no que diz respeito à tutela do meio ambiente, não significa propriamente um interesse exclusivo municipal, porque de forma direta ou indireta, os impactos ambientais terminam por atingir interesses difusos nacionais, uma vez que é comum o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerado um "bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida"¹¹.

Machado¹² recorda que também a Constituição Espanhola prevê o "interesse" como ponto fundamental para determinação de competências: "O Estado organiza-se territorialmente em Municípios, Províncias e Comunidades Autônomas que se constituam. Todas essas entidades gozam de autonomia para a gestão de seus respectivos interesses".

A legislação e fiscalização de algumas matérias permanecem sob competência exclusiva da União, como as águas, energia, jazidas, minas, atividades nucleares, o que, segundo Machado¹³, não garante melhores resultados do que os temas incluídos na competência concorrente entre Estados e Municípios, pois impede que estes legislem, mesmo que de forma suplementar, sobre as carências destas normas federais.

Analisando sob este prisma, uma solução bastante objetiva é a trazida pela divisão de poderes e tarefas, que possibilita o acesso espacial a uma maior parte de territórios e permite a análise específica de cada caso, em relação ao espaço ocupado, à possibilidade de gerência das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, o destino dos resíduos, enfim, garantindo uma proteção efetiva à fauna, à flora e aos demais recursos naturais existentes.

A autonomia prevista na Constituição Federal de 1988 supõe capacidades predeterminadas no nível municipal, no que diz respeito ao autogoverno, à auto-organização, à auto-administração e a autolegislação - especificamente sobre a autolegislação, prevê que cabe ao Município elaborar leis sobre assuntos de interesse local. É nestes mesmos termos que a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul atribui como competência comum com os Municípios tarefas como o planejamento e o ordenamento do solo, o impedimento das agressões ao meio ambiente, a obrigatoriedade de elaboração de planos diretores para cidades com mais de vinte mil habitantes, o saneamento básico e a própria tutela ao meio ambiente.

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A Gestão e o Licenciamento Ambiental

A necessidade de uma gestão ambiental decorre do conflito entre diferentes valores envolvidos. De um lado o equilíbrio da natureza, de outro o desenvolvimento econômico - o meio ambiente compõe um direito difuso, enquanto a liberdade de mercado envolve uma garantia individual. O primeiro passo para a gestão ambiental é identificar a natureza o porte dos valores em disputa: se valores universais – aqueles a que todos devem ter acesso universalizado – ou valores individualizáveis – cujo acesso é restrito ou individualizável.

[...] a biosfera e seus ecossistemas apresentam formato e equilíbrio garantidos pela interdependência e comportamento padronizados dos seres vivos entre si e com o ambiente. O que garantiu, portanto, esse equilíbrio e formato sempre foi o padrão de comportamento predeterminado pelas disposições genéticas de cada ser vivo.

Entretanto, ao ter o domínio da energia devido a seu engenho, a humanidade criou um fato novo: as disposições genéticas não mais subordinavam a totalidade do comportamento do homem às imposições da interdependência e do equilíbrio dos ecossistemas e da biosfera. Surgiram então os conflitos por ele provocados e o que hoje denomina-se crise ambiental. Para enfrentá-los foi sendo desenvolvida uma série de ações coordenadas a que mais recentemente deu-se o nome de gestão do ambiente, entendida como a forma sistemática de a sociedade encaminhar a solução de conflitos de interesse no acesso e uso do meio ambiente pela humanidade.¹⁴

Para Milaré¹⁵, não há como eximir a Política ao tratar do meio ambiente, justamente por ser este um "patrimônio público", cabendo tanto à comunidade o seu cuidado, de forma participativa, quanto ao Poder Público, que assume um papel de "gestor qualificado" ao praticar atos necessários à obtenção dos objetivos sociais. O autor segue afirmando que todas as formas de gestão "invocam o requisito da racionalidade" e que a "fusão entre a Ciência, Direito e Ética ensejará novas e diferentes percepções dos problemas ambientais, que a gestão precisa traduzir em atitudes e medidas práticas".

Quanto aos aspectos administrativos a serem observados na implantação da gestão ambiental, pode-se apontar a especificação da área e da população, a caracterização dos principais problemas ambientais e a vocação dos municípios. Em relação à vocação, Golmeier e Jablonski¹⁶ classificam os municípios do Estado como agrícola-diversificados, litorâneo-turísticos, ou estâncias - tal classificação importa na medida em que se verifica a variedade cultural, topográfica e de cunho econômico entre os Municípios, sendo inconcebível uma estrutura administrativa homogênea que atenda a todas as variantes locais.

