O crescimento e a redução do Estado brasileiro.

RESUMO: Este artigo apresenta reflexões sobre o crescimento e a redução do Estado brasileiro e a permanência da crise fiscal, com sucessivos aumentos de arrecadação. Também analisa a crise de legitimidade da tributação e a necessidade de ajustes no processo de redução da estrutura do Estado, com uma melhor gestão e transparência na administração de recursos públicos, mediante a instituição (ou reforço) de mecanismos de participação popular (controle social).

Palavras-chave: Estado – privatização – crise fiscal – legitimidade - tributação – recursos públicos.

ABSTRACT: This article presents reflections about the increase and the reduction of the Brazilian State and the permanence of the fiscal crisis, with successive increases of collection tax. Also it analyzes the crisis of legitimacy of the taxation and the necessity of adjustments in the process of reduction of the structure of the State, with one better management and transparency in the administration of public resources, by means of the institution (or reinforcement) of mechanisms of popular participation (social control).

Word-key: State - privatization - fiscal crisis - legitimacy - taxation - public resources.

1. O crescimento do Estado:

        Quando se estuda a evolução do Estado até os dias de hoje, percebe-se com relativa facilidade que as principais causas do atual desequilíbrio financeiro do Estado, de um modo geral, foram a atribuição de um maior número de tarefas ao Estado e o seu conseqüente crescimento.

        Após a derrocada dos Estados Absolutistas, houve o surgimento do Estado Liberal, fundado nas idéias da proteção da liberdade e da igualdade.

        Inspirado pela obra de Adam SMITH, o modelo liberal de absenteísmo na atividade econômica mostrou-se insuficiente para debelar as distorções econômicas e sociais que ele mesmo provocou, afetando mecanismos de mercado que levaram à Grande Depressão, na década de 30.

        "(...) em termos históricos, podemos afirmar que o modelo liberal, consolidado ao longo do século XIX e embasado no binômio Estado/indivíduo (com a exclusão do social), entrou em crise em fins do mesmo século e primórdios do século XX, ao desencadear-se o processo de politização da sociedade, antes excluída da normatização constitucional, resultante da agudização das contradições de classe do modelo capitalista." ^[01].

        Após a II Guerra Mundial consolidou-se um novo modelo de Estado: o Estado Social (também denominado "welfare state", Estado do Bem-Estar, Estado Providência, Estado do Desenvolvimento, Estado Social de Direito), cuja ascensão, fortemente intervencionista, considerava "ser sua função assumir directamente a responsabilidade pela execução de um amplo programa de tarefas prestacionais teleologicamente vinculadas pelos textos constitucionais à prossecução do bem-estar" ^[02].

        Neste novo modelo superam-se as idéias liberais de cunho individualista e da igualdade meramente formal (as quais, frise-se, ensejaram profundas desigualdades sociais) para a busca de uma igualdade em sentido material.

        Observa-se, no período (final do século XIX e primeiras duas décadas do século XX) uma "abundante produção legislativa que atribuiu ao Estado as competências de intervenção na economia" ^[03], firmando-se, como grandes marcos históricos da ascensão do Estado Social as Constituições do México (1917) e Weimar (1919).

        Assim, atribui-se ao Estado o dever de intervir na ordem econômica, para o fim de corrigir as distorções provocadas pelo liberalismo até então vigente.

        Maria Sylvia Zanella DI PIETRO comenta este fenômeno explicando que:

        "(...) com o crescimento dos chamados direitos sociais e econômicos (...) o Estado (...) ampliou desmesuradamente o rol de suas atribuições, adotando diferentes atitudes: a. algumas atribuições foram assumidas pelo Estado como serviços públicos, entrando na categoria de serviços públicos comerciais, industriais e sociais; para desempenhar esses serviços, o Estado passou a criar maior número de empresas estatais e fundações; b. outras iniciativas, também de natureza econômica, o Estado deixou na iniciativa privada, mas passou a exercê-las a título de intervenção no domínio econômico, por meio de sociedades de economia mista, empresas públicas e outras empresas sob controle acionário do Estado; c. finalmente, outras atividades, o Estado nem definiu como serviço público nem passou a exercer a título de intervenção no domínio econômico; ele as deixou na iniciativa privada e limitou-se a fomentá-las, por considerá-las de interesse para a coletividade. Desenvolve-se, então, o fomento como uma atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de interesse público. O Estado fomenta a iniciativa privada por diferentes meios, como os honoríficos (prêmios, recompensas, títulos e menções honrosas), os jurídicos (outorga de privilégios próprios do Poder Público que outras entidades não têm) e os econômicos (auxílios, subvenções, financiamentos, isenções fiscais, desapropriações por interesse social, etc.) ^[04].

