5 AGENTES DA AUTORIDADE DE TRÂNSITO
O conceito dos doutrinadores acerca do termo "agente público" não discrepa entre si, apresentando tão somente algumas variações quanto às suas classificações. Nesse sentido, saliente-se que a conceituação abrange toda a gama de pessoas físicas que prestam serviços à administração direta e indireta, de forma onerosa ou não, ainda que transitoriamente e independente do vínculo jurídico que os unem.
Assim, ainda que não adequado para o presente estudo, convém trazer à colação o conceito que o Código Penal adota para definir quem é considerado funcionário público para fins penais:
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.
Essa terminologia, entretanto, vem sendo paulatinamente substituída pela expressão agente público, mormente após as alterações efetuadas na Carta Magna pelas Emendas Constitucionais nº 19 e 20/98.
Com efeito, sabe-se que a expressão utilizada pela Constituição Federal, "servidores públicos", ora é utilizada de forma ampla, abarcando todas as pessoas físicas que mantém vínculo empregatício com as entidades da administração direta e indireta, e ora é empregada em sentido estrito, designando como tal apenas para designar àqueles que prestam serviços à administração direta, nas autarquias e fundações públicas (DI PIETRO, 2003).
De igual forma, também estabelece preceitos aplicáveis a outras pessoas que exercem função pública, surgindo daí a necessidade de se encontrar um vocábulo que englobasse, de forma ampla, todas as pessoas físicas que prestam serviços à administração direta e indireta, razão pela qual alguns doutrinadores passaram a empregar o termo "agentes públicos" (DI PIETRO, 2003).
De acordo com a lição de Da Silva (2006, p. 139)
Agentes públicos são todas as pessoas físicas que desempenham alguma atividade vinculada às três esferas de Governo - União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios - em qualquer dos três poderes - Executivo, Legislativo e Judiciário - mesmo que transitoriamente e remuneradas ou não, por meio de eleição, nomeação, designação, contratação, ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo. Mandato, cargo, emprego ou função.
Para Di Pietro (2003, p. 431), "agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta".
Gasparini (2003, p. 129) define-os como sendo "todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades que estão sob sua responsabilidade".
Podem também ser definidos como "todos aqueles que, servidores ou não, estão intitulados a agir, manifestando, em alguma parcela, um poder atribuído ao Estado" (MOREIRA NETO, 1994, p. 195).
Com se vê, a conceituação apresentada pelos agentes públicos não apresenta grandes diferenciações entre si. Entretanto, quando se passa para o passo seguinte, que é a classificação dos agentes públicos, fica clarividente a dicotomia entre os doutrinadores.
Com base em análise da sistematização constitucional, Gasparini (2003) classifica-os agentes políticos, agentes temporários, agentes de colaboração (por vontade própria, compulsoriamente e com a concordância da Administração Pública), servidores governamentais, servidores públicos (estatutários e celetistas) e agentes militares (federais, estaduais e distritais).
Rosa (2003), adotando tradicional classificação, divide-os em políticos, administrativos, honoríficos, delegados e credenciados. Da Silva (2006), por sua vez, classifica-os em agentes políticos, agentes administrativos e agentes por colaboração.
Para os fins do presente estudo, acolhemos a divisão apontada por Di Pietro (2003), que, partindo da classificação de Celso Antonio Bandeira de Mello, divide-os em quatro tipos: agentes políticos, servidores públicos, militares e particulares em colaboração com o Poder Público. Assim, adotamos, igualmente, as seguintes definições:
Agentes políticos, para Celso Antonio Bandeira de Mello (apud DI PIETRO, 2003, p. 432), "são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a formação da vontade superior do Estado".
Servidores Públicos "são as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos", aí compreendidos:
1. os servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de cargos públicos;
2. os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação trabalhista e ocupantes de emprego público;
3. os servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da Constituição); eles exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego público (DI PIETRO, 2003, p. 433-4).
Os militares englobam todos aqueles pertencentes às Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), na esfera federal, e os pertencentes às Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito estadual. Segundo definição de Di Pietro (2003, p. 436), "os militares abrangem as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, com vínculo estatutário sujeito a regime jurídico próprio, mediante remuneração paga pelos cofres públicos".
