SUMÁRIO:
Introdução. Conceito. Natureza Jurídica e Elementos da Licença. O Alvará. Licença Administrativa X Autorização. Da Previsão Legal da Licença. Anulação, Cassação e Revogação da Licença. BibliografiaINTRODUÇÃO
O presente estudo tem o escopo de analisar o instituto da licença administrativa. Tal ato administrativo é de suma importância para a Administração Pública e para os administrados, na medida em que compreende um ato vinculado à lei, ao qual qualquer do povo que demonstre preencher os requisitos legais faz jus. Em outras palavras, preenchidos os requisitos legais para a concessão da licença administrativa, o administrado adquire o direito subjetivo de pleiteá-la, sem depender da discricionariedade da Administração.
O ato da licença administrativa pode parecer, ao leigo, bastante semelhante ao ato da autorização. Com efeito, ambos institutos correspondem a meios pelos quais a Administração Pública exerce seu Poder de Polícia, para consentir determinado comportamento ou atividade ao administrado. Entretanto, como se mostrará, os mesmos não se confundem.
Importante ressaltar, ainda, que o direito conferido ao administrado pelo ato da licença administrativa não poderá, em hipótese alguma, ser exercido sem a mesma, ou seja, antes da apreciação do Poder Público é vedado ao administrado o exercício dos direitos sujeitos à concessão de licença.
O instrumento pelo qual o Poder Público concede a licença chama-se alvará. Este também será objeto de pequenas considerações neste trabalho.
Por fim, há que se falar dos atos de anulação, cassação e revogação da licença e seus efeitos.
CONCEITO DE LICENÇA ADMINISTRATIVA
O conceito de licença administrativa é unânime entre os doutrinadores do Direito Administrativo, com pequenas variações terminológicas.
Para o grande mestre Hely Lopes Meirelles [01], "Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como, por exemplo, o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio.
Já Celso Antônio Bandeira de Mello [02] afirma que "Licença é o ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administração faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos".
De sua quadra, Maria Sylvia Zanella Di Pietro [03] conceitua o instituto como sendo "o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade"
Ousando formular um conceito, poder-se-ia dizer que a licença é o ato administrativo de caratér vinculado e unilateral através do qual a Administração Pública permite ao administrado que houver demonstrado preencher os requisitos legais o exercício de determinada atividade ou fato material, os quais são vedados antes da apreciação do Poder Público.
Acrescentamos a expressão "fato material" ao conceito tendo em vista que determinados objetos que ensejam a concessão de licença não são atividades propriamente ditas, como, por exemplo, a instalação de engenhos de publicidade (as conhecidas "placas" de anúncios).
NATUREZA JURÍDICA E ELEMENTOS DA LICENÇA
Encontrar a natureza jurídica de um instituto, nos brilhantes dizeres de Maurício Godinho Delgado [04], "consiste em se apreenderem os elementos fundamentais que integram sua composição específica, contrapondo-os, em seguida, ao conjunto mais próximo de figuras jurídicas, de modo a classificar o instituto enfocado no universo de figuras existentes no Direito."
Assim, por se tratar de manisfestação de vontade da Administração Pública, visando criar, modificar, resguardar ou extinguir direitos para si ou para seus administrados, a licença insere-se no conjunto dos atos administrativos.
Classifica-se como ato administrativo negocial ou de consentimento estatal, já que compreende uma manifestação de vontade da Administração Pública que defere certa faculdade ao particular e coincide com uma pretensão do mesmo, devendo ser realizado nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público. A propósito, os efeitos pretendidos pelas partes são os mesmos.
Não obstante ser ato unilateral, existe um certo caráter de bilateralidade na licença administrativa. Isto porque, apesar da manifestação de vontade do administrado beneficiado pelo ato não ser requisito para a formação do mesmo, faz-se necessária a provocação do Poder Público para a sua expedição. Em outras palavras, sem a provocação da Administração pelo particular, nem ao menos nascerá o ato da licença. Assim, a bilateralidade pode ser defendida, se entendermos a provocação do Poder Público como uma manifestação de vontade do administrado.
Outro elemento da licença é seu caráter vinculado. Diferente de alguns atos administrativos, como a autorização, não há espaço para discricionariedade da Administração quando provocada para conceder a licença. Qualquer do povo que preencha os requisitos legalmente elencados possui direito subjetivo à concessão da mesma. Uma vez provocado o Poder Público nesta situação, este não poderá negar a licença ao particular. Daí o caratér vinculado do ato. Não há mérito administrativo em momento algum. Destarte, à quem for negada a licença pelo Poder Público, cabe a via do Mandado de Segurança, que, nos moldes da Lei nº 1.533/1951, será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, alguém sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la.
Decorre do caráter vinculado da licença um terceiro elemento: a definitividade. Por tal termo entende-se que, uma vez concedida, a licença só poderá ser anulada, cassada ou revogada se comprovadas, respectivamente, ilegalidade em sua expedição, descumprimento pelo particular das condições impostas pelo Poder Público ou se advier interesse público incompatível com o ato concedido. Assim, diferente da autorização, por exemplo, uma vez concedida a licença, esta tende a se eternizar no tempo. Somente algum vício comprovado em sua expedição e execução ou um verdadeiro interesse público conflitante são fatos idôneos para coibir a atividade ou fato material licenciados. Como exemplo, poder-se-ia imaginar a concessão de uma licença para instalação de uma placa de publicidade em determinado imóvel seguida de fundado interesse público na desapropriação do mesmo imóvel. Uma vez desapropriado, a licença concedida será revogada, já que a própria atividade que antes funcionava naquele não será mais lá exercida.