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        Em conseqüência, com o abandono do reconhecimento do papel até então meramente complementar do Estado, assistiu-se a um crescimento excessivo do mesmo, com reflexos negativos que, nas lições de Maria Sylvia Zanella DI PIETRO podem ser sintetizados:

        a)O Estado, que até então era prestador de serviços passa a ser também um Estado empresário, investidor (ocasionando o fortalecimento do Poder Executivo e a atribuição de poderes normativos ao mesmo, com inevitáveis reflexos negativos nos princípios da separação dos poderes e da legalidade).

        b)Com o crescimento da máquina administrativa foram adotados métodos burocráticos de especialização (organização em carreiras), hierarquização (atuação homogênea) e subordinação à lei (e, assim, a impessoalidade) que, ao serem aplicados indistintamente a todas as atividades do Estado, conduziram à ineficiência do mesmo, na prestação dos serviços (deficiência esta agravada pelo volume de atividades por ele assumidas e pelas crises financeiras havidas, em especial, na América Latina).

        c)O princípio da legalidade sofre nova configuração: abandonaram-se as normas de Direito Natural (então defendidas no ideário liberal) pelo positivismo jurídico, que passou a analisar a lei despida de qualquer conteúdo de justiça (tendência esta perfilhada também pelo Poder Judiciário, que não acompanhou o crescimento e não absorveu a complexidade dos inúmeros conflitos surgidos com o novo perfil do Estado).

        d)Por fim, diferentemente do Estado liberal (que não desejava a ação do Estado senão em termos bem restritos e definidos), no Estado social o indivíduo passou a exigir a ação estatal: "a sociedade quer subvenção, financiamento, escola, saúde, moradia, transporte; quer proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio histórico e artístico nacional e aos mais variados tipos de interesses difusos e coletivos", multiplicando e se tornando mais complexas as relações entre a Administração e o administrado ^[05].

        A estes aspectos negativos, adicionamos um fator de suma importância em termos de estruturas de mercado: a abundante criação de novas normas tributárias, abrangendo novas hipóteses de incidência, para atender à crescente demanda de da arrecadação.

        Em termos de controle, as estruturas idealizadas no período liberal, embora modificadas no decorrer do tempo, não conseguiram atender adequadamente o processo de evolução e crescimento do Estado.

        Assim, ao mesmo tempo em que o Estado foi convocado a atuar nos campos econômico e social (para assegurar justiça social), passou a colocar em risco a liberdade individual (com restrições que vão desde a simples limitações ao exercício de direitos até atuação direta no setor da atividade privada, com o agravante de não alcançar o objetivo inerente ao Estado Social – assegurar o bem comum).

        As conseqüências negativas do Estado Social demandaram novas transformações no papel do Estado: acrescentou-se o elemento "democrático" ao Estado Social, que passou a ser concebido como Estado de Direito Social e Democrático (é de Direito – protetor das liberdades individuais, sem deixar de ser Social – protetor do bem comum). Insere-se o elemento democrático (que já se encontrava presente, na formulação anterior, frise-se) com uma nova roupagem, a saber: "participação popular no processo político, nas decisões do Governo, no controle da Administração Pública" ^[06].

        No Estado Democrático de Direito, o princípio do interesse público assume nova feição, passando da concepção utilitarista (inspirado nas doutrinas contratualistas liberais, no qual o Direito assumia o papel de proteger as liberdades individuais, como tutela do bem-estar geral, em sentido puramente material) para se humanizar: preocupa-se não só com bens materiais, mas também como valores considerados essenciais à uma existência digna, o que exige do Estado uma atuação com vistas a diminuir as desigualdades sociais e levar à toda comunidade o bem-estar social.

        O princípio da legalidade, por seu turno, também assume novos contornos: não basta ao Estado submeter-se à lei, mas sim a todos os princípios que se encontram na base do ordenamento jurídico, estejam positivados ou não.