Os particulares em colaboração com o poder público podem ser definidos como todas "as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem vínculo empregatício, com ou sem remuneração" (DI PIETRO, 2003, p. 437). Essa prestação de serviço pode se dar de várias formas, compreendendo:
1. delegação do Poder Público, como se dá com os empregados das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, os que exercem serviços notarias e de registro (art. 236 da Constituição), os leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos, eles exercem função pública, em seu próprio nome, sem vínculo empregatício, porém sob fiscalização do Poder Público. A remuneração que recebem não é paga pelos cofres públicos mas pelos terceiros usuários do serviço;
2. mediante requisição, nomeação ou designação para o exercício de funções públicas relevantes; é o que se dá com os jurados, os convocados para prestação de serviço militar obrigatório ou eleitoral, os comissários de menores, os integrantes de comissões, grupos de trabalho etc.; também não tem vínculo empregatício e, em geral, não recebem remuneração;
3. como gestores de negócios que, espontaneamente, assumem determinada função pública em momento de emergência, como epidemia, incêndio, enchente etc (DI PIETRO, 2003, p. 437).
5.2 Agentes da autoridade de trânsito
A respeito da expressão "agentes da autoridade de trânsito", o CTB apresenta duas definições e que, a meu ver, devem ser analisadas de forma sistêmica:
Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará:
[...]
§ 2º A infração deverá ser comprovada por declaração da autoridade ou do agente da autoridade de trânsito, por aparelho eletrônico ou por equipamento audiovisual, reações químicas ou qualquer outro meio tecnologicamente disponível, previamente regulamentado pelo CONTRAN.
[...]
§ 4º O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência (grifo nosso).
[...]
ANEXO I
Como vimos acima, a infração de trânsito pode ser comprovada, dentre outras formas, por declaração da autoridade ou do agente da autoridade de trânsito, entretanto, a lavratura do auto somente pode ser feita pelo agente da autoridade de trânsito. Essa exclusão é perfeitamente compreensível quando se analisa as disposições do artigo 281, que estabelece como uma das atribuições da autoridade de trânsito o julgamento da regularidade e consistência do auto de infração, o que lhe afasta, portanto, a possibilidade de lavrar, spont propria, o auto de infração.
Assim, servindo de exemplo a situação acima descrita, constatamos que para uma correta interpretação do alcance das normas do CTB, mister se faz necessário que não seja feita uma interpretação literal sobre as suas disposições, mas sim uma análise sistêmica. O correto entendimento sobre quem pode atuar na qualidade de agente da autoridade de trânsito também deve seguir essa orientação.
Com efeito, analisemos, primeiramente, as disposições do § 4º do artigo 280. Dispõe o referido artigo que a competência para a lavratura do auto de infração poderá recair sobre servidor civil, estatutário ou celetista, ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via.
Á primeira vista e de forma simplista, poderíamos dizer que a norma se refere a todo e qualquer servidor público, aí incluídos, portanto, os integrantes das guardas municipais. Entretanto, tal interpretação deve ser feita em consonância com o disposto nos artigos 7º e 8º, ou seja, a execução dessa atividade não deverá recair sobre qualquer servidor público mas sim sobre aqueles que integrarem os órgãos e entidades componentes do SNT.
Interpretação distinta levaria ao absurdo de possibilitar que função tão específica e que exige pessoal próprio e preparado fosse assumida, por exemplo, por agentes administrativos pertencentes a diferentes setores da estrutura dos órgãos públicos, tais como médicos, engenheiros e garis. A esse respeito, frise-se que a necessidade de contratação de pessoal próprio e qualificado é apontada por renomados especialistas na área do Direito de Trânsito, do escol de Rizzardo (2003).
Nada impede, porém, que seja livre a conformação dos órgãos e entidades executivos e executivos rodoviários pelos Estados, Distrito Federal e pelos Municípios (art. 8º). Evidentemente que, para a consecução de sua política de trânsito, deverão os entes federados observar as disposições preconizadas em normas constitucionais e infraconstitucionais, entre elas o próprio CTB, de tal forma que, necessariamente, tais órgãos e entidades façam parte da estrutura da Administração Direta e que os agentes da autoridade de trânsito pertençam aos estratos dessa estrutura.
Mas essa assunção de funções não tendo sido a tônica adotada pela imensa maioria das prefeituras municipais, conforme citado anteriormente, omitindo-se, igualmente, quanto a elaboração de convênio para delegação das atividades de fiscalização de trânsito. Nos dizeres de Rizzardo (2003, p. 112)
A omissão a falta de cumprimento das regras acima, e máxime em assumir as funções pelos municípios, poderá acarretar graves prejuízos sociais, porquanto ficará sem aplicação a lei. Na hipótese, que certamente ocorrerá, caberá a intervenção, no setor, pelo CETRAN do respectivo Estado, que providenciará, junto ao DETRAN, para que órgãos estaduais, especialmente as polícias civil e militar, exerçam as funções.
