1. A CRISE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Uma das questões mais debatidas atualmente na comunidade jurídica é a chamada crise do Supremo Tribunal Federal, suas origens e formas de combatê-la. A aludida situação caótica consiste no grande aumento anual, em projeção exponencial no tempo, do número de recursos extraordinários que chegam ao Pretório Excelso para seu conhecimento e julgamento.
Uma das principais consequências deste fenômeno é a queda de produtividade do Supremo, pois este deve emitir análise da constitucionalidade dos acórdãos proferidos pelos Tribunais inferiores em tempo recorde, de modo a evitar o acúmulo de questões pendentes. Todavia, a hodierna situação do Pretório Excelso é de um número maior de processos sendo distribuídos do que os julgados.
Segundo extrai-se do sítio eletrônico do STF (1), as estatísticas demonstram que ao todo foram protocolados 100.781 processos em 2008, dentre os quais 37.783 são agravos de instrumento no recurso extraordinário e 21.531 são recursos extraordinários. Da totalidade de AI, 73.915 foram julgados e dos RE, 45.136 foram apreciados.
Destes dados verifica-se que 88,7% dos processos julgados pelo Supremo Tribunal Federal são de competência recursal. Contudo, as estatísticas do STF não demonstram os números acumulados de um ano para o outro.
Análise perfunctória destes dados demonstra que a cada ano que passa mais processos de natureza recursal são distribuídos ao Supremo, crescendo a uma taxa média de 80%. Tais números assim demonstrados são deveras assustadores, mas, por outro lado, indicam aumento da credibilidade no Poder Judiciário, além de demonstrar que está sendo implementado o projeto político democrático da vigente Constituição Federal, em que instituições de defesa judicial, tais como Defensoria Pública e associações têm permitido o efetivo e amplo acesso à Justiça à população carente.
Registre-se que esse aumento vertiginoso de RE e AI distribuídos no Supremo Tribunal Federal também pode indicar possibilidade de juizes e tribunais não estarem laborando de forma plena, observando os preceitos constitucionais em suas decisões e acórdãos ou mesmo não dispensando grandes atenções à fundamentação de seus decisórios, o que resta por causar inconformismo da parte e gera para esta o direito de recorrer às vias excepcionais.
Ainda, possivelmente o aumento de recursos interpostos perante o STF pode demonstrar o despreparo de advogados durante a instrução processual, utilizando-se do Pretório Excelso como "terceiro grau", o que é vedado por nosso sistema jurídico.
Em poucas linhas já foram suscitadas questões de ordem estrutural e institucional do Poder Judiciário que podem ser a causa da "crise do Supremo". Todavia, o brasileiro, por razões culturais, crê que seus problemas se resolvem por "lei", mas isto não passa de mero tratamento de sintomas.
A lógica do constituinte derivado ao promulgar a Emenda Constitucional n.º 45/2004 provavelmente partiu da seguinte premissa: se o Pretório Excelso está atabalhoado com uma infinidade de processos, a solução mais cabível é a de dificultar a distribuição de recursos extraordinários através da repercussão geral e do regime de processamento de RE idênticos, possibilitando o desafogo de seus trabalhos e melhorando sua atuação enquanto Corte Constitucional.
Contudo, essa lógica, a nosso ver, possibilitará a médio e longo prazo o empobrecimento da ciência jurídica, uma vez que reduzirá a produção jurisprudencial no STF, além de permitir que algumas decisões inconstitucionais existam, se não oferecerem real possibilidade de gerar efeitos fora dos autos.
Antes, contudo, de criticar os institutos aqui mencionados, faz-se necessário apresentar as seguintes noções introdutórias como forma de lastrear a discussão aqui pretendida. Em um primeiro momento serão estudados aspectos históricos e práticos da crise do Supremo Tribunal Federal, para após estudar o recurso extraordinário em si, a repercussão geral, o regime de julgamento de recursos repetidos, para, enfim, retornar às criticas e apresentar as conclusões.
