Sumário: 1. Evolução legislativa no plano internacional. 1.1. Direito Internacional do Trabalho: evolução histórica. 1.2. Fundamentos e objetivos do Direito Internacional do Trabalho. 1.3. A Organização Internacional do Trabalho e o combate ao trabalho infantil. 1.3.1. A Convenção nº 138 e a Recomendação nº 146 da Organização Internacional do Trabalho. 1.3.2. A Convenção nº 182 e a Recomendação nº 190 da Organização Internacional do Trabalho. 1.4. A Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), A Declaração Universal dos Direitos da Criança (1959) e a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (1989). 2. Evolução legislativa no âmbito nacional. 2.1. Medidas não aplicadas. 2.2. Primeiras tentativas de aplicação. 2.2.1 Os Códigos de Menores de 1927 e de 1979. 2.3. Proteção efetiva. 2.4. Legislação vigente. 2.4.1. A Constituição Federal de 1988. 2.4.2. O Estatuto da Criança e do Adolescente - Lei nº 8.069, de 13.7.1990. 2.4.3. A Consolidação das Leis do Trabalho - Decreto-lei nº 5.452, de 1º.5.1943.
1. Evolução legislativa no plano internacional
1.1. Direito Internacional do Trabalho: evolução histórica
É importante o estudo da evolução histórica do Direito Internacional do Trabalho porque seus antecedentes estão diretamente relacionados aos motivos que determinaram o aparecimento das leis trabalhistas.
O processo de regulamentação dos direitos trabalhistas iniciou-se com as inquietações sociais decorrentes do apogeu da Primeira Revolução Industrial, no fim do século XVIII. Nesse período, crescia na Europa a preocupação com a situação dos operários nas fábricas e, por causa disso, ocorreram vários encontros visando discutir a internacionalização das normas de tutela: Congresso Internacional de Bruxelas (1856), Congresso Internacional de Frankfurt (1857), Assembléia Internacional dos Trabalhadores (Londres, 1864), Congresso Trabalhista de Lyon (1877), Congresso Operário de Paris (1883), Congresso Internacional Operário (1884), Conferência de Berlim (1890) e Conferências de Berna (1905 e 1906). [01]
Dois industriais - o inglês Robert Owen e o francês Daniel Le Grand - foram os precursores da tutela aos obreiros como uma questão internacional. Owen foi pioneiro a defender amplas reformas sociais e a aplicar essas novas idéias em sua fábrica de tecidos. Em 1818, dirigiu um manifesto em prol da classe trabalhadora aos soberanos das potências que compunham a Santa Aliança, propondo uma completa reforma da sociedade através da cooperação mundial. Le Grand, por sua vez, dirigiu-se várias vezes, entre 1840 e 1853, a governantes franceses e a soberanos dos principais países europeus, propondo um acordo internacional acerca da legislação trabalhista; visava a criação de um direito internacional para proteger as classes obreiras contra o trabalho prematuro e excessivo, e suas propostas cobriam, entre outros assuntos, a proteção ao trabalho infantil. [02]
A primeira Conferência Internacional do Trabalho – Conferência de Berlim – realizou-se em 1890, com participação de treze países. Nessa reunião, foram apresentadas sugestões para a criação de uma repartição internacional para realizar estudos e estatísticas de trabalho. Da Conferência de Berlim, nasceram importantes resoluções com o intuito de regulamentar, no âmbito internacional, medidas para proibir o labor no interior das minas, o trabalho dominical e a utilização do trabalho de crianças, adolescentes e mulheres.
Em 1905, quinze Estados participaram da Primeira Conferência de Berna e, em 1906, várias nações marcaram presença na Segunda, que resultou em duas convenções. Em 1919, realizou-se, em Paris, a Conferência da Paz, que decidiu sobre a criação de uma Comissão de Legislação Internacional do Trabalho para estudar preliminarmente a "regulamentação internacional do trabalho" e determinar uma maneira de organização internacional perene entre os países, objetivando facilitar uma ação uniforme quanto às condições de trabalho. Ainda no ano de 1919, foi aprovado, pela Conferência, o projeto que criou a Organização Internacional do Trabalho (OIT), organismo internacional voltado para a institucionalização de normas universais de proteção ao labor e de diretrizes a serem adotadas pelos países-membros. [03]
Em 1944, a Conferência Internacional do Trabalho, realizada em Filadélfia, assinou a declaração de Filadélfia, que reiterava alguns preceitos da Organização Internacional do Trabalho, e os ampliava, apregoando ser necessária a colaboração dos países-membros para a conquista de melhores situações laborais, prosperidade econômica e segurança aos operários.
