I – INTRODUÇÃO
Na data de 31/10/2024, foi apresentada uma Proposta de Emenda Constituição Federal (PEC), aos governadores de alguns Estados brasileiros, por meio do presidente Lula da Silva (PT), e pelo ministro da Justiça e Segurança Pública, Ricardo Lewandowski.
II – PROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL
Eis o Projeto de Emenda Constitucional, infra:
Altera os arts. 21, 22, 23, 24 e 144 a fim de conferir à União a competência para estabelecer a política nacional de segurança pública e defesa social, que compreenderá o sistema penitenciário, e o respectivo plano; atribuir à União a competência privativa para legislar sobre normas gerais de segurança pública, defesa social e sistema penitenciário; fixar a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para prover os meios destinados à manutenção da segurança pública; atribuir à União, aos Estados e ao Distrito Federal a competência concorrente para legislar sobre segurança pública e defesa social; estender as funções da polícia federal e criar a polícia ostensiva federal, em substituição à polícia rodoviária federal, ampliando suas atribuições, mediante o aproveitamento de seus recursos materiais e humanos; e instituir o Fundo Nacional de Segurança Pública e Política Penitenciária.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1º O art. 21 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 21. .......................................................................
.....................................................................................
XXVII - estabelecer a política nacional de segurança pública e defesa social, que compreenderá o sistema penitenciário, instituindo o plano correspondente, cujas diretrizes serão de observância obrigatória por parte dos entes federados, ouvido o Conselho Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, integrado por representantes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na forma da lei.”
XXVIII - coordenar o sistema único de segurança pública e defesa social e o sistema penitenciário mediante estratégias que assegurem a integração, cooperação e interoperabilidade dos órgãos que o compõem nos três níveis político-administrativos da Federação;
Art. 2º O art. 22 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 22. ……………………………………………………
……………………………………………………………………..
XXII - competência da polícia federal, da polícia ostensiva federal e da polícia penal federal;
……………………………………………………………………..
XXXI - normas gerais de segurança pública, defesa social e sistema penitenciário;
……………………………………………………………” (NR)
Art. 3º O art. 23 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 23. .…………………………………………………
…….……………………………………………………………..
XIII - prover os meios destinados à manutenção da segurança pública e defesa social nas respectivas áreas de competência;
......................................................................................” (NR)
Art. 4º. O art. 24 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 24. ………………………………………………..…..
......................................................................................
XVII - segurança pública e defesa social;”
......................................................................................” (NR)
Art. 5º O art. 144 da Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art.144. …………………………………………….……...
…………………………………………………………….…
II – polícia ostensiva federal;
..............................................................................................
§1º .................................................................................
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, inclusive em matas, florestas, áreas de preservação, ou unidades de conservação, ou ainda de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, como as cometidas por organizações criminosas e milícias privadas, segundo se dispuser em lei.
§ 2º A polícia ostensiva federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao policiamento ostensivo em rodovias, ferrovias e hidrovias federais.
§ 2º-A Desde que autorizada pela autoridade da União à qual está subordinada, a polícia ostensiva federal poderá, conforme se dispuser em lei:
I - exercer o policiamento ostensivo na proteção de bens, serviços e instalações federais; e
II - prestar auxílio, emergencial e temporário, às forças de segurança estaduais ou distritais, quando requerido por seus governadores.
.................................................................................................
§7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, que atuarão de forma integrada e coordenada, em conformidade com as diretrizes da política nacional de segurança pública e defesa social, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
.................................................................................................
§ 11 A União instituirá o Fundo Nacional de Segurança Pública e Política Penitenciária, com o objetivo de garantir recursos para apoiar projetos, atividades e ações em conformidade com a política nacional de segurança pública e defesa social, sendo vedado o contingenciamento de seus recursos” (NR).
Art. 6º O preenchimento dos quadros da polícia ostensiva federal será feito, exclusivamente, por meio de concurso público e pela transformação dos cargos da polícia rodoviária federal, sem prejuízo de seus vencimentos e vantagens, inclusive daqueles já assegurados aos aposentados.
Art. 7º Ficam revogados os seguintes dispositivos da Constituição:
I - o inciso III do caput do art. 144; e
II – o § 3º do art. 144.
Art. 8º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.”
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS nº 00099/2024 MJSP
Senhor Presidente da República,
A segurança pública, de forma crescente, vem se tornando um problema de âmbito nacional, em especial diante da ação do crime organizado, cuja atuação transcende as fronteiras estaduais e mesmo do próprio País. Essa é a razão pela qual o enfrentamento desse tipo de criminalidade demanda um planejamento estratégico nacional a partir de diretrizes estabelecidas pela União de observância obrigatória pelos demais entes federados. Pelos mesmos motivos, idêntico olhar deve também recair sobre o sistema penitenciário.
