Resumo: O presente artigo propõe uma releitura do § 6º do art. 62 da CF/88, que dispõe sobre o sobrestamento das deliberações do Congresso Nacional quando a medida provisória não é apreciada no prazo constitucionalmente assinalado. Sustenta-se que a apropriação do poder de legislar, pelo Presidente da República, causa maléficas modificações no sistema constitucional, pois instaura um inconstitucional desequilíbrio no sistema de checks and balances, proclamado no art. 2º da Lei Maior. Aduz-se que o excessivo número de medidas provisórias tem causado, atualmente, uma inconstitucional interferência no poder de agenda do Poder Legislativo. Em seqüência, expõe-se a tradicional interpretação conferida ao § 6º do art. 62 da CF/88. Ao final, sustenta-se, a necessidade de uma reinterpretação do comando constitucional, para imunizar do fenômeno do trancamento de pauta as emendas constitucionais, leis complementares, leis delegadas, decretos legislativos e resoluções, a fim de reequilibrar o sistema de checks and balances, e manter incólume a supremacia da Constituição.
Palavras-chave: medida provisória – trancamento de pauta – poder de agenda – supremacia da Constituição.
Sumário: 1. Introdução; 2. As medidas provisórias e o "trancamento" de pauta; 3. Reinterpretando o § 6º do art. 62 da constituição federal. A decisão, liminar, do STF no MS 27.931/DF: uma tentativa de reequilibrar o modelo checks and balances; 4. Considerações finais; 5. Referências.
1.Introdução
O modelo clássico da legalidade consagrado pela Revolução Francesa de 1789, segundo o qual as normas gerais e abstratas eram produto exclusivo da atividade do poder legislativo, prevaleceu, com vigor, durante o Estado Liberal.
Sucede, entretanto, que, com o declínio da doutrina do Estado mínimo, a partir da segunda metade do século XIX, em razão de crises, sobretudo, sociais e econômicas, o Estado foi forçado a se remodelar. Nesse momento, a palavra de ordem era intervir.
Durante o Estado intervencionista (ou social), o arquétipo de legalidade tornara-se insuficiente diante das vicissitudes sociais, haja vista que a dinâmica e complexidade das relações sócio-jurídicas, marcadas por necessidades concretas e cotidianas, demandaram uma atividade normativa ágil e imediata.
Daí, então, vários ordenamentos jurídicos, dentre eles o brasileiro, passaram a conferir ao Chefe do Executivo ferramentas hábeis a solucionar, de imediato, questões excepcionais, relevantes e urgentes, incompatíveis com a morosidade do processo legislativo ordinário.
No direito comparado, exemplificadamente, essas ferramentas recebem o nome de Ordonnances (França), decreto da autoridade presidencial (Estados Unidos), decreto-lei (Portugal, Argentina, Espanha e Itália). No Brasil, medida provisória.
No ordenamento jurídico brasileiro, a medida provisória foi uma inovação da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Ocorre que, o que era pra ser excepcional transformou-se na forma ordinária de legiferação pelos sucessivos Presidentes da República, em absoluta violação ao comando constitucional da separação das funções estatais.
No afã de reestruturar o sistema, já tão deturpado pela edição excessiva de medidas provisórias, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº. 32, de 11 de setembro de 2001. Inúmeras medidas moralizadoras foram instituídas, como, por exemplo, o estabelecimento de limitações materiais à edição da medida provisória (matérias que não poderiam ser tratadas pelo instrumento em exame), a vedação a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo, o trancamento de pauta etc.
É justamente o sobrestamento das deliberações ou, simplesmente, trancamento de pauta, que iremos analisar.
2.As medidas provisórias e o "trancamento" de pauta
As medidas provisórias consubstanciam uma espécie de ato normativo, emanado do Poder Executivo, que se reveste de força, eficácia e valor de lei.
Os pressupostos constitucionais habilitadores para a deflagração dos provimentos provisórios submetem-se, num primeiro momento, ao juízo político e à avaliação discricionária do Chefe do Executivo. É o Presidente da República o árbitro inicial da conveniência, oportunidade e necessidade - desde que realmente presentes os requisitos constitucionais do art. 62 - do seu exercício.
Sem embargos, esse exercício da competência legislativa pelo Executivo configura uma derrogação ao modelo de separação das funções estatais, pelo que, então, em caráter de absoluta excepcionalidade, autoriza-se o Presidente da República a adotar os provimentos provisórios.