Para dar efetividade à Gestão Ambiental, é necessário que o Município não tenha preocupação somente com os dispositivos político-administrativos, mas esteja disposto e preparado para interagir com as demais esferas de tutela do meio ambiente, tanto estaduais quanto federais, através de um Sistema Municipal do Meio Ambiente solidamente elaborado no que diz respeito à sua "estrutura organizacional, diretrizes normativas e operacionais, implementação de ações gerenciais, relações institucionais e interação com a comunidade"¹⁷.

Uma das formas de traduzir em atitudes práticas a proteção ao meio ambiente é justamente através da implantação de medidas preventivas e de recuperação, como o que ocorre no licenciamento ambiental. A necessidade de licenciamento prévio do órgão ambiental competente para obras e atividades utilizadoras de recursos ambientais ou aquelas que considerem efetivas ou potencialmente poluidoras ou causadoras de dano ou degradação ambiental está prevista no art. art. 55 da Lei Estadual n.º 11.520/00 – o Código Estadual Ambiental.

O licenciamento ambiental compreende o "procedimento" pelo qual a administração irá verificar a viabilidade e o interesse na instauração de uma atividade em face da possível degradação ambiental que ela pode acarretar. A licença ambiental, por sua vez, é o ato administrativo que autoriza a localização e implantação da atividade e autorização de seu início, nos moldes do conceito de ato administrativo de Meirelles¹⁸ – ato como sendo a "manifestação da vontade da Administração Pública, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria".

A competência do licenciamento ambiental recai primariamente sobre os Estados, o que pode se verificar com a lei que criou a Política Nacional do Meio Ambiente, Lei Federal n.º 6.938/81¹⁹, o que se daria através do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e, subsidiariamente, pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA).

Observa-se, neste sentido, o princípio da cooperação entre os Estados, na qualidade de co-gestores na preservação da qualidade ambiental, a fim de "combater os efeitos devastadores da degradação ambiental" através de uma "soberania menos egoísticas dos Estados e mais solidária no aspecto ambiental, com a incorporação de sistemas mais efetivos de cooperação entre os Estados"²⁰.

O art. 69 da Lei n.º 11.520/00²¹, por sua vez, prevê especificamente a competência do município, mesmo que em forma de colaboração, para o licenciamento das atividades consideradas de impacto local, que podem ser definidas como as ações humanas que causem alterações de propriedades físicas, químicas e biológicas de forma que sua significância permaneça restrita aos limites do município, inclusive para as futuras gerações.

O art. 5º da Resolução n.º 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) prevê a competência estadual para licenciar atividades que ultrapassem os limites territoriais dos Municípios, a Secretaria do Meio Ambiente (SEMA) definiu, para fins de licenciamento ambiental, que impacto ambiental,

[...] é qualquer alteração direta (ou seja, decorrente de uma única relação de causa e efeito) das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, que afetem: a saúde, a segurança e o bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e/ou a qualidade dos recursos ambientais, dentro dos limites do Município. O conceito resulta da observância da legislação ambiental, tendo em vista que as atividades "cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios" devem ser licenciadas pelo Estado, de acordo com o artigo 5º, III, da Resolução CONAMA n.º 237/1997.²²

O conceito legal de licenciamento ambiental é o trazido pela Resolução n.º 038/2003 do CONAMA, que compreende os procedimentos tomados pela Administração para licenciar as atividades utilizadoras dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidoras ou que causem degradação ao ambiente.²³

A competência para a emissão do licenciamento depende do grau de potencialidade ou efetividade do dano e da área a ser atingida, sendo que a mesma autoridade competente para emitir o licenciamento será aquela que poderá exigir adaptações ou correções necessárias a diminuir ou a evitar impactos negativos ao meio que decorram de novas situações²⁴. Para a verificação da competência, devem ser analisados tão somente os impactos imediatos, tendo em vista que as influências indiretas do impacto ambiental são de interesse geral, não só da circunscrição municipal, mas de toda a comunidade global.

Assim, aos Municípios cabe inicialmente o licenciamento das atividades consideradas de impacto local, cujo rol é expedido pela SEMA, considerando-se a natureza da atividade, suas características e complexidade, com aprovação do CONSEMA. Ainda recai sobre os Municípios a competência de licenciar atividades e empreendimentos que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. A Resolução n.º 237/1997 do CONAMA já afirmava ser competente o órgão ambiental municipal, desde que de acordo com os órgãos superiores competentes (União e Estados), para efetuar o "licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio".