1.1 Raízes históricas da crise: gênese e evolução do Pretório Excelso e do recurso extraordinário
Na comunidade científica do Direito é unanimidade o pensamento no sentido de atribuir ao Supremo Tribunal Federal importância fundamental para a manutenção da higidez na norma constitucional, defendendo seus princípios e pressupostos democráticos. Todavia, como demonstra Lêda Boechat Rodrigues (2), as raízes históricas do Pretório Excelso remontam o fim do período o Imperial, mais precisamente julho de 1889.
Naquele ano o então Imperador do Brasil, D. Pedro II, encaminhou missão jurídica a Washington, composta por Lafayette Rodrigues Pereira e Salvador de Mendonça, com ordens expressas de estudar com cuidado a formação da Corte Suprema dos Estados Unidos da América, pois o Imperador entendia que o segredo do bom funcionamento da norma constitucional daquele país devia-se às funções da Corte Suprema.
O objetivo era, ao retornar, realizar-se conferência de juristas do Império para estudarem a criação de um tribunal que se assemelhasse à Corte Suprema dos EUA como substituto do Poder Moderador, confiando-se a este tribunal a guarda da Constituição Imperial e o controle de decisões que a afrontassem. Todavia, este projeto modernizador do então Poder Judiciário sucumbiu junto com o próprio Império em 15 de novembro de 1889, quando a República foi proclamada.
Assim como em outros países da América Latina, a República Brasileira fora criada com supedâneo nos moldes institucionais dos Estados Unidos da América, tanto ideológicos quanto práticos. Dentre outras medidas adotadas, foi criado o Supremo Tribunal Federal através do Decreto n.º 510 de 22 de junho de 1890, ato este que representou espécie de anteprojeto da Constituição de 1891.
Tal e qual a Corte Suprema Norte-americana, ao Supremo Tribunal Federal foi incumbida, dentre outras, a função de julgar as demandas existentes (i) entre os entes da federação; (ii) entre União e Estados; (iii) e entre os entes federados e Estados estrangeiros. Em grau recursal, (i) julgar os recursos interpostos em face de decisões dos juizes federais; (ii) contra sentenças dos Tribunais estaduais em última instância quando houvesse violação de tratados e leis federais; (iii) contra decisões que houvesse questão relativa à validade de leis ou atos dos governos estaduais em face da Constituição Federal ou das leis federais. O recurso cabível contra os presentes casos era, até então inominado, mas é a raiz histórica do recurso extraordinário.
Após, foi promulgado o Decreto n.º 848 de 11 de outubro de 1890 com o objetivo de organizar a Justiça Federal. Este ato restou por estabelecer as bases orgânicas do recém nascido Supremo Tribunal Federal, ordenando sua competência recursal. Sua importância reside no fato de ter sido o primeiro diploma normativo a utilizar a expressão "recurso extraordinário" para referir-se às hipóteses recursais anteriormente previstas no Decreto n.º 510/1890.
Em sua gênese, o recurso extraordinário apresentou hipóteses de cabimento taxativas e minimamente descritas, como forma de caracterizar sua natureza excepcional e, de certa forma, cercear possível celeuma processual, uma vez que o Supremo Tribunal Federal já nasceu abarrotado de competências e atribuições judicantes.
Com a promulgação da Constituição de 1891, foi chancelada, através de seu artigo 55 e seguintes, a criação do STF como Corte Suprema e o recurso extraordinário como meio de se garantir a higidez das normas constitucional e federal.
Neste ponto importante frisar que o recurso extraordinário foi inspirado no writ of error introduzido no Direito Norte-americano através do Judiciary Act de 1789. Todavia, em razão de sua importância e extensão, a experiência norte-americana será tratada de forma específica em momento oportuno.
Logo após a criação e a regulamentação do recurso extraordinário, os advogados brasileiros passaram a ver nesta uma ferramenta de revisão ordinária de julgados, desviando o Supremo Tribunal Federal de seus primordiais objetivos. A Corte Suprema Brasileira passou a ser uma espécie de "terceira instância".
