4 NECESSIDADE DE PUBLICAÇÃO DAS LEIS NA IMPRENSA OFICIAL POR FORÇA DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE
Após a explanação das previsões constitucional e legal sobre a publicidade e a publicação das leis, bem assim uma rápida menção ao entendimento da doutrina e da jurisprudência consultadas, faz-se pertinente demonstrar a posição da autora deste artigo relativamente à necessidade da publicação das leis municipais no Diário Oficial, para que tenham eficácia jurídica.
4.1 Sentido atual da publicação das leis sob a ótica da Hermenêutica Constitucional
Não se pode ignorar, principalmente na vigência da Constituição da República de 1988 - a qual, no seu art. 37, elegeu, entre os princípios que regem a Administração Pública, o princípio da publicidade - que todos os atos emanados da Administração devem dotar-se de publicidade.
Especificamente no que se refere aos atos legislativos, a mesma Constituição traça, a partir do art. 59, mais que o roteiro para edição das leis federais, uma verdadeira linha mestra do processo legislativo a cargo dos entes federados, coroado com a obrigação de publicação, após a promulgação, contida no seu art. 84, IV.
É certo, portanto, que somente produzem efeito no mundo jurídico, sem ofensa à Constituição da República, as leis que passaram por regular processo legislativo, compreendidas a legitimidade da iniciativa da proposição conforme a matéria versada na lei, a discussão, votação, aprovação e remessa para sanção (ou veto), pelo Chefe do Executivo, fechando esse itinerário a publicação na Imprensa Oficial.
A Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro (Decreto-Lei n. 4.657/1942), em seu art. 1º, caput, reproduz regra geral segundo a qual "salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada".
Considerando a natureza das disposições gerais contidas nessa Lei (DINIZ, 1999, p. 3), seus ditames se aplicam às relações privadas e públicas e não apenas na seara federal, mas, igualmente, nos planos estadual e municipal. Isso quer dizer que, por simples força da citada Lei, as normas positivadas por Estados e Municípios já estavam submetidas à obrigatoriedade de publicação, para que entrassem em vigor, independente da proclamação constitucional do princípio da publicidade, em 1988.
Diniz (1999, p. 3), após ressaltar que a mencionada Lei independe do Código Civil, apesar da sua denominação, particularmente em seus arts. 1º a 6º contém "limitações específicas às leis em geral", em sintonia com a Constituição da República, relativas "à publicação e a obrigatoriedade das leis".
Inadmissível, portanto, sob pena de inconstitucionalidade, que algum Município disponha, por exemplo, que suas leis entrarão em vigor antes da publicação, ou que não precisem de publicação, muito menos que sejam veiculadas de modo que não cheguem, efetivamente, ao conhecimento público – impossibilitando a presunção de que ninguém pode ignorar as leis, ou a comprovação da data em que, realmente, entraram em vigor – como ocorre nos casos em que os textos das leis são meramente afixados nas paredes ou quadros de avisos das repartições ou locais públicos.
A publicação efetiva, portanto, é indispensável para que a lei produza efeitos no mundo jurídico, notadamente para submeter todos a seus ditames.
Resta, então, delimitar o que se entende por publicação, nos dias atuais, sob a vigência da Carta Federal de 1988.
E, para tanto, melhor recorrer à Hermenêutica Constitucional contemporânea, muito bem representada pela filosofia de Hans-Georg Gadamer, explicada, com clareza, por Pereira (2007).
Para que se obtenha o sentido da obra ou do texto legal alvo da interpretação, de modo mais aproximado da verdade – uma vez que o sentido perfeito é inatingível – o hermeneuta não deve postar-se estático no tempo, nem enclausurar-se no significado existente à época em que produzida a obra, editado o texto, a palavra ou a expressão examinada, muito menos fiar-se na intenção do legislador. Deve, sim, munido de experiências e preconceitos, produto da fusão de horizontes, buscar conhecer novamente o objeto, dando-lhe conteúdo adequado ao momento presente.