As leis, resoluções e decretos estaduais acerca do licenciamento têm o objetivo comum de efetivar a utilização do licenciamento como instrumento de gestão ambiental municipal, nos moldes das previsões das Políticas do Meio Ambiente, visando o desenvolvimento sustentável. Inicialmente, a Resolução n.º 005/1998 do CONSEMA dispôs sobre os critérios de competência do Licenciamento Ambiental Municipal no Estado do Rio Grande do Sul, visando, principalmente o desenvolvimento sustentável e o trabalho de integração dos órgãos que compõe o Sistema Estadual de Proteção Ambiental (SISEPRA). Tais critério foram alterados em 2000, através da Resolução n.º 04/2000 do CONSEMA²⁵, prevendo a necessidade de habilitação do Município junto à SEMA para a realização do licenciamento municipal e através da Resolução n.º 102/2005 do CONSEMA²⁶, que estabeleceu novos critérios para o exercício da competência do Licenciamento Ambiental Municipal dentro do Estado do Rio Grande do Sul.

É somente após a homologação da habilitação pela SEMA que o Município passa a ser considerado apto a realizar os licenciamentos ambientais municipais, sendo que a desabilitação poderá ocorrer quando houver descumprimento da Legislação Ambiental, a partir de denúncias ou de constatações da Secretaria, observando-se o Princípio do Devido Processo Legal, com os respectivos prazos de resposta e recursos.

O rol das tipologias tipificadas como de impacto ambiental local consta no anexo da Resolução n.º 102/2005 do CONSEMA - esta Resolução dispôs sobre o exercício de competência do Licenciamento Ambiental Municipal, fazendo nova alteração à listagem de atividades cuja competência passa aos Municípios habilitados. A competência volta a ser estadual quando a ampliação de empreendimentos e atividades já licenciados (mesmo que em âmbito municipal) ultrapassarem os portes de impacto local, indicados no Anexo Único, podendo o município fornecer este licenciamento somente por delegação de competência direta do Órgão Estadual do Meio Ambiente. A listagem ainda sofreu uma última alteração, ampliando o rol das atividades a serem licenciadas pelo Município, através da Resolução 110/2005 do CONSEMA, oportunidade em que foram incluídas a supressão de vegetação nativa e o manejo florestal.

Para fins específicos de habilitação, será necessário ao Município a implantação do Fundo Municipal de Meio Ambiente²⁷, do Conselho Municipal de Meio Ambiente²⁸, possuir profissionais legalmente habilitados para a realização do licenciamento ambiental e servidores municipais com competência para exercício da fiscalização ambiental; deverá ainda possuir legislação própria disciplinando o licenciamento ambiental e as sanções administrativas²⁹ pelo seu descumprimento, Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano³⁰ (Município com população superior a 20.000 habitantes), ou Lei de Diretrizes Urbanas (Município com população igual ou inferior a 20.000 habitantes) e, por fim, elaborar o Plano Ambiental³¹, aprovado pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente, considerando-se as características locais e regionais.De acordo com a Resolução n.º 307/2002 do CONAMA, em se tratando de obras de construção civil, também deverá ser instituído o Plano de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil, como sendo requisito para as habilitações.

Os Conselhos Municipais do Meio Ambiente, criados através de lei municipal específica, possuem poder deliberativo sobre questões ambientais locais, e sua estrutura humana será correspondente ao porte e à necessidade de cada município. A mesma lei que criar o Conselho Municipal irá estabelecer a origem do Fundo Municipal do Meio Ambiente, sendo este o meio pelo qual este órgão irá gerir-se, financiando, inclusive, políticas de proteção e aplicação de projetos ambientais na sede do município.

É justamente o Fundo Municipal do Meio Ambiente que irá gerir a arrecadação de taxas³² e serviços de Licenciamento Ambiental, das multas previstas na Política do Meio Ambiente ou na própria Lei Orgânica, dos recursos provenientes de condenações judiciais por crimes contra a natureza praticados nos domínios do Município, entre outras formas de arrecadação. A aplicação de seus recursos envolve, principalmente, a criação e manutenção de projetos e programas de interesse ambiental, a capacitação e dos recursos humanos envolvidos no aperfeiçoamento do Conselho Municipal e nos trabalhos nele desenvolvidos.