Tal hipótese já foi manifestada pelo CETRAN do Estado de São Paulo, o qual, ciente das implicações decorrentes, permite a assunção dessa atividade pela Polícia Militar.
Com relação ao policial militar, tal interpretação também deve levar em consideração o disposto no artigo 7º e no inciso III do artigo 23. Assim, vemos que no âmbito dos Estados a Polícia Militar continuará a exercer as funções de agente da autoridade de trânsito, conforme lhe facultava o CNT e atualmente lhe faculta o CTB. Com relação à fiscalização das infrações de trânsito de competência municipal (estacionamento, parada, circulação, excesso de peso, lotação e dimensão dos veículos), porém, prescreve o CTB que sua atuação está vinculada à existência de convênio com a municipalidade.
Outro ponto a ser considerado é com relação à menção da palavra designado. Alguns doutrinadores, para defenderem a atuação das guardas municipais na seara do trânsito, fazem verdadeiras peripécias interpretativas para atingir tal desiderato, maltratando a semântica jurídica com verdadeiros castelos de areia.
Tal se dá em virtude de que, na forma como foi redigido, torna-se clarividente que a menção ao termo designado se refere tão somente aos policiais militares, posto que os servidores civis devem ser concursados e, daí decorrente, nomeados ou contratados para o exercício da função de agentes da autoridade de trânsito, não podendo, em hipótese alguma, serem designados para essa função, uma vez que deixariam de atuar em função que lhes é própria (originária) para acumular ou exercer função para a qual não foram concursados, burlando assim as normas constitucionais atinentes à espécie (acumulação de cargos e ofensa ao princípio da acessibilidade de cargos e empregos públicos mediante concurso).
Em relação ao emprego do termo designado, oportuno trazer à colação os ensinamentos ofertados por Da Silva (2005), que assim preleciona sobre o assunto:
O servidor civil não é designado, mas, sim, nomeado, ou seja, só poderá exercer o cargo de agente de trânsito, se for concursado para desempenhar dita atividade, quando então será nomeado e não designado, pois só o policial militar poderá ser designado agente de trânsito. Tanto é verdade que a norma do § 4º, do art. 280, do CTB, fala em designado e não em designados. Quem é designado, pela autoridade de trânsito (que só poderá ser estadual) com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência, é o policial militar e não o servidor civil. Mesmo porque a autoridade de trânsito municipal não tem competência para designar agente de trânsito ou policial militar, o que vem confirmar que o termo "designado", no singular, antecedido da conjunção "ou" e do advérbio "ainda", refere-se ao policial militar e não ao servidor civil; bem como, porque só poderá ser designado quem exerce atividade afim, sob pena de burla ao princípio constitucional de que a investidura em cargo ou emprego público se dá mediante concurso (inc. II, art. 37, CF).
Com base na lição acima apresentada, mesmo o termo designado também se apresenta equivocado, eis que na verdade o que a autoridade de trânsito municipal irá fazer é estabelecer convênio com o Estado para que este assuma suas funções, total ou parcialmente, conforme estabelece o inciso III do artigo 23. Somente após firmado o referido convênio e designado pelo Estado o efetivo policial militar a quem incumbirá exercer a referida atividade é que se torna aceitável a edição de Portaria do órgão ou entidade de trânsito designando, especificamente, cada um dos policiais militares que irão realizar a fiscalização das infrações.
Prosseguindo, temos que o Anexo I também apresenta redação equivocada, eis que ali se fala de pessoa, civil ou militar, credenciada pela autoridade de trânsito para o exercício das atividades de fiscalização, operação, policiamento ostensivo de trânsito e patrulhamento. Percebe-se claramente que o legislador confundiu claramente os institutos de provimento de cargo e de delegação de atividades.
Na regra inserta no § 4º do artigo 280 o legislador se utiliza da expressão designação, ao passo que ao apresentar a definição de agente, equivocadamente, se utiliza do termo credenciamento. Em análise ao CTB encontramos as seguintes remissões ao termo credenciamento:
Art. 20. Compete à Polícia Rodoviária Federal, no âmbito das rodovias e estradas federais:
[...]
V - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível;
[...]
Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição:
[...]