Por tal motivo, submeto à apreciação de Vossa Excelência proposta de Emenda Constitucional que altera o art. 21 da Constituição Federal, a fim de que seja possível ao Poder Executivo da União coordenar mais eficazmente o Sistema Único de Segurança Pública – SUSP, instituído pela Lei 13.675, de 11 de junho de 2018, bem assim o sistema penitenciário nacional, elaborando a política nacional de segurança pública e defesa social, que incluirá o sistema penitenciário, com diretrizes vinculantes para os entes federados, ouvido o Conselho Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, integrado por representantes dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, instituído pela referido diploma legal.
Trata-se, no primeiro caso, de um movimento de constitucionalização do SUSP, dando continuidade ao fortalecimento da função de planejamento e de coordenação da União em matéria de segurança pública. Por outra senda, dá-se um passo na direção do fortalecimento do sistema penitenciário nacional e, ao mesmo tempo, coincide com o que foi decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental nº 347 (Rel. Min. Marco Aurélio).
Em complemento, propõe-se a alteração do art. 22 da Constituição com o propósito de atribuir competência privativa à União para legislar sobre normas gerais acerca da segurança pública, defesa social e sistema penitenciário, garantindo-se, assim, uma atuação uniforme e integrada de todos os entes da federação nessas áreas. Isso sem prejuízo de dotar-se a União, os Estados e o Distrito Federal de competência concorrente para legislar sobre a temática, nos termos do art. 24 do texto constitucional.
Ao mesmo tempo, sugere-se a alteração no art. 23 para instituir a competência comum da União, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios para prover os meios necessários à manutenção da segurança pública.
Cumpre registrar, por outro lado, que as organizações criminosas e as milícias privadas vêm diversificando suas atividades ilícitas e ampliando seu espaço de atuação, tendo revelado um crescimento exponencial a ponto de representar uma ameaça à segurança pública em âmbito nacional. Isso porque sua ação não se limita às fronteiras estaduais, alcançando muitas vezes repercussão internacional.
O combate à criminalidade organizada pela Polícia Federal, não raro, depende de uma decisão judicial que determine a federalização do caso ou, então, do envolvimento de algum participante com prerrogativa de foro.
Assim, considerado o atual regramento constitucional das atribuições da Polícia Federal, há limitações consideráveis ao enfrentamento da criminalidade organizada. Nesse contexto, sua repressão tem ficado a cargo dos órgãos de segurança estaduais, os quais, apesar de envidados os seus melhores esforços, nem sempre possuem capacidade operacional de solucioná-las de modo imediato e eficiente.
Por isso, convém que se atribua à Polícia Federal, de forma expressa e inequívoca, a competência para investigar e reprimir infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme. Também se afigura necessário explicitar sua atuação na investigação de ilícitos que afetem bens da União ou estejam no âmbito de seu interesse, tais como matas, florestas, áreas de preservação ou unidades de conservação.
De outra parte, cumpre ressaltar que os Estados da Federação e o Distrito Federal atuam na área de segurança pública por meio de duas forças policiais distintas: polícia judiciária e polícia ostensiva. Em apertada síntese, de acordo com os parágrafos 4º e 5º do art. 144, compete à primeira a apuração de infrações penais, ao passo que à segunda atuar na preservação da ordem pública.
Esse modelo, considerado efetivo nos Estados, merece ser replicado no âmbito federal. Como é sabido, a Polícia Rodoviária Federal vem sendo requisitada, com uma frequência cada vez maior, a prestar auxílio emergencial às demais forças federais e estaduais de segurança pública. Ela, sobretudo, tem participado de operações que extrapolam suas atribuições constitucionais no desempenho de ações de caráter ostensivo, em caráter emergencial.
Ademais, diferentemente de outros países, o Executivo da União não conta com uma polícia ostensiva que possa servir de instrumento para coibir e reprimir atividades ilícitas com rapidez e eficiência em todo o território nacional.
Acrescente-se que a circulação de bens e serviços para o desenvolvimento socioeconômico do País não ocorre somente por rodovias, mas, de forma crescente, por ferrovias, hidrovias e outras instalações federais. Diante disso, o roubo de cargas, o contrabando, o descaminho, a pirataria, o tráfico de drogas, de armas e de pessoas, além de outros delitos, são cada vez mais praticados nesses locais, em especial pela criminalidade organizada. Por isso, é recomendável que se institua uma força policial ostensiva, nacionalmente distribuída, para prevenção e repressão de tais condutas.
Os parágrafos 2º e 3º do art.144 da Carta Magna estabelecem a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal como forças que integram os órgãos de segurança pública no âmbito da União. No entanto, esta última é praticamente inexistente, ao passo que a primeira vem exercendo, com notável eficiência, o policiamento ostensivo das rodovias e estradas federais do Brasil.