A Carta de 1934 inovou no sistema jurídico brasileiro ao introduzir o controle de constitucionalidade, aumentando mais ainda as funções e competências judicantes do Supremo Tribunal Federal, que passou também a fiscalizar a observância dos preceitos constitucionais pelas leis federais.
Verifica-se, neste ponto, que a massa processual do Supremo estava deveras inflacionada, em função de um acúmulo enorme de atribuições. O crescimento das demandas judiciais com baixas modificações do número de causas julgadas representa baixa velocidade da atuação judicante do Pretório Excelso, que, por seu turno, é suficiente para desacreditar esta instituição.
Em razão da urgência e da necessidade de uma medida efetiva, a outorgada Constituição de 1969, diploma institucional da ditadura militar, cria a "arguição de relevância de questão federal" como pressuposto de admissibilidade de recurso extraordinário e barreira impeditiva de inúmeros e excessivos recursos que eram interpostos perante o Supremo Tribunal Federal.
O então sistema constitucional delegava, através de seu artigo 119, § 1º, ao Regimento Interno do STF a competência para determinar quais os casos de relevância de questão federal que autorizariam a admissibilidade do recurso extraordinário.
Desta forma, iniciou-se um vergonhoso processo de restrições de acesso à justiça através de imposições de barreiras às partes e seus advogados, quais sejam (3): (i) RISTF de 1970 determinou os casos de restrição ao cabimento do RE, mas previu como válvula de escape as "alegações de ofensa ao Texto Constitucional" e o "dissídio à jurisprudência dominante do Pretório Excelso"; (ii) a Emenda Regimental n.º 3/75 do RISTF ampliou o rol de restrições e introduziu o requisito a relevância de questão federal como pressuposto de cabimento do recurso extraordinário; (iii) a Emenda Constitucional n.º 7/77 consagrou no texto constitucional a necessidade da arguição da relevância da questão federal debatida no recurso extraordinário como pressuposto de sua admissibilidade; (iv) o novo Regimento Interno do STF, publicado em 1980, aumentou a restrição ao cabimento do recurso extraordinário; (v) a Emenda Regimental n.º 2/85 alterou o regime de cabimento do RE através da enumeração taxativa desses casos.
Verifica-se pelo histórico normativo declinado supra que a primeira tentativa de solucionar o acúmulo de processos a serem julgados pela Corte Suprema Brasileira objetivou obstaculizar o acesso do cidadão ao Judiciário, impondo-lhe barreiras procedimentais, o que implica a redução da massa de trabalho do Supremo Tribunal Federal.
A vigente Constituição Federal, promulgada em 1988, buscou a ruptura conceitual do paradigma institucional brasileiro como forma de demarcar em nível normativo o fim da ditadura militar. Assim, não previu a arguição de relevância de questão federal como pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinário. Para solucionar o acúmulo de trabalho da Corte Suprema Brasileira, criou o Superior Tribunal de Justiça como tribunal superior competente para conhecer, processar e julgar as causas que versem sobre violação à legislação infraconstitucional, conforme artigo 105 na Lei Maior.
Com essa cisão de competências, o Texto Constitucional conferiu ao Supremo Tribunal Federal a competência exclusiva para julgar as questões constitucionais, tornando-se de fato uma Corte Constitucional nos moldes da USA Supreme Court.
Apesar da criação do STJ, o STF continuou abarrotado de recursos (4), reflexo da abertura democrática e da facilitação do acesso ao Poder Judiciário, medidas estas empreendidas e possibilitadas graças à vigente Constituição Federal. Nesta esteira, com o crescente número de demandas judiciais e a manutenção da estrutura do corpo julgador dos Tribunais, o número de causas julgadas é inversamente proporcional aos recursos apresentados perante ambos os tribunais superiores.
O presente quadro, somado a uma série de escândalos políticos e criminais nas três esferas do Poder somente intensifica a descrença da sociedade brasileira em um Estado que seja de fato capaz de cumprir seus objetivos e fins públicos. Visando criar procedimentos e expedientes de democratização e aceleração do julgamento das causas, foi empreendida a reforma parcial do Judiciário através da Emenda Constitucional n.º 45/04, que, dentre outras medidas, introduziu o §3º no artigo 102 da Constituição Federal, criando a repercussão geral como pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinário, cujos aspectos serão analisados ao longo deste artigo.
