1 INTRODUÇÃO
Este trabalho objetiva rediscutir o princípio da eficiência ao lado dos demais princípios constitucionais (art. 37, caput, da Constituição Federal/88) no gerenciamento da coisa pública, em meio a reflexos de crise financeira internacional, marolas e tsunâmis.
Sem verticalização de aprofundamento teórico, e receando inevitáveis imprecisões ao tratar de temas tão fluidos, são reutilizados termos como Estado-rede, Estado enxuto, Agências Executivas, Agências Reguladoras, Organizações Sociais, Contratos de Gestão, Consórcios e Convênios.
Como a inclusão do princípio da eficiência deve-se a poder constituinte derivado, também se debate sobre a coincidência com os demais princípios e com os objetivos perseguidos pelo ordenamento jurídico inaugurado pela Constituição de 1988.
A inspiração neoliberal do princípio da eficiência, num mundo denominado globalizado, pode ter como raiz a antiga discussão sobre a predominância de um dos fatores de produção (capital) sobre o outro (trabalho). O rumo tomado pela legislação infraconstitucional decorrente da Emenda 19 parece ser no sentido de equilibrar as contas públicas, com provável aumento de desemprego, agora causado também por dispensas no setor público, mediante programas de desligamento voluntário e avaliação de desempenho. Por vezes, ars gratia artis, o controle pelo controle, legalista, formal, esquecido o seu caráter instrumental. Por vezes, denigre-se a imagem do serviço público, o olhar fixo na privatização de fatias importantes na área da saúde suplementar, aposentadoria suplementar, segurança particular, concessões, benesses, carências e juros subsidiados. Sem renovação dos quadros de servidores necessários à promoção de serviço público, sem qualificação dos existentes, obrigados a trabalhar pelas vagas não preenchidas, por parcos e congelados vencimentos, agravam-se as deficiências em meio e com a desculpa da crise financeira mundial, da lei de responsabilidade fiscal, dos cortes orçamentários, necessários ao cumprimento do superávit primário, aumentando, círculo vicioso, a carência de médicos, professores, policiais...
Que compatibilidade teria o princípio da eficiência em face dos objetivos destacados pela Constituição Federal (art. 3º, CF/88) se os efeitos decorrentes de sua aplicação gerassem equilíbrio nas contas públicas em detrimento do bem-estar social? Sua aplicação pela administração pública deve ser idêntica em países já estabilizados economicamente e em países "em desenvolvimento"? Em que sentido o princípio da eficiência será útil à nação ao se desdobrar em regramentos e orientar a Administração Pública?
2 PRINCÍPIO
Sob inspiração neoliberal, a Emenda Constitucional 19 introduziu, entre os princípios regedores da Administração Pública, o da eficiência.
Art. 37, caput: A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federa e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).
O modelo de Estado voltado para as preocupações sociais assumiu tantas responsabilidades que, inchado em sua estrutura, não consegue nem recursos para continuar oferecendo os serviços públicos à comunidade, nem exercer o controle sobre o seu próprio organismo.
Sem conseguir satisfazer plenamente a uma crescente exigência da sociedade, os governos vendem a imagem não do Estado do bem-estar social, que se não consegue manter, mas de um Estado enxuto.
A visão é um tanto diferente da do Estado puramente liberal da era da industrialização. A orientação é para que se possibilite o atendimento ao cidadão usuário de serviço público. Nesta perspectiva, o Estado deixa de participar intensivamente da atividade econômica.
Os interesses coletivos têm sua relevância alterada com o passar do tempo. O que constitui interesse público necessariamente será o reflexo do dinamismo expresso historicamente, fruto da cultura e da ideologia dominante.
O Estado se relaciona ao mesmo tempo com vários níveis de vínculos, ora nacionais, com seus entes federados, ora com o concerto internacional de nações.
O novo Estado, quase a abdicar de sua soberania, vincula-se a outras entidades políticas e todas elas são permeáveis ao intercâmbio econômico, cuja tendência maior é a ação livre de amarras legislativas.
Na onda da globalização, na era da informática que revoluciona a comunicação, o exercício da cidadania, exige um Estado-rede capaz de autuar em conjunto com a sociedade e para isso observam-se princípios da subsidiariedade (o Estado substituído pela sociedade ou empresa em tudo o que não seja mais necessária a sua atuação), da flexibilidade na organização e atuação da administração, da coordenação, da participação cidadã, da transparência administrativa, da modernização tecnológica, entre outros [01].