Em 1948, a Assembléia Geral das Nações Unidas sancionou a Declaração Universal dos Direitos do Homem, reafirmando vários dos princípios fundamentais defendidos pela OIT na proteção do trabalho infanto-juvenil.
Nas palavras de Monteiro de Barros,
"desde a Conferência de Berlim, de março de 1890, já se estudavam as bases para a regulamentação internacional do trabalho do menor, deixando clara a necessidade de intervenção estatal nesta área. A legislação sobre o trabalho do menor sofreu a influência da ação internacional, recebendo um tratamento nitidamente tutelar, mais ou menos semelhante à proteção conferida à mulher. Com a evolução do Direito do Trabalho, as normas alusivas ao menor foram sendo revistas, com o objetivo de intensificar a tutela (...)". [04]
1.2. Fundamentos e objetivos do Direito Internacional do Trabalho
Segundo ensinamentos de Arnaldo Süssekind [05], os fundamentos do Direito Internacional do Trabalho decorrem de motivos de ordem econômica, de índole social e de caráter técnico:
a)as causas de ordem econômica provêm da necessidade de se estabelecer, no âmbito internacional, um equilíbrio do custo das medidas sociais de tutela à classe operária, a fim de evitar a concorrência de nações que logravam uma produção mais barata por causa da sonegação das medidas de proteção;
b)os motivos de índole social são conseqüência da necessidade de se estabelecer, no plano internacional, princípios reservados à promoção da universalização dos princípios da justiça social e da dignidade do obreiro;
c)as razões de caráter técnico fundamentam o Direito Internacional do Trabalho na medida que as Convenções e Recomendações aprovadas pela OIT e os estudos e pesquisas realizados pela Organização serviram de subsídios para a elaboração de normas legislativas pelos países-membros.
Enfim, as bases do Direito Internacional do Trabalho estão ligadas diretamente ao estabelecimento de normas criadas por um Organismo Internacional, objetivando harmonizar o ordenamento jurídico dos países na promoção da paz e da justiça social no ambiente de trabalho.
Com relação aos objetivos do Direito Internacional do Trabalho, os estudos de Arnaldo Süssekind [06] apontam como meta primordial a realização de convenções internacionais visando: a universalização das normas de tutela à atividade laborativa , fundadas no princípio de justiça social e de dignificação do trabalho do homem; a colaboração internacional para os Estados soberanos adotarem e observarem a aplicação de regras de proteção ao trabalho aprovadas pela OIT; e a realização do bem-estar social.
Destarte, os principais intuitos do Direito Internacional do Trabalho se relacionam à organização de regras jurídicas internacionais que incorporem direitos e deveres aos ordenamentos jurídicos dos países, a fim de que se garanta a universalização de normas –estas assentadas na justiça social, no avanço do bem-estar social e na dignificação do trabalho - de proteção ao labor.
1.3. A Organização Internacional do Trabalho e o combate ao trabalho infantil
Mascaro do Nascimento [07] define a OIT como um organismo internacional criado, em 1919, pelo Tratado de Versalhes, com sede em Genebra, destinando-se à realização da Justiça Social entre os povos, pressuposto para a manutenção da paz entre os países. A ela, podem filiar-se todos os países-membros da Organização das Nações Unidas (ONU). Arnaldo Süssekind [08] enumera os órgãos da OIT: o Conselho de Administração (direção colegiada), a Repartição (secretaria) e a Conferência Geral (parlamento).
Em 1944, a Conferência Internacional do Trabalho, que é, segundo Süssekind [09], a assembléia geral de todos os Estados-Membros da organização, o órgão supremo da OIT, adotou a Declaração referente aos fins e objetivos da OIT, mais conhecida como Declaração de Filadélfia, reafirmando e ampliando alguns preceitos do Tratado de Versailles e consubstanciando outros. Nilson de Oliveira Nascimento [10] escreve que a Declaração destacava a proteção à criança como princípio fundamental e elemento indispensável à paz mundial.
Segundo Süssekind, cabe à Conferência Internacional do Trabalho, através das reuniões que realiza, normalmente uma vez por ano, elaborar e aprovar, na posição de Assembléia Geral da OIT, a regulamentação internacional do trabalho e das questões que lhes são relacionadas. Para isso, dispõe de três espécies de instrumentos: convenção, recomendação e resolução.