O órgão ambiental municipal deverá investir tanto em equipamentos quanto na habilitação profissional de seu quadro de recursos humanos, com equipe técnica multidisciplinar capacitada para analisar os processos de licenciamento. Isso importa dizer que de nada adianta ao Município formar o Conselho Municipal se ele se demonstrar incapaz de analisar o conteúdo dos respectivos Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).

O ideal seria o Município dispor, em seu quadro profissional, no mínimo, de um geólogo ou engenheiro de minhas, biólogo, engenheiro agrônomo ou civil, engenheiro florestal, sociólogo, entre outros profissionais considerados imprescindíveis de acordo com as peculiaridades locais. Se o quadro efetivo do órgão não possuir esta equipe multidisciplinar, poderá efetuar a análise dos licenciamentos através de contratação de serviços terceirizados junto a consultorias, universidades, agências de desenvolvimento, ou mesmo através de consórcios municipais.

Devidamente equipado e habilitado, o Município passa a ser detentor da autonomia efetiva em relação ao licenciamento ambiental, podendo, a partir de então, elaborar as leis que disciplinem a atividade de licenciamento, as taxas a serem cobradas e a previsão de sanções, bem como fornecer todos os três tipos distintos de licenças: a licença prévia (LP), a licença de instalação (LI)³³ e a licença de operação (LO).

A primeira é a que diz respeito à fase preliminar do planejamento da atividade e é formada pelos requisitos básicos nas fases de localização, instalação e operação da atividade. A licença prévia compreende a entrega do formulário de solicitação de viabilidade da atividade, certidão da Prefeitura Municipal declarando o uso previsto para a área onde será instalada a atividade, o laudo de cobertura vegetal (quando da implantação de loteamentos ou atividades em área com cobertura vegetal), o laudo geológico (nos casos em que envolvam instalação de sistemas de tratamento de resíduos) e o comprovante de pagamento dos custos dos serviços do licenciamento ambiental.

A licença de instalação, por sua vez, é a que autoriza o início da implantação da atividade, observando-se as especificações das condições e restrições aprovadas pelo projeto executivo. Envolve a entrega de um requerimento solicitando tal licença, uma cópia da licença prévia, o comprovante do pagamento dos custos dos serviços de licenciamento ambiental e o projeto técnico já aprovado pelo setor competente.

Por fim, a licença de operação é a autorização do início das atividades, bem como o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, estabelecido conforme as licenças anteriores. Compreende a entrega do requerimento da licença de operação, a cópia da licença de instalação, a comprovação do pagamento das custas dos serviços de licenciamento e a definição, por tipologia, das condições e restrições a serem definidas.

O interessado, por sua vez, para obter quaisquer das licenças ambientais, deverá cumprir requisitos predeterminados, dentre os quais destacam-se significantemente, o EIA e o RIMA. Enquanto o primeiro apresenta os levantamentos técnicos da atividade e do meio ambiente, o segundo estabelece a conclusão do estudo e a viabilidade da atividade.

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório der Impacto Ambiental (RIMA) apresentam algumas diferenças. O estudo é de maior abrangência que o relatório e o engloba em si mesmo. O EIA compreende o levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalhos de campo, análises de laboratório e a própria redação do relatório. Por isso, diz o art. 9º da resolução 1/86 – CONAMA que o "relatório de Impacto Ambiental – RIMA refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental", ficando patenteado que o EIA precede o RIMA e é seu alicerce de natureza imprescindível. O relatório transmite – por escrito – as atividades totais do EIA, importando se acentuar que não se pode criar uma parte transparente das atividades (o RIMA) e uma parte não transparente das atividades (o EIA). Dissociado do EIA, o RIMA perde a validade.³⁴

São estudos obrigatórios desde 1986, com a Resolução n.º 001/1986, do CONAMA, que estabeleceu que o EIA deverá conter a análise dos impactos ambientais através da identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, através do apontamento dos impactos positivos e negativos, sua duração ao longo do tempo, grau de reversibilidade, suas propriedades cumulativas e sinérgicas e, ainda, os ônus e/ou benefícios sociais do empreendimento analisado. O RIMA, por sua vez, é mais específico e contêm os resultados objetivos do EIA, necessários ao projeto a ser desenvolvido.

Em verdade, o EIA trata da avaliação da área de instalação da atividade potencial ou efetivamente causadora de dano ao meio ambiente e da análise da viabilidade desta atividade de acordo com os seus aspectos positivos ou negativos.³⁵ Sua obrigatoriedade, segundo Milaré³⁶, significou um "marco na evolução do ambientalismo brasileiro", pois é considerado "um dos mais notáveis instrumentos de compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente".

