RESUMO: A evolução histórica da Previdência Social no Brasil é marcada por uma contínua e paulatina modificação da estrutura de custeio, organização e administração dos bens previdenciários, com o repasse de responsabilidades do setor privado ao Estado, bem como com o alargamento dos interesses a serem albergados pelos direitos de Seguridade Social. A apresentação desse percurso, de forma objetiva e clara, é o principal intento dessa faina.
PALAVRAS-CHAVES: Seguridade, Previdência Social, Evolução Histórica.
INTRODUÇÃO
O estudo da evolução histórica da Previdência Social no Brasil é de grande importância para uma compreensão exata dos termos atuais, e para uma reflexão contínua em busca de excelência legislativa, doutrinária, jurisprudencial e administrativa na Previdência Social do futuro.
Salutar, para a apresentação dessa evolução histórica, que sejam evidenciados momentos específicos nos quais a previdência teve relevo, por meio de uma disposição linear de desenvolvimento da sociedade, com os devidos graus de proteção do cidadão por meio da Seguridade Social – seja ela no âmbito privado ou mediante a intervenção do Estado.
Em contrapartida, deve-se deixar claro, desde o início, que o objeto da presente faina é a apresentação da evolução histórica da Previdência Social apenas no Brasil, sem embargo das análises mais acuradas e profundas que são feitas sobre a previdência no mundo, com especial destaque para a Poor Relief Act inglesa de 1601 e as encíclicas papais, óbvio, da igreja católica, a partir de 1891. [01]
A Previdência Social brasileira é destaque exclusivo nesse trabalho, desde o seu nascedouro até os dias atuais, com a análise das principais fases do seu desenvolvimento. Ademais, é importante ressaltar que a abordagem será feita de forma clara e sistemática, pontuando as principais características de cada momento histórico, sem aprofundamentos exacerbados em todos os meandros, posto que tal conduta mais complica do que auxilia na absorção do tema.
Expostas as bases sobre as quais a abordagem vai ser desenvolvida, segue a análise da evolução histórica da Previdência Social no Brasil.
1. O MARCO LEGISLATIVO INICIAL
O desenvolvimento da Previdência Social brasileira, assim como em boa parte do globo, teve início privativo, voluntário, mediante a formação dos primeiros planos mutualistas [02].
Em um plano mais abstrato, tratando genericamente dos direitos sociais no Brasil, e não especificamente da Previdência Social, a Constituição Imperial de 1824 fez alusão à assistência social, ainda que indefinidamente e sem disposições concretas sobre o Direito Previdenciário:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte:
(...)
XXXI. A Constituição também garante os soccorros públicos.
A primeira legislação específica sobre Direito Previdenciário data de 1888. Foi o Decreto nº. 9.912 de 26 de março de 1888, que regulou o direito à aposentadoria dos empregados dos correios. Outra norma, em novembro do mesmo ano, criaria a Caixa de Socorros em cada uma das estradas de ferro do Império.
Por outra, a primeira Constituição Federal a abordar temática previdenciária específica foi a Constituição Republicana de 1981, no tocante à aposentadoria em favor dos funcionários públicos, ao dispor em seu art. 75 que "a aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação." [03]
Em seguida, no ano de 1892, foi instituída a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte aos operários do Arsenal da Marinha, tendo em conta que já estava vigorando o regime republicano, sob forte influência de cafeicultores e militares.
Em 1919, o Decreto Legislativo n°. 3.724 instituiu compulsoriamente um seguro por acidente de trabalho, que já vinha sendo praticado por alguns seguimentos, contudo sem previsão expressa na lei.
Entretanto, essas previsões legais e constitucionais ainda eram muito esparsas, carecendo de uma melhor estruturação jurídica e prática, que só veio a ocorrer a partir de 1923.