        Ao Estado Democrático de Direito acresce-se a idéia de Estado subsidiário (sua formulação é anterior, remontando aos fins do século XIX e começo deste século, com a Doutrina Social da Igreja), cujas idéias que lhes são inerentes são:

        a) respeito aos direitos individuais (o Estado deve manter neutralidade e abster-se de intervir em atividades as quais a iniciativa privada pode atuar autonomamente e com seus próprios recursos);

        b) o Estado deve exercer atividades de incentivo, coordenação e fiscalização da iniciativa privada, deixando a esta o risco de seus empreendimentos;

        c) parceria entre o público e privado, dentro do objetivo de subsidiar a iniciativa privada, quando esta é deficiente. O bem comum, na definição do Papa João XXIII, na Mater et Magistra é "o conjunto de condições sociais por onde os homens tornam-se capazes de alcançar mais facilmente a plenitude de seu desenvolvimento".

        João Paulo II, na Centesimus Annus afirma que o Estado, na busca do bem comum, deve respeitar a autonomia dos indivíduos, das famílias, das associações de classe, grupos econômicos, partidos políticos, assentando-se, assim, a idéia da subsidiariedade do Estado.

        Ensina Maria Sylvia Zanella DI PIETRO que o princípio da subsidiariedade, ao se estabelecer na própria base da nova concepção do Estado de Direito Social, implica a idéia de que os direitos fundamentais não constituem apenas uma barreira à atuação do Estado (como no período liberal), mas significam a própria razão de ser do Estado, a quem compete promover, estimular e criar condições para que o indivíduo se desenvolva livremente e igualmente dentro da sociedade (em especial condições de participação do cidadão no processo político e controle das atividades governamentais).

        Em outras palavras, desloca-se o foco para a centralidade da pessoa humana, no âmbito do ordenamento social, donde decorre que a idéia que o princípio da subsidiariedade apresenta duas vertentes: a) sentido vertical (relações entre entes territoriais e o governo, ou seja, governos centrais e locais); b) sentido horizontal (relações entre grupos sociais e nas relações entre público e privado).

        Isto significa afirmar que decisões de interesses comuns da coletividade devem ser tomadas preferencialmente por instituições mais próximas ao cidadão, competindo ao governo central atuar apenas quando os entes locais não possam fazê-lo sozinhos.

        Contudo, mesmo este modelo demonstrou sinais de desgaste.

        "Curiosamente, no entanto, a hipertrofia do Estado de bem-estar, por alguns mesmo qualificado do ‘Estado de mal-estar’, levou a que se reflectisse sobre a dimensão do papel social e econômico do Estado, incluindo a amplitude da intervenção de uma Administração Pública verdadeiramente tentacular sobre a esfera da sociedade civil e do indivíduo: o final dos anos setenta e o início dos anos oitenta, primeiro pelos partidos políticos de orientação conservadora, mas, a partir de meados dos anos oitenta, também pelos partidos de matriz-socialista, transformou a redução do peso do Estado num objectivo programático de todos os governos" ^[07].

        Dentro deste panorama, em respostas à crise institucional do Estado, ganharam corpo diversas correntes políticas e ideológicas: a) a esquerda tradicional; b) a centro-esquerda pragmática; c) a direita neoliberal; d) centro-esquerda pragmática, social-democrática ou social-liberal ^[08].

        Da coalizão entre as correntes de centro-esquerda e a centro-direita surgiram iniciativas mundiais no sentido de proceder a uma reforma do Estado, para torná-lo menor e mais voltado para as atividades que lhes são específicas. Assim, os componentes ou processos básicos de reforma do Estado seriam:

        "a) delimitação das funções do Estado, reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal através de programas de privatização, terceirização e ‘publicização’ (este último processo implicando na transferência para o setor público não-estatal das (sic) serviços sociais e científicos que hoje o Estado presta);

        b) redução do grau de interferência do Estado ao efetivamente necessário através de programas de desregulação que aumente o recurso aos mecanismos de controle via mercado, transformando o Estado em um promotor da capacidade de competição do país a nível internacional ao invés de protetor da economia nacional contra a competição internacional.

        c) o aumento da governança do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decisões do governo, através do ajuste fiscal, que devolve autonomia financeira ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma administração pública gerencial (ao invés de burocrática) e a separação, dentro do Estado, entre a formulação de políticas públicas e a sua execução; e finalmente,

        d) o aumento da governabilidade, ou seja, do poder de governo, graças à existência de instituições políticas que garantam uma melhor intermediação de interesses e tornem mais legítimos e democráticos os governos, aperfeiçoando a democracia representativa e abrindo espaço para o controle social ou democracia direta" ^[09].