Santos Minharro enfatiza que
"com a criação da Organização Internacional do Trabalho, em 1919, passou-se a verificar uma generalizada preocupação com o problema do labor infanto-juvenil. Várias convenções e recomendações foram editadas com o intuito de amenizar os efeitos maléficos do emprego desse tipo de mão-de-obra". [11]
Oliveira Nascimento também salienta a importância da OIT quanto á tutela internacional da criança e do adolescente:
"Na condição de órgão especializado no trato de questões trabalhistas e sociais a OIT sempre se preocupou com a proteção dos direitos humanos do menor. Essa preocupação referencial com o menor se manifesta concretamente pela aprovação de várias Convenções Internacionais que foram ratificadas por uma grande parte dos países-membros" [12].
Sessenta e uma convenções e recomendações da OIT relacionam-se ao trabalho da criança e do adolescente [13]. Serão, aqui, estudadas mais cautelosamente: a Convenção nº 138, de 1973, e a Recomendação nº 146, que se ocupam da idade mínima para o ingresso em qualquer emprego; e a Convenção nº 182, de 1999, e a Recomendação nº 190, que visam eliminar as piores formas de trabalho infantil.
Com a análise, será possível verificar que a OIT tem buscado, mais do que abolir completamente a utilização da mão-de-obra da criança, limitar a idade de admissão no mercado de trabalho e abolir as formas mais desumanas de labor infantil. Essa posição vem confirmar que a situação mundial, no que se refere à utilização do trabalho da criança, é bastante complexa, abrangendo uma série de fatores em vários países – e a erradicação gradativa desse tipo de mão-de-obra seria mais passível de ser alcançada do que a abolição imediata.
O ideal seria que o infante fosse, imediatamente, afastado das atividades laborais, sendo-lhe respeitada a condição de indivíduo em desenvolvimento. Contudo, o verdadeiro comprometimento das nações às disposições da OIT já representaria um grande passo na melhoria da vida de inúmeras crianças.
1.3.1. A Convenção nº 138 e a Recomendação nº 146 da Organização Internacional do Trabalho
A Convenção nº 138 [14] (Convenção sobre a Idade Mínima), de 1973, pretende que todo país ratificante comprometa-se a seguir uma política que propicie a efetiva abolição da utilização da mão-de-obra infantil e eleve, gradativamente, a idade mínima de admissão no emprego a um nível apropriado ao pleno desenvolvimento físico e mental do adolescente.
"Os padrões internacionais vigorantes indicam que o trabalho precoce consolida e reproduz a miséria, inviabilizando que a criança e o adolescente suplantem suas deficiências estruturais através do estudo. Por isso é que a Organização Internacional do trabalho recomenda proibição de qualquer trabalho anteriormente à idade de quinze anos". (Convenção 138 da OIT). [15]
A Convenção não fixa uma idade mínima; contudo, permite que os Estados-membros especifiquem, por meio de declaração, a idade mínima para admissão no labor, desde que não seja inferior à idade de conclusão da escolaridade obrigatória ou, em qualquer circunstância, inferior a quinze anos. Abre, no entanto, uma ressalva: permite que, nas nações cuja economia e condições de ensino não estiverem suficientemente desenvolvidas, estabeleça-se a idade de catorze anos como mínima.
As regras acima, no entanto, não se aplicam ao labor executado por infantes e adolescentes em escolas técnicas ou vocacionais e a outras instituições de treinamento geral, dentre as quais empresas participantes de programas de orientação profissional. Nesses casos, as leis ou regulamentos nacionais poderão permitir o emprego ou trabalho a pessoas entre treze e quinze anos, obedecidos os seguintes requisitos: que o serviço seja leve; que não lese a saúde e o desenvolvimento; e que não prejudique a freqüência escolar. Nos Países-Membros economicamente enfraquecidos, essas idades podem ser diminuídas para doze e catorze anos, respectivamente.
O Art. 3º da convenção internacional em análise proíbe a admissão em atividades prejudiciais à saúde, à segurança e à moral aos indivíduos de menos de 18 anos. Já o Art. 8º, referindo-se a representações artísticas, dispõe que poderão ser concedidas licenças, em casos individuais, para a participação de crianças e adolescentes com idades inferiores às delimitadas.