2. A LEI ELÓI CHAVES (DECRETO-LEGISLATIVO N°. 4.682/1923)
O Decreto-Legislativo n°. 4.682, de 14 de janeiro de 1923, mais conhecido como "Lei Elói Chaves", é dado como um marco para o desenvolvimento da Previdência Social brasileira. Com efeito, tal norma determinava a criação das caixas de aposentadorias e pensões para os ferroviários, a ser instituída de empresa a empresa. Tal posicionamento, sobre a colocação da "Lei Elói Chaves" como marco legislativo para a criação da previdência social brasileira não é imune a críticas:
Tivemos o mutualismo como forma organizatória e como precedente precioso da Previdência Oficial. Sob tal prisma, os festejos oficiais que situam na Lei Elói Chaves (1923) o nascimento da Previdência brasileira têm caráter ideológico que deve ser desvendado: buscam transformar as conquistas sociais, logradas com lutas e a partir das bases, em benesses estatais. Sobre ser ainda, a afirmativa relativa ao surgimento da Previdência em 1923, uma inverdade histórica, seja pelos apontamentos, seja porque outras leis previdenciárias são anteriores a esta data (como nossa primeira lei acidentária que data de 1919). [04]
Objeções a parte, nos anos que seguiram ao ano de edição da "Lei Elói Chaves" outras caixas de aposentadoria foram criadas, em favor das demais categorias, tais como: portuários, telegráficos, servidores públicos, mineradores, etc. Foi criado também em 1923 o Conselho Nacional do Trabalho, com o intuito maior de pensar a questão operária, fomentando o desenvolvimento da proteção social no plano estatal.
As caixas de aposentadorias e pensões mantinham a administração e a responsabilidade do sistema previdenciário nas mãos da iniciativa privada, sendo o Estado apenas o responsável pela criação das caixas e pela regulamentação de seu funcionamento, de acordo com os procedimentos previstos na legislação.
Entre 1923 ("Lei Elói Chaves") e 1934 (nova Constituição Federal), várias normas foram criadas sobre Direito Previdenciário:
A Lei n°. 5.109/1926 estendeu o Regime da "Lei Elói Chaves" aos portuários e marítimos. A Lei n°. 5.485/1928 estendeu o regime da "Lei Elói Chaves" aos trabalhadores dos serviços telegráficos e radiotelegráficos.
O Decreto n°. 19.433/1930 criou o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, tendo como uma das atribuições orientar e supervisionar a Previdência Social, inclusive como órgão de recursos das decisões das Caixas de Aposentadorias e Pensões.
O Decreto n°. 22.872/1933 criou o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos, considerado "a primeira instituição brasileira de previdência social de âmbito nacional, com base na atividade genérica da empresa". [05]
Essas caixas de aposentadoria e pensão, em sua maioria, previam a forma de custeio da previdência da classe determinada, bem como os benefícios a ela concedidos, em especial: a) a aposentadoria integral, com 30 anos de serviço e 50 ou mais anos de idade; b) aposentadoria com redução de 25%, com 30 anos de serviço e menos de 50 anos de idade; c) as indenizações em caso de acidente de trabalho; d) a pensão por morte para os dependentes; e) outros benefícios não pecuniários.
A Constituição Federal de 1934 trouxe uma nova sistemática para a Previdência Social brasileira, em especial no tocante ao custeio.
3. A CONSTITUIÇÃO DE 1934
A Carta Magna de 1934 foi a primeira a estabelecer o custeio tríplice da Previdência Social, com a participação do Estado, dos empregadores e dos empregados:
Art 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País.
§ 1º - A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimem melhorar as condições do trabalhador:
(...)
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte. (destaque posto)
Conforme assevera a doutrina,
No plano constitucional, deixava-se o estágio da assistência pública para adentrar na era do seguro social. Não poderia ser diferente, vez que em todo o mundo, mesmo em sociedades industriais mais avançadas, não se tinha afastado a concepção do seguro social. Nem mesmo o Social Security Act norte-americano, impulsionador da mudança da concepção do seguro social, havia sido concebido, já que data de 1935. [06]
Além disso, a CF/1934 foi a primeira Norma Maior a utilizar o termo "Previdência" em seu texto, ainda desacompanhado do adjetivo social.
A Constituição Federal de 1937, de cunho eminentemente autoritário, não trouxe grandes inovações no plano previdenciário, a não ser o uso da expressão "seguro social", como sinônimo da expressão Previdência Social, sem, entretanto, qualquer diferenciação prática ou teórica no plano legislativo.
É de se registrar ainda que a CF/1937 estabeleceu os seguros de velhice, de invalidez e de vida para os casos de acidente de trabalho (art. 137, alínea "m").