X - credenciar órgãos ou entidades para a execução de atividades previstas na legislação de trânsito, na forma estabelecida em norma do CONTRAN;
[...]
Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:
[...]
XII - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível;
[...]
Art. 106. No caso de fabricação artesanal ou de modificação de veículo ou, ainda, quando ocorrer substituição de equipamento de segurança especificado pelo fabricante, será exigido, para licenciamento e registro, certificado de segurança expedido por instituição técnica credenciada por órgão ou entidade de metrologia legal, conforme norma elaborada pelo CONTRAN.
[...]
Art. 148. Os exames de habilitação, exceto os de direção veicular, poderão ser aplicados por entidades públicas ou privadas credenciadas pelo órgão executivo de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, de acordo com as normas estabelecidas pelo CONTRAN.
[...]
Art. 155. A formação de condutor de veículo automotor e elétrico será realizada por instrutor autorizado pelo órgão executivo de trânsito dos Estados ou do Distrito Federal, pertencente ou não à entidade credenciada.
[...]
Art. 156. O CONTRAN regulamentará o credenciamento para prestação de serviço pelas auto-escolas e outras entidades destinadas à formação de condutores e às exigências necessárias para o exercício das atividades de instrutor e examinador.
Logo se vê, portanto, que a utilização da expressão credenciamento na definição do termo agente da autoridade de trânsito é totalmente equivocada, eis que o credenciamento no CTB se refere à delegação de atividades não direcionadas ao exercício do poder de polícia de trânsito. Essas atividades estão ligadas, precipuamente, a funções que tradicionalmente são delegadas a terceiros ou que não exigem execução pela própria Administração, tais como o serviço de escolta, de estadia de veículos, exames médicos e psicológicos, vistoria técnica de veículos, etc.
Ainda que assim não fosse, não poderia a autoridade municipal de trânsito credenciar agentes de trânsito por dois motivos: o primeiro se refere ao fato de que a única possibilidade de credenciamento possibilitada pelo CTB no âmbito municipal é aquela relacionada com o serviço de escolta de cargas superdimensionadas (art. 24, XII), diferentemente da amplitude atribuída ao órgão executivo estadual (art. 22, X); em segundo, falece competência à autoridade municipal de trânsito para credenciar quem quer que seja (servidor civil ou policial militar) para o exercício das atividades de policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento, eis que as matrizes constitucionais atribuem competência exclusiva dessas atividades à Polícia Militar e à Polícia Rodoviária Federal, respectivamente, o que se repetiu nas próprias disposições do CTB (Anexo I).
Resta assim claramente demonstrado, motivado e fundamentado que não se pode designar guardas municipais para o exercício da fiscalização de trânsito, seja em virtude destes não comporem o SNT ou, simplesmente, pela impossibilidade de serem designados agentes de trânsito, o que, conforme vimos, pressupõe provimento originário para a função. Para arrematar o assunto, oportuno fazer menção à brilhante conclusão apresentada por Da Silva (2005):
[...] À autoridade de trânsito não é dado designar guarda municipal para desempenhar a função de agente de trânsito, pois este não é policial militar, e muito menos para lavrar auto de infração. O agente de trânsito competente para lavrar auto de infração de trânsito só pode ser (numa interpretação sistemática do disposto no § 4º, do art. 280, do CTB, frente à Constituição Federal) servidor público concursado para cargo de agente de trânsito; criado por lei, com atribuições específicas, com número certo e estipêndio correspondente, ou um policial militar, designado pela autoridade de trânsito municipal, se houver convênio com o Estado, mas nunca guarda municipal, vez que este foi concursado e admitido para exercer a função de patrulheiro, sob pena de usurpação de função. Quem pode ser designado pela autoridade de trânsito é o policial militar e não o servidor público, mesmo porque este não é designado, mas, sim, admitido, bem como, porque a conjunção alternativa ou (constante do § 4º, do art. 280, do CTB) exclui qualquer outra interpretação. Caso contrário, chegar-se-ia ao absurdo de ser designado um médico, um dentista, um engenheiro, um advogado, etc., para o cargo de agente de trânsito, desde que servidores públicos. [...] Desse modo, a Administração Pública Municipal só poderá ter agente de trânsito mediante criação dos cargos e preenchimento por concurso e não por simples designação de servidor municipal; sendo ilegal, por contrariar o CTB, a lei municipal que designar guarda ou autorizar a designação de guarda municipal para exercer o cargo de agente de trânsito.