Diz, a propósito, Pereira (2007, p. 45), que:
Em conseqüência disso, GADAMER nega qualquer tentativa de pautar o acesso à verdade dos fenômenos através da reconstituição das condições originais subjacentes ao surgimento da obra (no caso, p. ex., da consciência estética) ou do evento histórico (no caso da consciência histórica), o que implica ser inadequado tomar, como ponto de referência, o conhecimento da intenção do autor. Para ele, essa tarefa reconstrutiva é impotente em face da historicidade do nosso ser, porque implica a ilusão de podermos atingir o passado em seus próprios termos, independente de nosso horizonte atual, de nossa situação hermenêutica. Toda atividade interpretativa é reconhecimento (conhecer novamente) e por isso carrega sempre uma parcela de criação, ainda que se dirija à coisa em si.
Como visto, há, no acontecer histórico, relativamente a um determinado fenômeno (um quadro, um poema, uma norma), uma pluralidade de camadas de sentido, uma constante mobilidade de significados cambiantes em função de cada época, de cada conjunto de experiências, de cada situação concreta.
Em sendo assim, a palavra publicação, tomada do início até a metade do Século XX, era interpretada em consonância com os meios de comunicação então disponíveis para documentar e fazer chegar as leis ao conhecimento público, considerando, outrossim, que o contigente populacional dos pequenos Municípios era menor, caso em que se podia aceitar, normalmente, a singela afixação do texto legal na porta de uma repartição municipal, cumprindo-se, daquela forma, o princípio da publicidade.
Mas, em tempos de globalização, na era da informação, final do Século XX e início do Século XXI ora vivenciado; no mundo contemporâneo em que a população aumentou e que, por outro lado, as leis municipais passaram a interessar a pessoas radicadas além dos seus limites territoriais, o sentido do termo publicação deve ser atualizado, novamente conhecido, adaptando-se a essa realidade, de sorte que há de se entender como publicado não apenas o texto da lei disponibilizado aos poucos habitantes da comuna que tiverem acesso aos salões da Prefeitura interiorana, da Câmara Municipal, ou ao mercado público local, mas, sim, o texto impresso, integralmente veiculado no órgão oficial da municipalidade legiferante, à moda da publicação das leis federais e estaduais.
4.2 Publicação e novas tecnologias
A relação entre publicação e novas tecnologias foi objeto de observação de Rocha (1994, p. 246), no sentido de que a Administração Pública deve acompanhá-las, na medida em que servem ao aprimoramento da efetividade do princípio constitucional da publicidade, com economia para os cofres públicos e abertura de acesso a um número crescente de interessados, por exemplo, através dos bancos de dados oficiais.
Na era da informação e da comunicação ultimamente vivenciada, em que as distâncias foram encurtadas por veículos como o telefone, o fac-simile, a Internet e o correio eletrônico, não mais se justifica que alguns Municípios, por mais interioranos e subdesenvolvidos que sejam, recusem-se a sair do atraso e resistam à instituição de uma Imprensa Oficial própria, de circulação diária ou com outra periodicidade, consentânea com suas necessidades, para publicação das leis e demais atos expedidos pela Administração Pública local.
Outra experiência interessante é a reunião de vários Municípios, identificados regionalmente, em associações com finalidade de ajuda mútua, inclusive para manutenção de um órgão impresso destinado à publicação dos seus atos oficiais (Diário Oficial dos Municípios) [03].
Não se justifica, portanto, que se continue ignorando a plena possibilidade e a obrigatoriedade da efetivação das publicações das leis municipais na Imprensa Oficial própria.
4.3 Submissão dos Municípios aos princípios constitucionais de elaboração e publicação das leis
Os Municípios, desde 05/10/1988, gozam do status de ente federado (art. 1º, caput, da CF) e, não, meramente, de uma divisão administrativa dos Estados, ou uma autarquia territorial, como ocorria anteriormente.