Com este estudo do histórico do Supremo Tribunal Federal, abrangendo sua gênese e evolução, facilmente se percebe que, assim como outras instituições brasileiras, o Pretório Excelso não conseguiu adaptar seus procedimentos internos à realidade no mesmo passo veloz da dinâmica social. Assim, há claros períodos históricos em que o acúmulo de trabalho é o grande problema desta Corte Suprema.
Observa-se, ainda, que o Supremo Tribunal é a primeira Corte Suprema do Brasil, e, como tal, exerceu todas as competências cabíveis a este tipo de órgão de cúpula, o que contribuiu para esse acúmulo de demanda laborativa, além de uma cultura jurídica de atribuir a este a competência de solução de todos os casos.
Estas questões críticas, contudo, conheceram uma série de tentativas de soluções, que, a despeito de seus objetivos, somente observaram os sintomas, mas não se preocuparam com as razões da endemia. O que se pretende com a realização deste estudo é justamente conhecer as atuais tentativas, avaliar suas razões e resultados.
1.2 A experiência norte-americana
O Supremo Tribunal Federal e o recurso extraordinário são institutos inspirados no sistema jurídico norte-americano, a Supreme Court e o writ of error, respectivamente. Este último, de inspiração anglo-saxônica, foi criado na Inglaterra e transmitido para suas colônias, cuja função era a revisão de julgados por error in procedendo ou error in judicando.
Nos Estados Unidos, após a declaração de sua independência política e econômica em relação à Inglaterra, foi elaborada e promulgada sua Constituição que, salvo algumas reformas, seu texto ainda vigora naquele país. De orientação manifestamente principiológica, dedicou apenas o artigo III para organização de seu Poder Judiciário Federal. Criou a Suprema Corte (United States Supreme Court) como órgão de cúpula, fixando apenas sua competência originária, a chamada trial court. A competência recursal (appelate jurisdiction) ficou a cargo do Congresso Nacional, bem como a atribuição de fixar o número de juizes da Corte Suprema e de criar os tribunais inferiores.
Até 1891 a Suprema Corte dos EUA funcionava apenas como tribunal de revisão, sendo bastante folgada sua demanda (caseload). Essa situação, contudo, não se manteve assim por muito tempo, pois a industrialização dos Estados Unidos causou o aumento considerável de demandas judiciais e, consequentemente, o número de mandatory appeals (apelações obrigatoriamente revistas pela Supreme Court).
Diante disto, em 1891 foi promovida reforma da Lei Orgânica do Judiciário Federal Norte-americano (1789 Judiciary Act) através da Evarts Act. Foram criados os tribunais regionais federais (U. S. Courts of Appeal) com competência recursal de segunda instância, retirando esta responsabilidade da Suprema Corte. Interessante observar que esse mesmo Act criou um instituto denominado petition for writ of certiorary cujo objetivo era levar aos Tribunais as appeals que não eram de conhecimento obrigatório.
Com estas medidas a caseload da Corte Suprema diminuiu possibilitando a esta o efetivo cumprimento de suas funções jurisdicionais de cúpula. Todavia, esta situação persistiu até a Primeira Guerra Mundial, quando a demanda no órgão Supremo voltou a crescer demasiadamente. Iniciou-se verdadeira discussão sobre a possibilidade e a necessidade de se determinar legalmente meios de obstaculizar a interposição de mandatory appeals.
Somente em 1925 o Congresso norte-americano cedeu ao lobby do Judiciário e alterou o Judiciary Act através do Judge’s Bill. Este diploma legal atribuiu à Suprema Corte poder discricionário para julgar as causas em conformidade a seu regimento interno. Assim, o número das mandatory appeals caiu, mas ocasionou o crescimento das petitions for writ of certiorary como sucedâneo recursal das apelações obstaculizadas.