No plano interno, o Estado brasileiro, até a década de 80, teve um participação cada vez maior na economia, quando a iniciativa privada, devido à maturação exigida pela implantação de alguns projetos, não dispunha de recursos ou por que a segurança nacional podia se ver ameaçada.
Mas a década de 80 manifestou que o Estado não era mais capaz de arcar com a atividade pública empresarial assumida e, a partir de 1990, implantou-se uma política de privatização.
Na perseguição do que se convencionou chamar de Administração Pública Gerencial, a implantação progressiva e crescente do processo de privatização inaugura um sistema peculiar de fiscalização e controle estatal sobre a eficiência dos serviços privatizados e a eficiência do próprio serviço público. [02]
A primeira fase de descentralização se deu através de criação de autarquias, empresas públicas, sociedade de economia mista. Numa segunda etapa ocorreu mais intensamente o enxugamento das atividades estatais, hoje arrefecida, tem termos. a visão privatizante.
O papel do Estado com relação à atividade econômica tende a limitar-se à fiscalização, incentivo e planejamento, consoante o artigo 174-CF: Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado tende a limitar-se à fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
A diminuição do tamanho do Estado é devida a vários fatores, como:
a)de ordem financeira, para diminuir os gastos públicos;
b)de ordem jurídica, ao retornar ao particular a prestação do serviço público sem os controles que são exercidos sobre a Administração Pública;
c)de ordem política, pela inspiração neoliberal. [03]
Por meio das concessões, particulares prestam o serviço público em seu próprio nome sob o controle da Administração Pública.
O princípio da eficiência aponta para um novo modelo para a gerência da coisa pública mediante a utilização de conceitos trabalhados na administração da empresa privada.
A eficiência diz respeito à produtividade, isto é, diz respeito a desempenho que se deve ter para atingir o resultado esperado.
A ineficiência do atendimento às necessidades coletivas decorre de um Estado que cresceu muito e deixou de atender ao cidadão-usuário.
Muitos se manifestaram entendendo, com relação ao princípio de eficiência que seu objetivo é claro: a obtenção de resultados positivos no exercício dos serviços públicos, satisfazendo as necessidades básicas dos administrados [04].
3 AGÊNCIAS E ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
As entidades que anteriormente foram criadas como autarquias, empresas públicas, recebem agora a imposição do princípio da eficiência. Como a atividade é exercida ou pelo próprio Estado, ou pelo particular, ambas as atividades sofrem controle para auferir-lhes o desempenho.
A Administração Gerencial do Estado, cujo modelo foi introduzido pela Emenda Constitucional 19, passa pela utilização das Agências Executivas, Agências Reguladoras e das Organizações Sociais com controle exercido mediante cláusulas de Contrato de Gestão.
Assim, são criadas para o desempenho da atividade controladora duas espécies de autarquias.
As Agências Executivas para ação delimitada ao interior da própria administração da atividade pública, devendo obedecer a metas previamente estabelecidas.
A Lei 9.649/98, de 27.5.98, ao dispor sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, tratou nos artigos 51 e 52 das Agências Executivas, (a Lei 9.648, alterando o artigo 24, da Lei 8.666/93, amplia o limite de isenção do dever de licitar para as Agências Executivas).
Exemplo: INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial.
As Agências Reguladoras destinam-se ao controle das atividades exercidas pela iniciativa privada.
Exemplos: ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica (Lei 9.427/96, de 26.12.96), ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações (Lei 9.472/97, de 16.7.97), ANP – Agência Nacional de Petróleo (Lei 9.478/97, de 8.8.97).
A Lei 9.637/98 apresenta algumas características que devem ter as Organizações Sociais:
- pessoas jurídicas de direito privado;
-sem fim lucrativo (associações, fundações);
-atividade de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, preservação do meio ambiente, cultura e saúde.
Quando atuando em áreas próprias do setor público, cumpridos requisitos estabelecidos pela Lei 9.790/99, podem receber do poder público a denominação de OSCIPs – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
Poderão ser beneficiadas com recursos públicos e também por empréstimo da força de trabalho de servidores públicos.
O particular, mediante Contrato de Gestão, atuará em seu próprio nome, sob regime privado, mas com apoio estatal.
Tem sido denominada a atividade exercida pelas Organizações Sociais como de terceiro setor, nem puramente público, nem exatamente particular. Para não confundir com o setor terciário da economia, o da prestação de serviços (ao lado do primário e do secundário), também é denominado de setor quaternário.