Por conta disso, e levando em linha de mira que a função legislativa pertence, ordinariamente ao órgão legislativo, que a exerce por direito próprio, forçoso assinalar que a edição de atos normativos primários, com força de lei, pelo Executivo, não tem caráter autônomo, haja vista que se subordina à vontade emanada do Congresso Nacional.
Uma vez publicada, não haverá mais qualquer ingerência presidencial sobre a medida provisória. Como corolário intangível, tem-se a submissão, imediata, das medidas provisórias ao Congresso Nacional, para eventual conversão em lei. Essa é a inteligência do art. 62 da Constituição Brasileira.
A apresentação dos provimentos de urgência para manifestação do Parlamento é ato vinculado do Presidente da República, e é indispensável para que a medida provisória tenha aptidão de adquirir estabilidade normativa.
Com efeito, a apreciação do Congresso Nacional acerca das medidas provisórias - quer para aprová-las, quer para rejeitá-las – implica, com espeque no art. 62, § 5º, da Carta Constitucional, na formulação de novo juízo sobre os seus pressupostos e conteúdo.
O exercício desse mister, pelo Parlamento, tem cunho político-jurídico. Diz-se que a atividade é política, pois o Congresso deve apreciar os pressupostos constitucionais que justificaram a edição da medida provisória. É jurídica, na medida em que o exame congressional abrange a constitucionalidade da matéria e o seu conteúdo.
Assim, encaminhada a medida provisória à apreciação legislativa, assiste ao Congresso Nacional, em caráter definitivo, o poder de aprová-la, com ou sem emendas, transformando-a em lei, ou então, o de rejeitá-la.
Sucede, todavia, que essa excepcional competência constitucional outorgada ao Chefe do Executivo para editar medidas provisórias, vem sendo banalizada pelos sucessivos Presidentes da República, que as edita em situações nada extraordinárias, tratando de matérias pouco relevantes e que, quase sempre, sequer demandam urgência na prestação legislativa. O que era pra ser excepcional transmudou-se em exercício ordinário do poder de legislar pelo Chefe do Executivo.
É indene de dúvidas, por isso, que essa apropriação do poder de legislar, pelo Presidente da República, causa maléficas modificações no sistema constitucional, pois instaura um inconstitucional desequilíbrio no sistema de checks and balances, proclamado no art. 2º da Lei Maior.
A EC nº. 32/2001, como afirmado alhures, no afã de combater o uso excessivo e indiscriminado das medidas provisórias, instituiu inúmeras medidas moralizadoras, dentre as quais, o fenômeno do trancamento de pauta das deliberações do Congresso Nacional.
O atual § 6º do art. 62 da Lei Maior proclama que se as medidas provisórias não forem apreciadas no prazo constitucionalmente fixado, haverá o sobrestamento de todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.
3Reinterpretando o § 6º do art. 62 da constituição federal. A decisão, liminar, do STF no MS 27.931/DF: uma tentativa de reequilibrar o modelo checks and balances.
O texto do § 6º do art. 62 da Constituição, como visto, prevê que todas as deliberações legislativas serão suspensas, tudo isso para agilizar a apreciação, pelo Parlamento, da medida provisória que entrou em regime de urgência. O preceito em comento não faz qualquer ressalva a qual ou quais deliberações legislativas estariam imunes ao fenômeno do trancamento de pauta.
A tradição constitucional brasileira, desde o advento da EC nº. 32/2001, sempre foi sentido de que a expressão "todas as demais deliberações legislativas", insculpida no § 6º do art. 62, abrange as emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas (obviamente, apenas se a resolução do Congresso Nacional tenha determinado a apreciação do projeto pelo Parlamento, na forma do § 3º do art. 68 da CF/88), decretos legislativos e resoluções.
Essa interpretação, no entanto, merece – e precisa – ser revista.
Sim, porque, levando em linha de mira a excessiva edição, pelo Chefe do Executivo, das medidas provisórias, é fato notório, hodiernamente, que o Congresso Nacional tem se revelado incapaz de efetuar o necessário controle sobre os pressupostos habilitadores da medida provisória, bem como de proceder ao exame do mérito a tempo de evitar o trancamento de pauta.