Muito embora se tratem de documentos úteis à Administração na tarefa de avaliar a viabilidade do projeto, nem o EIA, nem o RIMA se apresentam como vinculadores do ato administrativo de licenciamento, sendo necessária a avaliação criteriosa de seu conteúdo para definir a conveniência de sua aprovação. Conforme Fiorillo³⁷, isto sugere que, sendo o estudo e o relatório de impacto ambiental desfavoráveis, não necessariamente seguirá no mesmo sentido a decisão municipal, o que se justifica se for procedida uma séria análise do equilíbrio entre o desenvolvimento sustentável e a proteção do meio ambiente. O mesmo não se configura em sentido contrário, sugerindo que de estudos e relatórios de impactos ambientais favoráveis somente poderá advir uma decisão também favorável por parte da Administração, tendo em vista que a proteção ao meio ambiente é condição para a livre iniciativa.

Salienta Machado³⁸ que o EIA, através da identificação do risco, atende perfeitamente aos Princípios da Prevenção e da Precaução, evitando os prejuízos da degradação ambiental. Na verdade ambos os estudos necessários para o procedimento de licenciamento se apresentam como instrumentos de controle prévio das atividades que produzam impactos ambientais e devem ser elaborados, nos moldes do art. 11 da Resolução 102/2005 do CONSEMA, por "profissionais legalmente habilitados". Assim, tanto o EIA quanto o RIMA devem ser elaborados através de uma equipe técnica multidisciplinar que seja capaz de analisar os aspectos físicos, biológicos e sócio-econômicos da atividade a ser considerada.

Os profissionais que compuserem a equipe são responsáveis pelas informações apresentadas, sujeitando-se às sanções administrativas, civis e criminais - os dados constantes no EIA e no RIMA são de responsabilidade solidária entre o contratante e o profissional ou a empresa designada para realizar os estudos. Os pareceres e opiniões não são o principal alvo da responsabilidade técnica, mas sim o erro, seja decorrente de imperícia, negligência ou imprudência - isto visa coibir a introdução de dados inexatos ou manipulados, a fim de obter o almejado licenciamento do órgão competente.³⁹

Na prática, constata-se que profissionais das áreas de arquitetura, agronomia, engenharia, biologia e geologia são os que geralmente compõem a equipe multidisciplinar, sem, no entanto, haver uma especificação acerca de quais os profissionais de fato consideram-se capacitados para a elaboração dos Estudos. Não há na legislação vigente, nacional ou estadual, qualquer especificação de quais são os profissionais que poderão elaborar os estudos, o que sugere que para a verificação da habilitação legal se torna necessária a análise das especificações dos Conselhos Profissionais envolvidos.

Sobre este respeito, a atividade dos biólogos está embasada no Decreto Federal n.º 88.438⁴⁰, que lhes garante, em seu art. 3º, a formulação e elaboração de estudos, projetos e pesquisas científicas nos vários setores da biologia, assim como sobre assuntos que se relacionem com a preservação, saneamento e melhoramento do meio ambiente, sob a obrigatoriedade de registro junto ao respectivo conselho - no caso dos Estados do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina, ao Conselho Regional de Biologia da Terceira Região (CRBio3).

O Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA), embasa a atividade de seus profissionais na elaboração do EIA e do RIMA na Resolução n.º 218⁴¹, que estabelece as atividades das diferentes categorias dos profissionais da engenharia, arquitetura e agronomia, e na Resolução n.º 447⁴², que afirma, em seu art. 2º, que compete ao engenheiro ambiental, além do desempenho das atividades previstas na resolução anterior, as "referentes à administração, gestão e ordenamento ambientais e ao monitoramento e mitigação de impactos ambientais, seus serviços afins e correlatos". No parágrafo primeiro, estas competências e garantias são concedidas, "sem prejuízo dos direitos e prerrogativas conferidas aos engenheiros, aos arquitetos, aos engenheiros agrônomos, aos geólogos ou engenheiros geólogos, aos geógrafos e aos meteorologistas, relativamente às suas atribuições na área ambiental". Os profissionais deverão estar devidamente inscritos no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Rio Grande do Sul (CREA-RS).