Exemplo de Organização Social: Associação Educativa Roquette Pinto.
4 CONTRATO DE GESTÃO, CONVÊNIOS E CONSÓRCIOS
As parcerias estabelecidas com Organizações Sociais para execução de atividades, que podem ser tanto públicas quanto privadas, como no caso de prestação de serviços na área de saúde ou da educação, usarão como instrumento de acordo os Contratos de Gestão, do qual também poderão se utilizar Agências Executivas e Reguladoras, conforme artigo 37, § 8º, da e se unirão num mesmo interesse público.
A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I-o prazo de duração do contrato;
II-os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades dos dirigentes;
III-a remuneração do pessoal.
Na verdade, trata-se mais propriamente de um convênio, ou conjugação de esforços, e não de contrato. Contrato quer dizer acordo de vontades. Na Administração Pública direta, os entes que podem manifestar vontade são a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios. Na visão orgânica da Administração, a entidade não pode contratar com o seu próprio órgão, porque o órgão não manifesta a vontade, o órgão pertence ao ente que manifesta a vontade.
A denominação de contrato poderia caber quando referindo-se a acordo estabelecido com as Organizações Sociais, no entanto, o conceito se aproxima mais de um convênio pois não serão acordadas obrigações recíprocas. Tanto a Administração como as Organizações é que se unirão num mesmo interesse público.
A modalidade do assim denominado "contrato de gestão" (ou como melhor expressão "acordo de programa") recebeu, com a Lei 9.637, de 13.3.98, que criou o Programa Nacional de Publicização, uma específica alternativa institucional padronizadora dos requisitos formais e materiais para a celebração e execução dos acordos a serem ajustados sob o regime público administrativo nela previsto, com vistas à publicização, por via de transferências administrativas, de atividades desenvolvidas por pessoas jurídicas de direito privado qualificadas como organizações sociais. [05]
A nova ótica que se tenta imprimir à Administração Pública que sempre foi determinada por atos unilaterais ou de contratos administrativos caracterizados pelas cláusulas exorbitantes, admite agora maior flexibilidade na congregação de esforços entre particulares e governo para consecução de objetivos de interesse geral.
Não são opostos, na verdade, os interesses públicos e os privados. O interesse privado está embutido no interesse público geral, do qual o particular participa. O indivíduo se congrega aos outros indivíduos, e, no Estado Democrático de Direito, comunga de interesses coletivos comuns. Daí que não é da Administração a preocupação na busca dos bens comuns. O interesse é de todos porque é de cada um que compõe este todo. Em conseqüência, a responsabilidade não é apenas do governo, a responsabilidade é de todos.
Ao lado da ação estatal de visão hierarquizada, verticalizadora, de caráter subordinativo, pretende-se uma transição para uma visão cooperativista, horizontalizadora, de caráter coordenativo.
Neste sentido, a nova redação do artigo 241, dada pela Emenda Constitucional 19:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Pelo consórcio são estabelecidas metas comuns e cooperação no desempenho entre entidades públicas.
Pelo convênio, as metas comuns e a cooperação de desempenho se estabelecem entre entidades quer sejam públicas ou privadas.
O conjunto das disposições da Emenda Constitucional 19 traz para o governo a incumbência de agir de acordo com orientações administrativas praticadas pelos particulares ao gerir recursos com maior eficiência. Esta ideologia marcante em todos os quadrantes do mundo inspira mudanças legislativas em diversos países.
5 OBJETIVO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Para onde as reformas constitucionais estão levando o país?
Se o país é ineficiente e inchado em sua estrutura, será tentando diminuir-lhe a gordura que atenderá melhor à população carente de sua atenção?
Quem atenderá à população não será, necessariamente, um profissional de carreira, servidor público. Necessariamente, não será um funcionário público, consciente de seu múnus, a prestar o melhor serviço possível, e aperfeiçoar-se neste mister.
O antigo servidor público é substituído por profissional ligado à área privada da economia.
O interesse privado prevalece na atividade econômica (Art. 170-CF: A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social...) pois a sua exploração pelo Estado se limita aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei, segundo reza o artigo 173, da Constituição Federal.
É do interesse privado a limitação do custo, do prejuízo, para obtenção de um lucro maior para o acionista. É nesta dimensão que se busca a satisfação do cliente. Cliente satisfeito é meio para obtenção do lucro.