No writ of certiorary a parte deve demonstrar a existência de causa ou controvérsia julgada por tribunal estadual ou federal cujo resultado apresente interesse para todo o país, como forma a uniformizar a jurisprudência e possibilitar que a Suprema Corte julgue novamente a causa e a interprete conforme a Constituição. Essa medida acaba por filtrar as demandas judiciais a serem apreciadas por este tribunal de cúpula, restringindo sua atuação somente em casos relevantes, ou seja, que apresentem uma federal question.
Mais uma vez o movimento normativo pela redução da caseload da Supreme Court foi impedido pelo desenvolvimento social e substancial evolução do pensamento político da população, principalmente na década de 1960 com o movimento pela defesa dos direitos civis e na década de 1970 com questionamentos relativos à aposentadoria e à seguridade social.
Em 1988 o Congresso Norte-Americano modificou mais uma vez o Judiciary Act cujos efeitos foram, na prática, a extinção das mandatory appeals. Assim, o sistema jurídico dos EUA reconhece desde então o recurso à Suprema Corte como um direito da parte, inexistindo causas que são de recorribilidade de ofício e conhecimento obrigatório. E o único meio de impugnar a constitucionalidade de decisões que julgaram causas nas instâncias inferiores é a petition for writ of certiorary, onde deve-se demonstrar a relevância da questão federal.
O julgamento do recurso writ of certiorary, em razão de suas peculiaridades, é discricionário, ou seja, a Suprema Corte dos Estados Unidos pode escolher o tipo de causa a ser julgada, conforme os critérios objetivos de seu Regimento Interno. Além disso, a causa só é julgada após decisão de pelo menos 4 dos 9 juizes deste órgão reconhecendo a existência da federal question, relevante para todo o país, sendo esta uma análise subjetiva.
Como será demonstrado, essa dinâmica processual apenas tem aplicação pacífica em países como os Estados Unidos que adotam o regime federalista em sua essência, em que cada unidade da federação é de fato autônoma e competente para assegurar a higidez da Constituição. Logo, aplicar o modelo norte-americano no Brasil sem observar algumas adaptações é capaz de causar prejuízos na ordem jurídica.
1.3 A Emenda Constitucional n.º 454/04 e os meios de superação da crise do STF
Conhecida como Reforma do Judiciário, a Emenda Constitucional n.º 45 de 08 de dezembro de 2004 trouxe grandes alterações na estrutura judiciária com o fim de agilizar o julgamento das causas, uma vez que esta demora gera insegurança jurídica e descrédito das instituições.
Por óbvio, a EC 45 não permaneceu insensível ao acúmulo de demandas do Supremo Tribunal Federal. Com vias de solucionar a dita crise do Supremo, incluiu o parágrafo 3º no inciso III do artigo 102 do Texto Constitucional, onde impôs-se à parte recorrente, em sede de recurso extraordinário, o dever de comprovar a repercussão geral, ou seja, a transcendência da questão constitucional suscitada capaz de gerar efeitos fora dos autos passa a ser pressuposto de admissibilidade deste recurso excepcional.
A repercussão geral por seu turno fora regulamentada pela Lei 11.418 de 11 de novembro de 2006 em que foram apresentadas as regras procedimentais desta e criado outro regime jurídico com vias a reduzir as causas recursais apresentadas ao STF: o processamento de RE idênticos.
Em função do pouco tempo de norma, estas questões são ainda objeto de discussões e dissídios, muito embora a tendência da jurisprudência e da doutrina seja a boa receptividade ao instituto da repercussão geral e ao regime de processamento de recursos extraordinários idênticos.
Todavia, exclusivamente para os advogados ambas inovações não apresentam esse caráter revolucionário e solucionador da crise do Supremo Tribunal Federal, mas significam justamente obstáculos à sua militância em prol da defesa de interesses de seus clientes, de forma imediata, e da renovação do pensamento jurisprudencial, de forma mediata.
Muito embora este subscritor seja advogado militante, tentaremos desenvolver nosso trabalho de forma imparcial e científica, analisando a fundo os institutos para alcançar soluções para tais questionamentos que, a nosso ver, são de suma importância.