Na opinião coerente de Erotilde Ribeiro dos Santos Minharro [16], a Convenção nº 138 da Organização Internacional do Trabalho apresenta-se bem flexível, chegado a permitir que os próprios países determinem a idade mínima de admissão no mercado de trabalho – estabelecendo, evidentemente, limites – e, paulatinamente, a amplie. Outros exemplos de maleabilidade da Convenção são os dispositivos que permitem, dependendo da situação econômica do país, que este especifique categorias a serem excluídas da aplicação das normas convencionais (artigo 4º) e os setores da economia ou modalidades de empreendimentos aos quais se aplicariam os preceitos da Convenção. Conforme a autora, isso se dá porque a OIT é consciente de que, em determinados Estados, a proibição de todo trabalho infantil levaria ou ao menosprezo geral da norma jurídica pela população, ou a condenação dos infantes à morte por inanição.
Para Oris de Oliveira [17], as Convenções 138 e 182 da OIT, bem como s recomendações que as acompanham, não exigem dos países ratificantes uma imediata e miraculosa mudança social e cultural, mas o comprometimento das nações em adotar uma política nacional que assegure a progressiva – e, no entanto, efetiva – eliminação da mão-de-obra infantil.
A Recomendação nº 146 [18] da Organização Internacional do Trabalho teve por fim concretizar os objetivos estabelecidos na Convenção nº 138, enfatizando a alta prioridade que deve ser conferida à identificação e ao atendimento das necessidades de crianças e adolescentes em políticas e em programas nacionais de desenvolvimento, e a gradativa extensão de medidas necessárias para criar as melhores condições para o desenvolvimento físico e mental dos indivíduos em questão. Recomenda que os países devem conferir atenção especial ao compromisso com o pleno emprego, a fim de que possam fixar a idade mínima para inserção no labor nos parâmetros visados pela OIT; salienta a importância da promoção de medidas econômico-sociais a fim de reduzir as conseqüências da pobreza – evitando, destarte, que as famílias necessitem da mão-de-obra do infante para poder sobreviver; fala no desenvolvimento de programas de seguridade social e de bem-estar da família, visando garantir o sustento da criança; salienta a importância de proporcionar o acesso da criança ao ensino obrigatório, bem como à formação profissional, sem esquecer de garantir a freqüência à escola; além disso, esclarece acerca da relevância do acesso à saúde, garantindo, assim, o desenvolvimento saudável na infância.
De acordo com a Recomendação, os Países-Membros devem ter como objetivo a elevação paulatina da idade mínima para iniciação em emprego ou trabalho para dezesseis anos, e a abolição de atividades perigosas aos menores de dezoito. Requer ainda, em seu texto, que seja conferida maior atenção às crianças e adolescentes sem família, aos migrantes e aos que vivem em família adotiva.
O Congresso Nacional aprovou a Convenção nº 138 e a Recomendação nº 146 por meio do Decreto-Legislativo nº 179, de 14.12.1999. O Decreto nº 4.134, de 15.2.2002, publicado no Diário Oficial da União de 15.2.2002, promulgou a Convenção, que passou a vigorar, a partir de 28.6.2002, no ordenamento jurídico brasileiro. [19]
1.3.2. A Convenção nº 182 e a Recomendação nº 190 da Organização Internacional do Trabalho
A Convenção nº 182 [20] – Convenção sobre a Proibição das Piores Formas de Trabalho Infantil e a Ação Imediata para a sua Eliminação -, de 1999, estabelece que todo país ratificante deve adotar medidas imediatas a fim de erradicar as "piores modalidades de trabalho infantil", expressão utilizada no artigo 3º do texto convencional e que abrange: todas as maneiras de escravidão ou práticas a esta análogas, tais como a venda e o tráfico de crianças, a servidão por dívidas e a condição de servo, e o trabalho forçado ou obrigatório, inclusive o recrutamento forçado ou obrigatório de crianças para serem utilizadas em conflitos armados; a utilização, o recrutamento ou o oferecimento de crianças para a prostituição e a produção de pornografia, bem como para a realização de atividades ilícitas, particularmente a produção e o tráfico de substâncias entorpecentes; o labor que, pela essência ou pelas condições em que é executado, é passível de prejudicar a saúde, a moral ou a segurança dos infantes.