Sempre que se quer aumentar o lucro, diminui-se o custo. Não haverá motivo para atender alguém se este atendimento, esta prestação de serviço, não corresponder a ingresso de receita.
Espera-se que a eficiência proporcione serviço público, atendimento a necessidades coletivas, atingindo o bem comum.
O artigo 3º-CF manifesta a razão de ser do Estado brasileiro:
Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I-construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II-garantir o desenvolvimento nacional;
III-erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV-promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade, e quaisquer outras formas de discriminação.
Este objetivo primeiro inspira toda a Constituição brasileira. É com esta perspectiva que a nação se organizou politicamente, e sob a inspiração desta Constituição se plasmou o ordenamento jurídico.
Mas se não se coadunar com este interesse, o princípio da eficiência não estará condizente com o modelo de país que se quis traçar pela Constituição.
A estes objetivos elencados no artigo 3º, da Constituição Federal, se vinculam os interesses públicos primários.
Em busca dos interesses públicos secundários da Administração pretende-se alcançar, como qualquer outra entidade, uma melhor gerência de seus recursos, diminuindo seu custo com servidores, por exemplo.
O princípio da eficiência, introduzido no conjunto de reformas administrativas pela Emenda Constitucional 19, deverá se traduzir em efeitos positivos para o conjunto da população e não se reduzir a índices estatísticos de demonstração de produtividade, apenas minorando custos para obtenção de equilíbrio nas contas públicas.
Pelo princípio da moralidade, o agir deve ser em busca do bem, além da legalidade (compreende a lealdade e a boa-fé). Malversando recursos, pelo princípio da indisponibilidade dos bens públicos, não se buscaria a finalidade intrínseca do bem agir, buscando o objetivo maior do interesse público.
Ora, projetos de normatização infraconstitucional têm o sentido de que seja atingido o equilíbrio na situação das contas do país.
Quando se alcançar o equilíbrio, atingir-se-á a eficiência pelo gerenciamento adequado dos recursos disponíveis.
A legislação complementar decorrente da Emenda Constitucional 19 visa a atingir o bem da população em geral, que amarga miséria e desemprego crescente, para minorar a sua situação, inclusive com saneamento básico, atendimento à saúde, educação? Ou apenas o saneamento das contas públicas? A responsabilidade fiscal é serviente da responsabilidade social.
Um país com contas públicas acertadas é mais confiável para o capital estrangeiro que aqui poderá fazer a sua aplicação financeira na certeza de que o capital será corretamente amortizado e engordado de juros.
O projeto de Lei Complementar 248 (disciplina a perda de cargo público por insuficiência de desempenho do servidor público estável), após votada na Câmara, recebeu emendas no Senado, retornou à Câmara, e tem sido retirada de pauta a sua discussão, passada a efervescência dos primeiros momentos da, em certo ponto, exagerada preponderância dos conceitos de gerência e de enxugamento da máquina pública.
Discute-se a razoabilidade destas iniciativas nas circunstâncias conjunturais do país em que os índices de desemprego sempre se mantêm elevados. Tendências neoliberais visualizam a Administração Pública com maior produtividade num Estado "enxuto", e, para isto, preparam o arcabouço jurídico infraconstitucional.
No mesmo sentido de tornar enxuto o Estado, a avalanche de discussões sobre o papel do Judiciário, seu controle externo e, por vezes, o preconizado fim da justiça especial do trabalho.
Tornaram-se comuns expressões como flexibilização no sentido de adaptação de normas jurídicas diante do dinamismo das alterações provocadas pelo novo contexto econômico inspirado pela globalização, em meio a uma sempiterna crise financeira, em movimentos de sístole e diástole, marolas e tsunâmis.
No Direito do Trabalho, por exemplo, tratam-se de temas como duração da jornada do trabalho, contratação, salários, visando a diminuir os encargos sociais, até em detrimento de direitos arduamente conquistados pelos trabalhadores.
O termo "desregulamentação" tem sido utilizado tendo em vista uma redução de normas ditadas pelo Estado, deixando um maior espaço para a iniciativa privada [06].
Tudo parece ser em favor do fator de produção "capital" em detrimento do fator de produção "trabalho", numa tensão que se estende ao longo da História.
Já houve época em que acordos entre a Administração Pública e os empresários permitiu que uma cesta básica sofresse pouca pressão inflacionária para possibilitar aos assalariados de menor renda melhor acesso ao alimento. No entanto, também grassa ou desgraça o desemprego.