Para exercer atividades de defesa ambiental há a necessidade, além da inscrição no respectivo Conselho Profissional, de uma inscrição específica junto ao cadastro técnico federal do IBAMA⁴³, obrigatoriamente - os projetos técnicos e estudos ambientais somente serão analisados pelos órgãos responsáveis se o profissional ou a equipe multidisciplinar que o efetuarem estiverem inscritos junto ao IBAMA. Este cadastro objetiva identificar as pessoas (naturais ou jurídicas) que se dediquem à consultoria técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e a efetivação desta inscrição se dá através da emissão do "Certificado de Registro", documento que permite ao profissional exercer os estudos ambientais, cuja validade é temporária.

No Estado do Rio Grande do Sul, as primeiras idéias de gestão ambiental compartilhada foram lançadas em 1995, através dos primeiros convênios entre alguns Municípios e a Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEPAM), que na época era o órgão ambiental estadual⁴⁴. A partir de então, vários Municípios começaram a incluir, entre suas prioridades, da gestão da área ambiental e das atividades nela desenvolvidas.

Em 05 de junho de 2003 foi criado o Sistema Integrado de Gestão Ambiental (SIGA-RS), implantado pela SEMA, com o objetivo de descentralizar a gerência ambiental, oportunizando aos Municípios a prática da gestão das questões ambientais locais e desburocratizando as atividades de licenciamento. Este programa visa a agilização dos processos de habilitação dos municípios para o licenciamento e gestão ambiental, o que certamente auxiliará a diminuir a grande demanda da FEPAM. Numa forma de parceria cooperativa entre Estado e Município, esta descentralização "objetiva o fortalecimento da variável ambiental em todos os níveis, mobilizando e capacitando os municípios a gerir as questões ambientais locais, especialmente nas decisões que envolvem licenciamento" ⁴⁵.

Foi com o objetivo de assegurar a efetividade ao compartilhamento preconizada na carta Magna que foi instituído o Sistema Integrado de Gestão Ambiental (SIGA-RS), direcionado à dinamização do Serviço Público e privilegiando a descentralização da gestão ambiental. A verificação das qualificações dos órgãos municipais e de seus agentes ambientais para o licenciamento das atividades de impacto local, a regionalização dos órgãos estaduais voltados à proteção do meio ambiente e a integração e mútua cooperação desses órgãos são as principais linhas de ação do SIGA, ladeado pela clara e responsável noção de que essa política deve encontrar os caminhos sustentáveis e compatíveis com a promoção de desenvolvimento econômico e social.⁴⁶

De acordo com o atual Coordenador do Projeto SIGA-RS, Niro Afonso Pieper⁴⁷, os reflexos estão sendo principalmente sentidos pelos empreendedores, "na agilização dos processos de licenciamento de menor impacto (57% da população gaúcha já conta com a facilidade)", ficando os grandes empreendimentos a cargo da administração estadual. Afirma ainda que o treinamento dos gestores ambientais alcança quase a totalidade dos responsáveis, tanto pelo licenciamento quanto pela fiscalização do meio ambiente.

Após a tramitação de um processo administrativo, o CONSEMA, através de deliberação por plenário, homologa ou não a habilitação do Município para efetivar a gestão ambiental e a emissão de licenciamentos ambientais para as atividades previstas como de impacto local, como forma de efetivar a participação governamental e social no desenvolvimento sustentável de cada região, contribuindo para o fortalecimento das administrações locais.

Os Municípios interessados contam com a estrutura da SEMA, cujas orientações auxiliam para a complementação ou correção das documentações destinadas ao processo administrativo, no sentido de capacitar a administração municipal a bem desenvolver tais atividades, afinal, o principal objetivo é justamente colaborar com a maturidade municipal acerca dos assuntos ambientais.

De acordo com as últimas estatísticas⁴⁸ (2007), conforme as tabelas da SEMA, abaixo colacionadas, são 165 os municípios habilitados, 68 em processo de habilitação e 331 municípios ainda não habilitados para as atividades de licenciamento.

Na busca da sustentabilidade, a municipalização da proteção ambiental possibilita, de forma eficaz, a adoção de medidas preventivas e sancionadoras, pois abarca um controle territorial de maior qualidade. A iniciativa dos primeiros Municípios, a partir de 1995, demonstrou a possibilidade de êxito do trabalho compartilhado no sentido da tutela ambiental, e hoje, mais de 200 Municípios do Estado do Rio Grande do Sul estão habilitados ou na iminência de obter sua habilitação junto ao CONSEMA, para tornar efetiva usa autonomia e impulsionar o próprio desenvolvimento sustentável.