Para justificar a publicação das leis locais onde bem entenderem, não vem ao caso falar-se de autonomia dos Municípios, o que permitiria legislarem de modo totalmente diferente do estabelecido, como linha principiológica, pela Constituição da República, no tocante ao processo legislativo federal.
Ferreira Filho (2001, p. 248-249) destaca que a Carta Federal de 1988, ao contrário da anterior (art. 200), não traz expressa determinação de fiel observância do processo legislativo federal pelos Estados-membros, de sorte que eles, a priori, têm autonomia para dispor sobre o processo legislativo estadual, não se lhes podendo exigir que apenas copiem as normas federais. No entanto, a teor do art. 25 dessa Carta, devem ser respeitados os princípios, ou seja, "normas abstratas e genéricas – que se possam deduzir do processo legislativo federal e que sejam suficientemente relevantes para que se justifique sua obrigatoriedade" (p. 249).
Nesse contexto, não pode ser desprezada, porque decorrente de princípios constitucionais, segundo o mesmo autor (p. 249), por exemplo, "a estrutura do processo legislativo ordinário", abrangendo a iniciativa legislativa, a deliberação do parlamento e a sanção do titular do Poder Executivo, ou derrubada do veto mediante quórum qualificado. A isso se acresce a regra da publicidade, seja fundada no princípio constitucional que ilumina toda a Administração Pública (art. 37 da CF de 1988), seja por força desse mesmo princípio voltado especificamente para a publicação das leis (art. 84, IV, da mesma Carta de 1988).
Os Municípios também gozam de auto-organização, nos termos do art. 29, caput, da Constituição da República, mas, não obstante isso, a exemplo dos Estados federados e conforme o citado dispositivo, devem atender os princípios estatuídos na Constituição Estadual e na Carta Federal, como realça Ferreira Filho (2001, p. 249), de modo que
[...] o Município tem ampla autonomia para determinar as regras de seu processo legislativo. Contudo, com a reserva de eventual princípio estatal, essa autonomia é limitada, apenas, pelos mesmos princípios apontados acima como obrigatórios para os Estados-Membros.
Em outras palavras: os Municípios, apesar da autonomia de que gozam, subordinam-se, no processo de elaboração e edição das leis locais, aos princípios traçados para a esfera federal, pela Constituição da República. É a aplicação do princípio da simetria.
CONCLUSÃO
O princípio da publicidade, resultante do princípio democrático e proclamado, com ênfase, no art. 37 da Carta Republicana de 1988, entre os princípios constitucionais da Administração Pública, aplica-se, indistintamente, a todos os Poderes e entes federados, bem assim a todos os órgãos da Administração Pública direta e indireta, ressalvados os casos de sigilo autorizados pela própria Constituição.
Por isso que os atos produzidos pela Administração Pública, para que tenham validade ou eficácia no mundo jurídico, devem ser publicados de modo induvidoso, ficando disponíveis e chegando ao conhecimento do particular com interesse específico perante a Administração, bem como do público em geral, quando se tratar de ato do interesse comum.
Os atos legislativos, particularmente as leis, também se submetem ao princípio constitucional da publicidade, devendo a publicação ser providenciada por quem as promulgou, via de regra o Chefe do Poder Executivo, conforme art. 84, IV, da Carta Federal de 1988.
Somente com a publicação é que as leis produzem efeitos no mundo jurídico, seja para se tornarem de observância compulsória por todos, seja para comprovação da data em que entraram em vigor.
A palavra publicação - sob a ótica da Hermenêutica Constitucional contemporânea, à luz da filosofia de Gadamer, na qual o sentido do texto interpretado deve ser atualizado ou conhecido novamente - deve ter um sentido consentâneo com a época vivenciada no presente, sob os ditames da Constituição de 1988.