        Assim, a exigência da redução do tamanho do Estado ganhou maior expressão, especialmente, após a queda dos regimes comunistas europeus (no final dos anos oitenta) e o subsequente desmantelamento das máquinas estaduais ^[10].

        Em resumo: "Fatores como inflação, recessão, desemprego, déficit público, instabilidade monetária, forte endividamento, entre outros, formaram um ambiente propício para a discussão acerca da crise do Estado e do seu papel" ^[11]e consequentemente, abriram espaço para que, no final dos anos 70, o governo Thatcher desencadeasse o "fenônemo privatizador", o qual, inicialmente se alastrou por toda a Europa, alicerçado principalmente em argumentos de natureza econômica e financeira, gerando reflexos até a década de 90, onde se assistiu a uma verdadeira onda de privatizações.

2. O crescimento e a redução do Estado brasileiro:

        Nos anos 20 e após a Revolução de 1930, na era Vargas, intensifica-se um processo de descentralização do Estado e o fortalecimento da presença do Estado no domínio econômico, com a criação de autarquias, as quais exerciam não apenas funções administrativas, mas também de natureza industrial ou comercial. Após a II Guerra Mundial, tais atividades passaram a ser exercidas por pessoas jurídicas de direito privado (sociedades de economia mista e empresas públicas).

        Durante o governo militar realizaram-se grandes obras de infra-estrutura necessárias ao desenvolvimento do país, ampliando-se, neste esforço, a órbita da atuação do Estado na economia (com a criação de grande número de entidades de administração indireta destinadas a desempenhar papéis de agentes econômicos quanto pela edição de diversas regras jurídicas disciplinadoras da atividade econômica) ^[12].

        Paralelamente a este movimento ocorre uma outra tendência de intervenção econômica, mediante o fomento público ou crédito concedido por entidades bancárias oficiais (Banco do Brasil e BNDES) à entidades privadas, o que teve uma consequência interessante: as empresas devedoras dessas instituições, quando impossibilitadas de pagarem os débitos, tomavam-nas como sócias (muitas vezes majoritárias). Por conta disto, no decorrer de alguns anos, a União, além de possuir no quadro da Administração indireta sociedades de economia mista e empresas públicas, tornara-se proprietária de uma variada gama de empresas privadas, que possuíam diversos fins, frequentemente desvinculados ao interesse público.

        Note-se que o modelo de crescimento adotado no país, nas décadas de 60 e 70, associava o setor produtivo à presença do Estado: havia forte dependência da iniciativa privada em relação ao Estado (na medida em que estaria sob sua responsabilidade todo investimento necessário para a ampliação e manutenção da infra-estrutura necessária ao crescimento). Este quadro resultou em um agigantamento do Estado, que tinha por característica ser excessivamente controlador e burocrático.

        A partir dos anos 70, por diversas razões, que vão desde razões pragmáticas (altos custos e déficits insuportáveis ^[13]), políticas e ideológicas, ganhou força a idéia da redução do tamanho do Estado, não ao retrocesso ao Estado mínimo, mas que se liberasse a sociedade da forte presença do Estado como agente econômico e dos excessos da regulamentação exagerada.

        Privatização e desregulamentação portanto, eram as palavras de ordem e que, em diferentes níveis, passou a ser adotada pelas principais nações ocidentais. Na América Latina a ênfase se deu nas privatizações (sendo marcante a influência do FMI), nos Estados Unidos, o meio escolhido, para reduzir o tamanho do Estado, foi a desregulamentação ^[14].

        Assim, partindo de iniciativas tímidas já no Governo de Figueiredo (1981-1984), passando pelos Governos de José Sarney (1985-1989), Fernando Collor de Mello (1990-1992), Itamar Franco (1992-1994) e Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) o Estado brasileiro passou por significativa redução, com a venda de diversas empresas públicas e sociedades de economia mista, tanto lucrativas como deficitárias. Contudo, foi na gestão de Fernando Henrique Cardoso que houve o auge do processo de privatização, mediante a quebra de monopólios tradicionais (para tornar competitivas atividades antes exercidas com exclusividade pelo setor público), a delegação de serviços públicos ao particular – mediante autorização, permissão e concessão e parcerias com entidades públicas e privadas para gestão associada de serviços públicos ou serviços de utilidade pública, por meio de convênios, consórcios e contratos de gestão, bem assim a intensificação da terceirização.

        Na década de 90, o Estado brasileiro reduziu o seu tamanho, mas a crise fiscal (que seria uma das justificativas para a redução do Estado) permaneceu.