As publicações de medidas provisórias, com isso, vêm comprometendo, sensivelmente, o poder agenda do Parlamento, o que resulta na perda da capacidade de determinar não apenas quais propostas serão consideradas pelo Congresso Nacional, mas, também, quando o serão.
Mas, então, qual a interpretação deve ser dada ao § 6º do art. 62?
Para nós, essa indagação foi respondida a contento – inobstante em caráter liminar e monocrático – pelo STF, por conta do julgamento, em 27/03/2009, da medida cautelar no MS 27.931/DF, de relatoria do portentoso Ministro Celso de Mello. Entenda o caso.
Alguns membros do Congresso Nacional impetraram mandado de segurança preventivo em face da decisão do então Presidente da Câmara de Deputados, Michel Temer, que formalizou, perante o Plenário da Casa, seu entendimento no sentido de que o sobrestamento das deliberações legislativas só se aplicaria a alguns projetos de lei ordinária, ficando de fora, assim, emendas constitucionais, leis complementares, decretos legislativos e resoluções.
A decisão impugnada pelo writ alicerça-se, em síntese, nos fundamentos de que: i) as medidas provisórias, por representarem uma exceção ao princípio da separação dos poderes, devem receber tratamento ao máximo restritivo; ii) deve-se realizar uma interpretação sistêmica do texto constitucional, por ser "o sistema que me permite a interpretação correta do texto", já que "a interpretação literal - para usar um vocábulo mais forte - é a mais pedestre das interpretações. Então, se eu ficar na interpretação literal, ‘todas as deliberações legislativas’, eu digo, nenhuma delas pode ser objeto de apreciação. Mas não é isso o que diz o texto."
Daí porque, não podendo a medida provisória versar nem sobre matéria atinente a lei complementar, emenda constitucional, tampouco matéria referente a decreto legislativo ou resolução, mas somente dispor sobre temas atinentes a leis ordinárias, apenas os projetos de lei ordinária que tenham por objeto matéria passível de edição de medida provisória estariam por ela sobrestados.
Em análise liminar, o pranteado Ministro Celso de Mello, considerando correta a interpretação emprestada pelo Presidente da Câmara de Deputados ao § 6º do art. 62, indeferiu o pedido de medida cautelar no MS 27.931/DF.
Consignou, que "a Lei Fundamental há de ser interpretada de modo compatível com o postulado da separação de poderes, em ordem a evitar exegeses que estabeleçam a preponderância institucional de um dos Poderes do Estado sobre os demais, notadamente se, de tal interpretação, puder resultar o comprometimento (ou, até mesmo, a esterilização) do normal exercício, pelos órgãos da soberania nacional, das funções típicas que lhes foram outorgadas".
Observou, ademais, que "expansão do poder presidencial, em tema de desempenho da função (anômala) de legislar, além de viabilizar a possibilidade de uma preocupante ingerência do Chefe do Poder Executivo da União no tratamento unilateral de questões, que, historicamente, sempre pertenceram à esfera de atuação institucional dos corpos legislativos, introduz fator de desequilíbrio sistêmico que atinge, afeta e desconsidera a essência da ordem democrática, cujos fundamentos - apoiados em razões de garantia política e de segurança jurídica dos cidadãos - conferem justificação teórica ao princípio da reserva de Parlamento e ao postulado da separação de poderes."
Asseverou que "a construção jurídica formulada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, além de propiciar o regular desenvolvimento dos trabalhos legislativos no Congresso Nacional, parece demonstrar reverência ao texto constitucional, pois - reconhecendo a subsistência do bloqueio da pauta daquela Casa legislativa quanto às proposições normativas que veiculem matéria passível de regulação por medidas provisórias (não compreendidas, unicamente, aquelas abrangidas pela cláusula de pré-exclusão inscrita no art. 62, § 1º, da Constituição, na redação dada pela EC nº 32/2001) – preserva, íntegro, o poder ordinário de legislar atribuído ao Parlamento."
Ao final, arrematou o excelso Ministro Celso de Mello: "[…] a decisão em causa teria a virtude de devolver, à Câmara dos Deputados, o poder de agenda, que representa prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa Casa do Parlamento brasileiro, o poder de selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que considere revestidas de importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará – na visão e na perspectiva do Poder Legislativo (e não nas do Presidente da República) - a formulação e a concretização, pela instância parlamentar, de uma pauta temática própria, sem prejuízo da observância do bloqueio procedimental a que se refere o § 6º do art. 62 da Constituição".