Todo País-Membro, de acordo com a esta Convenção, deve estabelecer mecanismos de fiscalização para que os dispositivos convencionais sejam obedecidos, além de elaborar programas de ação para a eliminação das piores formas de labor. As nações deveriam prestar assistência direta aos infantes – que são, na Convenção, considerados os indivíduos com idade inferior a dezoito anos -, a fim de livrá-los das modalidades mais degradantes de trabalho, assegurando-lhes plena reabilitação, reinserção social e acesso ao ensino básico gratuito. [21]
Oris de Oliveira esclarece que o termo piores, utilizado na Convenção nº 182, é apenas comparativo em relação a outras formas que são também totalmente inaceitáveis [22].
No mesmo ano, a OIT adotou a Recomendação nº 190, indicando os programas de ação para a eliminação das piores formas de labor infantil e solicitando aos Países-Membros que identifiquem, denunciem e impeçam que os infantes exerçam tais atividades. Recomendava, ainda, que fosse dada atenção especial às crianças mais jovens, às do sexo feminino e ao problema do trabalho oculto. A Recomendação assinala, de maneira exemplificativa, modalidades de trabalho perigoso: aqueles em que a criança submete-se a abusos psicológicos, físicos e sexuais; as atividades executadas em condições insalubres ou em condições especialmente difíceis; os trabalhos subterrâneos, debaixo d’água, em lugares confinados ou em alturas perigosas; as atividades realizadas com máquinas, ferramentas e equipamentos de risco, bem como os que envolvam manipulação ou transporte de cargas pesadas.
A Recomendação propõe que, visando pôr em prática os programas de erradicação das piores formas de trabalho infantil, sejam compilados e atualizados dados estatísticos acerca da natureza e do alcance do trabalho da criança e do adolescente. Sugere que os países ratificantes criem um forte sistema de monitoramento e de sanções para os envolvidos, além de propor: o desenvolvimento de políticas empresariais que visem à promoção dos fins da Convenção, a melhoria da infra-estrutura educacional e da capacitação de professores, a promoção de emprego e de formação profissional aos pais das crianças, bem como a sensibilização dos adultos das famílias sobre a gravidade da questão do trabalho infantil.
O Decreto-Legislativo nº 178, de 14.12.1999, aprovou os textos da Convenção nº 182 e da Recomendação nº 190, que passaram a ter vigência no ordenamento jurídico brasileiro a partir de 2.2.2001. [23]
1.4. A Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), A Declaração Universal dos Direitos da Criança (1959) e a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (1989)
No dia 10 de dezembro de 1948, a Assembléia das Nações Unidas, promovida pela ONU, aprovou a Declaração Universal dos Direitos do Homem. Trata-se de um dos mais importantes diplomas positivados, que foi recepcionado totalmente pela Constituição Federal de 1988. Alguns dos dispositivos aplicam-se especificamente à criança, considerando a família como núcleo natural e fundamental da sociedade e tem direito à proteção da sociedade e do Estado (Art. 16, III), e prescrevendo que a educação deverá ser orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos do homem e pelas liberdades fundamentais (Art. 26, II).
A Declaração Universal dos Direitos da Criança é uma adaptação dos direitos e garantias fundamentais, já previstos da Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), à criança e ao adolescente, no plano internacional. Foi editada em 1959, e suas disposições dizem respeito a cuidado e a proteção, ainda que sob a concepção adultocêntrica (em que não é considerada a autonomia do infante).
Quanto à Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança, foi ela adotada pela ONU em 1989 e ratificada pelo Brasil em 1990. De acordo com a professora Flávia Piovesan, "destaca-se como o tratado internacional de proteção de direitos humanos com o mais elevado número de ratificações (Em 26 de junho de 2001, a Convenção sobre os Direitos da Criança contava com 191 Estados-partes)" [24].
No primeiro artigo da Convenção, tem-se a descrição da criança como "todo ser humano com menos de 18 anos de idade, a não ser que, pela legislação aplicável, a maioridade seja atingida mais cedo". A Convenção acolhe a concepção da criança como verdadeiro sujeito de direito, exigindo que lhe seja dada proteção especial e prioridade. O direito a um nível adequado de vida e segurança social; o direito à educação, devendo os Estados oferecer educação primária compulsória e gratuita; a proteção contra a exploração econômica, com a fixação de idade mínima para admissão em emprego; a proteção contra o envolvimento na produção, tráfico e uso de drogas e substâncias psicotrópicas; a proteção contra a exploração e o abuso sexual são alguns dos direitos previstos.