Trata-se de uma polícia de natureza civil - e não militar - com um histórico de quase 100 anos de atuação, que cumpre suas missões com observância às regras da disciplina e hierarquia, cuja eficácia operacional é reconhecida por importantes órgãos de controle como os Ministérios Públicos, os Tribunais de Contas e a Controladoria Geral da União - CGU.
A Polícia Rodoviária Federal é composta atualmente por um efetivo de quase 13 mil agentes, que conta com veículos, aeronaves, armamentos e equipamentos modernos e sofisticados. Assim, comporta uma ampliação de atribuições, permitindo que o Poder Executivo Federal passe a contar com um órgão de policiamento ostensivo, com o potencial de agir eficazmente de forma preventiva e repressiva para coibir a prática de crimes praticados em áreas de interesse da União ou atuar em auxílio de outras forças de segurança.
Também se sugere a criação de um Fundo Nacional de Segurança Pública e Política Penitenciária cujos recursos deverão ser direcionados a projetos, atividades e ações previstas nos planos pertinentes, de maneira a conferir mais unidade e eficiência no combate à criminalidade
A proposição do referido Fundo é fruto de uma percepção generalizada de que a segurança pública, a qual abarca tanto a prevenção quanto a repressão às atividades criminosas, precisa de recursos em montante correspondente a esse magno desafio, sob pena de total ineficácia da ação estatal.
O novo Fundo deverá ser instituído pelo legislador infraconstitucional, sem prejuízo de outros que se mostrem necessários para o enfrentamento à criminalidade, com a indicação das respectivas fontes. Para fortalecer e estabilizar as políticas a serem implementadas, a vedação ao contingenciamento do Fundo tal como ocorre com o Fundo Nacional de Segurança Pública - FNSP (Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018) e o Fundo Penitenciário Nacional - FUNPEN (Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de1994), atualmente em vigor por imposição legal (art. 5º, § 2º, da nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018) e judicial (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 347), deverá ser constitucionalmente assegurada.
São estas, Senhor Presidente, as razões que nos levam a submeter ao Senhor a proposta de Emenda Constitucional.
Respeitosamente,
Enrique Ricardo Lewandowski
Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública.
III – ANÁLISE TÉCNICA DAS MUDANÇAS CONSTITUCIONAIS
Vislumbra-se, preliminarmente e tecnicamente, que os artigos 21 usque 24, da CF/88 não foram tipicamente alterados, mas tão somente sofreram inserções de incisos, assim como o caput do artigo 144 da CF/88, onde no seu inciso II, exclui a PRF e em seu lugar insere a polícia ostensiva.
Ademais disso, no § 1º, inciso I, do artigo 144, que trata das atribuições da PF, inserido em seu contexto a apuração de infrações penais ocorridas em matas, florestas, áreas de preservação, ou unidades de conservação, (...), assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, como as cometidas por organizações criminosas e milícias privadas, segundo dispuser em lei.
Em seguida, o § 2º do artigo 144, trata de polícia ostensiva federal e de sua competência atributiva, inclusive criando o § 2º-A com seus incisos I e II, revelando suas atribuições e, finalizando, a inserção do § 7º, tratando da criação de lei para disciplinar, organizar e funcionalidade dos órgão responsáveis pela segurança pública e defesa social.
IV – ANÁLISE DA MOTIVAÇÃO DA CRIAÇÃO DA PEC
De acordo com o precitado texto da PEC, divulgado durante uma reunião com alguns representantes dos Estados brasileiros, prevendo um conjunto de medidas, visando combater a criminalidade no Brasil, com base em três principais mudanças.
Observa-se que se trata de uma tentativa governamental federal, de ampliar a sua influência na segurança pública nos Estados. É cediço que o ministro da Justiça e Segurança Pública, Ricardo Lewandowski é um notório defensor de políticas de desencarceramento de presos, deixando margem para que o ministro esteja tentando nacionalizar essa ideia.
De efeito, é sabido que o plano traçado pelo governo federal de emplacar a PEC da Segurança durante a reunião, gerou enorme resistência de governadores, mormente por parte de Ronaldo Caiado de Goiás, de Renato Casagrande do Espírito Santo e de Fábio Mitidieri de Sergipe, que se utilizaram do debate para defender a autonomia dos Estados, no sentido de legislar sobre o tema Segurança Pública, do processo e da execução penal.
V – MANIFESTAÇÕES JURÍDICAS E CRÍTICAS CONTRA A PEC
Na oportunidade da reunião, o governador de Sergipe, Fábio Mitidieri, manifestou-se dizendo, “Não dá para falar de segurança pública, quando você tem uma legislação que protege muito mais o bandido que o cidadão. Se o cidadão for preso por roubar uma galinha, para tirar ele da cadeia é difícil, agora para tirar o traficante é um ou dois dias”.