Então, nesta era da globalização, da comunicação e da informação, demarcada pelo encurtamento das distâncias geográficas e pela popularização da tecnologia, não se pode entender a forma de publicação das leis municipais, a não ser pela via impressa, no órgão destinado à divulgação dos atos oficiais, entendido aqui como Diário Oficial, seja o órgão oficial privativo do Município expedidor da lei, seja o órgão oficial mantido por vários Municípios associados, para publicação de seus atos, seja, ainda, o órgão oficial do Estado, quando permitido por lei estadual.
Registre-se o avanço já constatado nas formas de publicação dos atos do Poder Público, representado pela veiculação eletrônica (Internet) desses atos, ampliando, certamente, o acesso e o conhecimento de seu conteúdo.
O que não mais se pode conceber como publicação da lei municipal é a simples afixação do seu texto no átrio da Prefeitura, ou no Gabinete do Prefeito, ou no tronco da árvore ou do poste de energia elétrica da praça pública, nem nas paredes do mercado público, para fins de dar validade e força coercitiva à lei - como se fazia no início do século passado, antes do acesso à imprensa e demais meios de comunicação contemporâneos.
Não se pode aceitar, outrossim, que cada gestor público invente ou escolha a forma de publicar as leis locais, conforme suas conveniências, trazendo o caos e a insegurança jurídica aos cidadãos, com desprezo aos princípios e às regras gerais pertinentes à publicação.
A autonomia municipal, por sua vez, não pode ser levada ao exagero equivocado de liberar os Municípios quanto ao cumprimento das regras gerais aplicáveis aos entes da federação, como a publicação de seus atos na imprensa, é claro - como fazem União, Estados e Distrito Federal, relativamente às leis de sua competência – considerado o princípio da simetria.
REFERÊNCIAS
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Notas
- O tema ainda não foi aceito pelo Tribunal Superior do Trabalho, através do recurso adequado à unificação do entendimento trabalhista acerca de lei federal (recurso de revista), por defeito na formulação do apelo, como exemplifica o seguinte aresto: "RECURSO DE REVISTA. LEI MUNICIPAL. REGIME ESTATUTÁRIO. PUBLICAÇÃO. AUSÊNCIA DE ÓRGÃO DA IMPRENSA OFICIAL NO MUNICÍPIO. A divergência jurisprudencial suscitada não se presta ao fim pretendido, porquanto inexistente nos arestos colacionados a necessária identidade fática delineada no acórdão regional, nos termos da Súmula 296, I, do TST. Recurso não conhecido". PROC. Nº TST-RR-00538/2001-022-21-00.6, 8. Turma, rel. Min. MÁRCIO EURICO VITRAL AMARO, DJU de 30/5/2008). Disponível na Internet em: <http://aplicacao.tst.jus.br/consultaunificada/inteiroTeor.do?action=printInteiroTeor&format=html&highlight=true&numeroFormatado=RR%20-%20538/2001-022-21-00.6&voBase.name=acordao&rowid=AAARiBAAlAAAKCLAAV&dataPublicacao=30/05/2008&query=publicação%20e%20lei%20e%20municipal%20e%20diário%20e%20oficial>. Acesso em: 03 Set.2008.
- O TRT-7ª Região, sobre o mesmo tema, qual seja, a necessidade de publicação da lei municipal no Diário Oficial para que produza efeitos jurídicos, expediu a Súmula n. 1, nos seguintes termos: "Somente de admitir, como válida e eficaz, lei que instituir R.J.U., quando sua publicação houver sido feita em órgão oficial, nos termos do art. 1º da LICC" (DJT de 15/10/2008).
- Confira-se, por exemplo, dois desses Diários Oficiais na Internet em: <http://www.diariomunicipal.sc.gov.br/> e <http://www.pi.diariooficialeletronico. org/conheca_dom.cfm>. Acesso em: 04 Set.2008.