O ALVARÁ
Alvará é o instrumento, meio ou fórmula através do qual a Administração Pública expede autorização ou licença. Em outras palavras, o alvará é a forma, o revestimento, o continente dos atos administrativos da licença e da autorização.
É somente através do alvará que os aludidos atos administrativos se concretizam, passam a existir na esfera jurídica. Enquanto os atos em si compreendem o conteúdo, a matéria, o alvará, como já dito, é a forma pela qual se manifesta a vontade da Administração.
Vale citar, aqui, Maria Sylvia Zanella Di Pietro [05], para a qual "Alvará é o instrumento pelo qual a Administrativa Pública confere licença ou autorização para a prática de ato ou exercício de atividade sujeitos ao poder de polícia do Estado. Mais resumidamente, o alvará é o instrumento de licença ou da autorização. Ele é a forma, o revestimento exterior do ato; a licença e a autorização são o conteúdo do ato".
Já Diógenes Gasparini [06] entende o alvará como "a fórmula segundo a qual a Administração Pública expede autorização e licença para a prática de ato ou o exercício de certa atividade material."
Como exemplos de alvará de licença, tem-se o alvará de licença de funcionamento de um estabelecimento comercial qualquer. Em nosso cotidiano, nos deparamos constantemente com este instrumento. Ao fazer um lanche em uma lanchonete, por exemplo, pode-se observar afixado em local visível aos clientes o alvará de funciomento.
LICENÇA ADMINISTRATIVA X AUTORIZAÇÃO
Já expusemos com certa insistência o conceito de licença administrativa. Instituto relativamente próximo é o da autorização, que, como a licença, é também ato administrativo unilateral. Contudo, a diferença entre ambos reside no fato de que a autorização é um ato precário e discricionário, pelo qual a Administração Pública faculta ao administrado o uso privativo de bem público, o desempenho de atividade material ou a prática de determinado ato.
Com efeito, clara é a diferença entre os dois quanto aos elementos que integram o ato. Enquanto a licença é ato vinculado, a autorização é ato discricionário. A primeira tem um caráter de defitividade, enquanto a segunda é eminentemente precária, podendo ser revogada ad nutum. O administrado que preencher os requisitos legais tem efetivo direito subjetivo à concessão da licença, não podendo a ele ser a mesma negada; já quanto à autorização, não há uma geração de direito subjetivo: ainda que o administrado preencha todos os requisitos legais, não há uma obrigação de concessão. Segundo critérios de conveniência, oportunidade e utilidade, a Administração Pública concederá ou não a administração.
Quanto aos efeitos da revogação, no caso da licença há a possibilidade de indenização. Já a autorização pode ser revogada a qualquer momento pelo Poder Público, sem com isso gerar para o administrado direito à indenização.
DA PREVISÃO LEGAL DA LICENÇA
A primeira constatação que se faz ao estudar o instituto da licença é que não existe no ordenamento jurídico pátrio nenhum dispositivo legal que o conceitue ou defina.
Diferente dos atos da concessão e da permissão, que possuem uma lei própria que os conceitua e regula, a licença administrativa aparece em diversas leis em todas as esferas governamentais, mas em todos os casos somente se verifica termos como "conceder-se-á licença" ou "ato administrativo de licença". Não há, assim, nenhuma definição legal do que seja licença, sendo seu conceito, portanto, construção doutrinária.
Ainda assim, a licença é ato administrativo vinculado porque deverá ser concedida sempre nos termos da lei. Nem abaixo, nem acima da lei.
A título de exemplificação, temos na esfera federal a Lei nº 6.766/1979, que dispõe sobre o parcelamente do solo urbano; na esfera estadual, no caso do Estado de Minas Gerais, a Lei nº 15.775/2005, que regulamenta o serviço público de transporte individual de passageiros por táxi; na esfera municipal, no caso de Belo Horizonte, a Lei nº 7.277/1997, que institui a licença ambiental.
ANULAÇÃO, CASSAÇÃO E REVOGAÇÃO
Anulação, cassação e revogação são formas de extinção dos atos administrativos que não se confundem.
Dá-se-á a anulação sempre que ficar comprovada ilegalidade na expedição do ato, ou seja, quando o ato tiver sido editado sem observância das disposições legais. Assim, uma licença expedida por autoridade incompetente ou em favor de alguém que não houver demonstrado preencher todos os requisitos legais estará eivada de ilegadade, devendo ser anulada.
Já a cassação é uma espécie de penalidade sancionado pelo Poder Público ao particular que houver descumprido as condições estabelecidas no próprio ato concessivo. Uma vez infringidas estas condições, a licença será cassada, sem gerar para o infrator qualquer direito de indenização. Desta maneira, se o Poder Público expede uma licença para que um restaurante funcione sob determinadas condições, a mesma poderá ser cassada caso se verifique, por exemplo, infrações sanitárias.
Por fim, a revogação da licença, como de qualquer ato administrativo, é permitida a qualquer tempo, mas deverá sempre ser motivada pelo interesse público, segundo os critérios de conveniência, oportunidade e utilidade. Ao contrário das outras duas formas citadas, gera para o administrado direito a indenização pelos prejuízos sofridos com a extinção, em face do caráter de definitivadade da licença.
BIBLIOGRAFIA
DELGADO, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho. 5 ed. São Paulo: LTr, 2006.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18 ed. São Paulo: Atlas, 2005.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 9 ed. São Paulo: Saraiva, 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
Notas
- MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 170.
- MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 418.
- DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 220.
- DELGADO, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho. 5 ed. São Paulo: LTr, 2006. p. 70.
- DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 225.
- GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 9 ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 87.