Em seguida, manifestou-se o governador do Rio de Janeiro, Cláudio Castro, dizendo que, “A União quer determinar políticas de segurança, mas não está claro quem vai pagar a conta dessas políticas. Gastos de R$ 13 bilhões por ano, com a segurança pública, o governo federal vai assumir isso?”
No mesmo ensejo, o governador de São Paulo, Tarcísio de Freitas, afirmou que, “Não é um produto pronto. A gente teve um primeiro contato com o texto agora. É importante digerir esse texto, fazer proposições”. Ademais, Tarcísio defendeu mudanças profundas na legislação penal e no Estatuto da Criança e do Adolescente. Finalizando, disse que essas alterações devem ocorrer nacionalmente no Congresso e não nas Assembleias Legislativas dos Estados.
No entender de Marcelo Almeida, especialista em segurança pública, esse é outro ponto de amplo debate. “A União quer o controle, mas os Estados seguirão bancando? Isso não está claro e não faz muito sentido”.
VI – O DESIDERATO DA PEC
A contrario sensu, na prática é cediço que os Estados poderiam instituir leis diferentes sobre os temas ora almejados pelo governo federal, como a maioridade penal, o acesso a armas, as audiências de custódia e quanto a intensidade e previsão de penas para crimes. Ademais, os Estados com suas Assembleias Legislativas controladas pela oposição ao governo federal, em tese, poderiam criar leis mais rijas, bem diferente do que almeja o governo do PT.
De efeito, as medidas apontadas tratam sobre a inserção de um Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) no contexto da Carta Fundamental de 1988; a atualização sobre as competências da Polícia Federal (PF) e da Polícia Rodoviária Federal (PRF); e a constitucionalização do Fundo Nacional de Segurança Pública e Política Penitenciária.
Segundo consta, a aludida proposta está sendo analisada na Casa Civil do governo federal e deverá ser encaminhada ao Congresso Nacional.
No concernente a primeira modificação avistável é de inserir na Constituição Federal vigente, um Sistema Único de Segurança Pública, semelhantes ao Sistema Único de Saúde e ao Sistema Nacional de Educação.
Nos termos da proposta, há uma previsão para uma maior integração entre a União (governo federal) e os agentes de polícia federal, no pertinente à elaboração e execução da política de segurança pública. Ademais, que haja uma maior comunicação entre a União (governo federal) e os Estados na aplicação de políticas de segurança pública e no combate ao crime organizado.
Uma das estratégias está ligada ao sistema de antecedentes criminais, que ora funciona de forma particular e individualizada por cada unidade federativa, com seus formatos diversos de boletins de ocorrência e de mandados de prisão, resultantes em 27 versões diferenciadas de informações, por meio de uma padronização de protocolos, dados e estatísticas. Porquanto, a proposta é de unificar esses dados para melhor funcionamento do SUSP.
Ademais disso, a proposta é de inserir na Carta Magna, o Conselho Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, que deverá composto e representado por entes interessados do governo federal, dos Estados, do DF e dos municípios.
Nos termos da proposta, as inovadas competências da PF e da PRF, incumbindo a PF a combater crimes ambientais; as organizações criminosas e as milícias com repercussão interestadual e internacional, enquanto que a PRF deverá atuar também em ferrovias e hidrovias federais, além de exercer o policiamento ostensivo na proteção de bens, serviços e instalações federais, desde que autorizado pela União (governo federal), inclusive prestando auxílio às forças de segurança estaduais ou distritais, desde que requerido pelos governadores dos Estados. (Grifei).
No mesmo tom, a proposta pretende constitucionalizar o Fundo Nacional de Segurança Pública e Política Penitenciária, cuja modificação implementaria ao fundo a garantia de que as verbas não seriam bloqueadas. Tais recursos serão destinados a projetos e ações que estejam acordadas com a política de segurança pública e defesas social.
Vislumbrando-se os preceitos constitucionais que deverão ser alterados, por meio da PEC, para viabilizar as precitadas medidas, por meio das alterações nos artigos seguintes: 21, 22, 23, 24 e 144 da Constituição Federal que, segundo a proposta, deverá garantir à União (governo federal) a competência para instituir normas gerais de políticas de segurança pública e defesa social. (Grifei).
Perante essa proposta normatizadora, vislumbra-se que o governo federal deverá centralizar os sistemas de tecnologia de informações e, por meio do Sistema Único de Segurança Pública, certamente haverá ingerência nos comandos da Polícia Rodoviária Federal, uma vez que a proposta prevê a necessidade de autorização da União, no caso, do governo federal para cumprir sua novel atribuição e das Polícias Estaduais e Municipais. Em síntese, a PEC com base do SUSP inova totalmente no ponto de vista constitucional.