Sob a égide da Carta de 1937, foram editados:
a) O Decreto-Lei n° 288, de 23 de fevereiro de 1938, criou o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado;
b) O Decreto-Lei n° 651, de 26 de agosto de 1938, criou o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas, mediante a transformação da Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns;
c) O Decreto-Lei n° 1.142, de 9 de março de 1939, estabeleceu exceção ao princípio da vinculação pela categoria profissional, com base na atividade genérica da empresa, e filiou os condutores de veículos ao Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas;
d) O Decreto-Lei n° 1.355, de 19 de junho de 1939, criou o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Operários Estivadores;
e) O Decreto-Lei n° 1.469, de 1° de agosto de 1939, criou o Serviço Central de Alimentação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários;
f) Foi reorganizado o Conselho Nacional do Trabalho, criando-se a Câmara e o Departamento de Previdência Social;
g) O Decreto-Lei n° 2.122, de 9 de abril de 1940, estabeleceu para os comerciantes regime misto de filiação ao sistema previdenciário. Até 30 contos de réis de capital o titular de firma individual, o interessado e o sócio-quotista eram segurados obrigatórios; acima desse limite a filiação era facultativa;
h) O Decreto-Lei n° 7.835, de 6 de agosto de 1945, estabeleceu que as aposentadorias e pensões não poderiam ser inferiores a 70% e 35% do salário mínimo;
i) O Decreto-Lei n° 8.742, de 19 de janeiro de 1946, criou o Departamento Nacional de Previdência Social.
A Constituição Federal de 1946 apresentou, pela primeira vez em termos constitucionais, a expressão "Previdência Social", abandonando de vez o termo "seguro social". Não houve alteração substancial sobre a previdência com a Carta de 1946, o que não se pode estender à legislação infraconstitucional editada sob a sua batuta, em especial com a edição da Lei Orgânica da Previdência Social, em 1960, tema protagonista do tópico seguinte.
4. A LEI ORGÂNICA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (LEI N°. 3.807/1960)
A Lei Orgânica da Previdência Social de 1960 estabeleceu um marco de unificação e uniformização das normas infraconstitucionais existentes sobre a Previdência Social, já buscadas, mas até então nunca alcançadas.
No plano substancial, a LOPS criou alguns benefícios, como o auxílio natalidade, o auxílio funeral e o auxílio reclusão. Vale salientar que a essa altura a Previdência Social já beneficiava todos os trabalhadores urbanos.
A doutrina não foi silente sobre a importância da promulgação da LOPS:
Decerto que a LOPS foi o maior passo dado ao rumo da universalidade da Previdência Social, embora não se desconheça que alguns trabalhadores (domésticos e rurais) não foram contemplados pela nova norma, pois teve o condão de padronizar o sistema, aumentar as prestações ofertadas (auxílio-natalidade, funeral, reclusão e a aposentadoria especial) e servir de norte no percurso ao sistema de seguridade social. [07]
Em 1963, foi editada a Lei n°. 4.214, que instituiu o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), estendendo alguns benefícios conquistados pelos trabalhadores urbanos aos rurícolas brasileiros.
Em 1965, foi editada uma modificação constitucional, que proibiu a concessão de benefícios previdenciários sem a previsão legal de sua devida forma de custeio, visando elidir a concessão irresponsável de benefícios, em especial por motivos políticos.
Em 1966, com a alteração de dispositivos da Lei Orgânica da Previdência Social, foram instituídos o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, e o Instituto Nacional de Previdência Social - INPS (atualmente a sigla é INSS), que reuniu os seis institutos de aposentadorias e pensões existentes, unificando administrativamente a previdência social no Brasil.