4.Considerações finais
É preciso deixar bem vincado que não somos insensíveis à importância que as medidas provisórias têm. De fato, elas são instrumentos valiosos e eficazes, no Estado Contemporâneo, para o pronto-atendimento de situações de graves crises, isto é, das necessidades extraordinárias, urgentes e relevantes, que demandem uma atividade normativa flexível e imediata.
Somos favoráveis à existência das medidas provisórias, bem como a sua utilização, desde que realmente presentes os seus pressupostos. Combatemos, contudo, a apropriação institucional e inconstitucional, do Presidente da República, do poder de legislar, através de medidas provisórias, nada extraordinárias, relevantes e, quase sempre, sequer urgentes, causando consideráveis distorções no modelo da separação das funções estatais. [01]
Daí porque, tendo em linha de mira que, já há algum tempo, o excessivo número de medidas provisórias tem provocado uma interferência no poder de agenda do Parlamento, o § 6º do art. 62 da Lei Maior – que dispõe sobre o trancamento de pauta - precisa ser reinterpretado, relido.
Temos, desse modo, que a expressão "todas as demais deliberações legislativas", constante no susomencionado comando constitucional, engloba apenas os projetos de lei ordinária. E mais. Apenas os projetos de lei ordinária que tenham por objeto matérias passíveis de edição por medida provisória – excluídas, portanto, as matérias do § 1º do art. 62.
A conclusão que se alcança, por derradeiro, é que estão imunes ao fenômeno do trancamento de pauta as emendas constitucionais, leis complementares, leis delegadas, decretos legislativos e resoluções. Com isso, devolve-se ao Poder Legislativo a capacidade de determinar quando e quais serão apreciadas (Poder de Agenda), reequilibrando o sistema do checks and balances, proclamado no art. 2º do Texto Constitucional e, principalmente, mantendo incólume a supremacia da Constituição.
Supremacia que, aliás, foi lembrada e eternizada nas palavras de Ulysses Guimarães, quando da promulgação, em 5 de outubro de 1988, da atual Constituição Brasileira: "Quanto a ela, discordar, sim. Divergir, sim. Descumprir, jamais. Afrontá-la, nunca." [02]
A Constituição escrita, como a nossa, não é - e não pode - ser transformada em uma mera folha de papel. A Constituição deve ser respeitada, aplicada e efetivada, como forma de preservar a sua supremacia, autoridade e prestígio.
Referências
AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Medida provisória e a sua conversão em lei: A Emenda Constitucional nº 32 e o papel do Congresso Nacional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
BARIONI, Danilo Mansano. Medidas provisórias. São Paulo: Pillares, 2004.
CHIESA, Clélio. Medidas provisórias: regime jurídico-constitucional. Curitiba: Juruá, 2002.
CLÈVE, Clèmerson Merlin. Atividade Legislativa do poder executivo. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
DAMOUS, Wadih; DINO, Flávio. Medidas provisórias no Brasil: origem, evolução e novo regime constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
DANTAS, Rodrigo Tourinho. A sindicabilidade judicial dos pressupostos constitucionais da medida provisória. 2009. Monografia (Inédita). Juspodivm, Salvador.
NASCIMENTO, Rogério José Bento Soares do. Abuso do poder de legislar: controle judicial da legislação de urgência no Brasil e na Itália. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004.
NIEBUHR, Joel de Menezes. O novo regime constitucional da medida provisória. São Paulo: Dialética, 2001.
PUGLIESI, Carlos Eduardo. As Medidas Provisórias e o limite da reserva normativa do governo no sistema presidencial brasileiro. Recife: Nossa Livraria, 2006.
SAMPAIO, Marco Aurélio. A medida provisória no presidencialismo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2007.
Notas
- A despeito do tema, já tivemos oportunidade de realizar uma minuciosa abordagem sobre o controle jurisdicional dos pressupostos constitucionais das medidas provisórias. À propósito, confira-se DANTAS, Rodrigo Tourinho. A sindicabilidade judicial dos pressupostos constitucionais da medida provisória. 2009. Monografia (Inédita). Juspodivm, Salvador.
- Trechos do discurso proferido pelo presidente da Assembléia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, no dia da promulgação da Constituição Federal de 1988. Disponível em: < http://www2.camara.gov.br/internet/plenario/discursos> Acesso em: 30/03/2009.