5. A CONSTITUIÇÃO DE 1967
A Constituição de 1967, instituída no início do Regime Militar, trouxe algumas regras sobre a Previdência Social, especificamente no art. 158:
Art 158 - A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria, de sua condição social:
I - salário mínimo capaz de satisfazer, conforme as condições de cada região, as necessidades normais do trabalhador e de sua família;
II - salário-família aos dependentes do trabalhador;
III - proibição de diferença de salários e de critérios de admissões por motivo de sexo, cor e estado civil;
IV - salário de trabalho noturno superior ao diurno;
V - integração do trabalhador na vida e no desenvolvimento da empresa, com participação nos lucros e, excepcionalmente, na gestão, nos casos e condições que forem estabelecidos;
VI - duração diária do trabalho não excedente de oito horas, com intervalo para descanso, salvo casos especialmente previstos;
VII - repouso semanal remunerado e nos feriados civis e religiosos, de acordo com a tradição local;
VIII - férias anuais remuneradas;
IX - higiene e segurança do trabalho;
X - proibição de trabalho a menores de doze anos e de trabalho noturno a menores de dezoito anos, em indústrias insalubres a estes e às mulheres;
XI - descanso remunerado da gestante, antes e depois do parto, sem prejuízo do emprego e do salário;
XII - fixação das percentagens de empregados brasileiros nos serviços públicos dados em concessão e nos estabelecimentos de determinados ramos comerciais e Industriais;
XIII - estabilidade, com indenização ao trabalhador despedido, ou fundo de garantia equivalente;
XIV - reconhecimento das convenções coletivas de trabalho;
XV - assistência sanitária, hospitalar e médica preventiva;
XVI - previdência social, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, para seguro-desemprego, proteção da maternidade e, nos casos de doença, velhice, invalidez e morte;
XVII - seguro obrigatório pelo empregador contra acidentes do trabalho;
XVIII - proibição de distinção entre trabalho manual, técnico ou intelectual, ou entre os profissionais respectivos;
XIX - colônias de férias e clínicas de repouso, recuperação e convalescença, mantidas pela União, conforme dispuser a lei;
XX - aposentadoria para a mulher, aos trinta anos de trabalho, com salário integral;
XXI - greve, salvo o disposto no art. 157, § 7º.
§ 1º - Nenhuma prestação de serviço de caráter assistencial ou de benefício compreendido na previdência social será criada, majorada ou estendida, sem a correspondente fonte de custeio total.
§ 2º - A parte da União no custeio dos encargos a que se refere o nº XVI deste artigo será atendida mediante dotação orçamentária, ou com o produto de contribuições de previdência arrecadadas, com caráter geral, na forma da lei.
Como se pode ver, a CF/1967 foi a primeira a prever a concessão de seguro desemprego.
A Emenda Constitucional n°. 01 de 1969, alcunhada de "Emendão", não trouxe inovações expressivas no texto da Constituição de 1967, no tocante à Previdência Social, valendo destacar a inclusão do salário-família, que fora criado por norma infraconstitucional, no texto fundamental.
Sob a égide da Constituição de 1967, com as alterações feitas por meio da "Super Emenda" de 1969, foram editadas várias normas referentes ao Direito Previdenciário, com destaque para:
a) A Lei n° 5.316, de 14 de setembro de 1967, integrou o seguro de acidentes do trabalho na Previdência Social;
b) O Decreto-Lei n° 564, de 1° de maio de 1969, estendeu a Previdência Social ao trabalhador rural, especialmente aos empregados do setor agrário da agroindústria canavieira, mediante um plano básico;
c) A Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, criou o Programa de Integração Social-PIS. A Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, instituiu o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PASEP;
d) A Lei Complementar n° 11, de 25 de maio de 1971, institui o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural - PRÓ-RURAL, em substituição ao plano básico de Previdência Social Rural;
e) A Lei n° 5.859, de 11 de dezembro de 1972, incluiu os empregados domésticos na Previdência Social;
f) A Lei n° 6.036, de 1° de maio de 1974, criou o Ministério da Previdência e Assistência Social, desmembrado do Ministério do Trabalho e Previdência Social;
g) A Lei n° 6.125, de 4 de novembro de 1974, autorizou o Poder Executivo a constituir a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (atual DATAPREV);
h) O Decreto n° 77.077, de 24 de janeiro de 1976, expediu a Consolidação das Leis da Previdência Social.
i) A Lei n° 6.439, de 1° de setembro de 1977, instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social - SINPAS, orientado, coordenado e controlado pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, responsável "pela proposição da política de previdência e assistência médica, farmacêutica e social, bem como pela supervisão dos órgão que lhe são subordinados" e das entidades a ele vinculadas.
j) O Decreto n° 89.312, de 23 de janeiro de 1984, aprovou nova Consolidação das Leis da Previdência Social.