Natureza jurídico-constitucional da lei complementar frente à lei ordinária.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por escopo identificar a natureza jurídico-constitucional da lei complementar em face da lei ordinária, identificando se há ou não hierarquia entre estas espécies normativas. Para tanto, o estudo apresentado terá como foco de pesquisa o entendimento doutrinário e a posição do Supremo Tribunal Federal com relação à matéria.

1 LEI COMPLEMENTAR E LEI ORDINÁRIA

Como bem observou Alexandre Issa Kimura, a "lei complementar e a lei ordinária são atos legislativos típicos, primários, marcados por generalidade e abstração." ^[01]

Contudo, estas normas possuem algumas diferenças que serão a seguir demonstradas. Deve ser destacado que a importância da diferenciação entre ambas é de suma importância para o tema proposto, pois é em razão destas diferenças que a doutrina se divide quanto à existência ou não de hierarquia normativa.

Basicamente, as diferenças existentes entre as leis ordinárias e as leis complementares são de natureza formal e material. Com relação ao aspecto formal, a diferença reside no quorum necessário para aprovação do respectivo projeto de lei. Os projetos de leis ordinárias demandam apenas maioria simples ou relativa para serem aprovados. Por sua vez, os projetos de leis complementares demandam um quorum de maioria absoluta para lograr aprovação.

Em termos práticos a diferença é bastante importante, pois as leis complementares, por demandarem um quorum diferenciado, são mais difíceis de serem aprovadas. Isto porque a maioria absoluta necessária para sua aprovação leva em consideração o número total dos membros da casa legislativa, ou seja, para se aprovar um projeto de lei complementar na Câmara dos Deputados, será sempre necessário um mínimo de 257 votos ^[02]. Comparando-se com as leis ordinárias, que necessitam apenas de maioria simples, percebe-se a importância desta diferença. A maioria simples leva em consideração a maioria dos presentes à sessão de votação. Logo, em uma sessão de votação em que estejam presentes 300 deputados, para se aprovar um projeto de lei ordinária bastam 151 votos ^[03].

A diferença material diz respeito às matérias que poderão ser objeto de leis complementares ou ordinárias. A doutrina costuma lecionar que o conteúdo material das leis ordinárias é meramente residual ^[04], uma vez que o que não for objeto de lei complementar, decretos legislativos e resoluções, estará em seu campo material.

A lei complementar possui conteúdo material taxativo, ou seja, todas as hipóteses de regulamentação por esta espécie normativa estão expressamente previstos na constituição.

2 NATUREZA JURÍDICO–CONSTITUCIONAL DA LEI COMPLEMENTAR FRENTE À LEI ORDINÁRIA

Identificar a natureza jurídico-constitucional da lei complementar frente à lei ordinária tem causado grande celeuma na doutrina. Os principais doutrinadores do país se dividiram em duas vertentes: os que defendem a existência de uma hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária ^[05] e os que defendem a simples existência de uma reserva material específica ^[06].

Para os que defendem a existência de hierarquia, a lei complementar seria um tertium genus precisamente localizada entre a Constituição e a lei ordinária ^[07]. Os doutrinadores simpáticos a este entendimento lecionam que a razão de ser da hierarquia está na necessidade de um quorum qualificado para a aprovação das leis complementares.

O constituinte originário quis proteger determinados temas das possíveis maiorias ocasionais no Congresso Nacional e, para tanto, previu determinada espécie de norma, as leis complementares, que, por força da natureza material a ser regulamentada, demandaria uma maioria qualificada, maioria absoluta, para ser aprovada ^[08].

A lei ordinária, ao contrário, constitui-se em uma norma de mais fácil aprovação, já que demanda, como já mencionado, uma maioria simples. Podendo-se inclusive dizer que o seu ato de votação é um simples ato de homologação, de aprovação, de escolha ^[09].

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O segundo argumento a serviço dos defensores da existência de hierarquia normativa é o fato de que a lei ordinária estaria sujeita a compatibilidade com a lei complementar, não podendo, por isso, revogá-la. Este é o entendimento de Manoel Gonçalves Ferreira Filho ^[10]:

Em segundo lugar, a lei ordinária, a medida provisória e a lei delegada estão sujeitas à lei complementar. Em conseqüência disso, não prevalecem contra ela, sendo inválidas as normas que a contradisserem. Entretanto, deve-se reconhecer que, em muitos casos, a lei complementar não passa de instrumento para a edição de argumento novo.

De outra forma visualizam a questão os defensores da inexistência da hierarquia da lei complementar sobre a lei ordinária. Para estes doutrinadores não há hierarquia, apenas reserva material específica, dada a forma taxativa com a qual a lei complementar é prevista na Constituição.

Dito de outra forma, o que há, em realidade, são âmbitos de matérias distintos a serem regulamentados por lei complementar ou por lei ordinária. No caso das leis complementares, as matérias por elas regulamentadas estão taxativamente previstas na Carta Magna, enquanto que para as leis ordinárias há um âmbito material residual.

Salutares são os argumentos de Michel Temer ao defender a inexistência de hierarquia normativa entre essas espécies normativas. O saudoso constitucionalista repousa seus argumentos no conceito de hierarquia para o direito. Lembrando que hierarquia, em sua acepção jurídica, "é a circunstância de uma norma encontrar sua nascente, sua fonte geradora, seu ser, seu engate lógico, seu fundamento de validade, numa norma superior." ^[11]

Partindo-se da acepção de hierarquia acima mencionada, deve-se verificar se a lei ordinária decorre diretamente da Constituição ou da lei complementar. A resposta é óbvia: a lei ordinária, assim como a lei complementar, encontra seu nascedouro, sua fonte, sua norma legitimadora na Constituição Federal.

Logo, se as duas espécies normativas encontram sua razão de ser na própria Constituição dizer que as mesmas possuem hierarquia entre si, seria negar às leis ordinárias o seu fundamento de validade existente na Constituição, em prol de um fundamento decorrente das leis complementares e, que por sinal, é inexistente.

Isto posto, mais uma vez fazendo uso dos ensinamentos de Michel Temer, "não há hierarquia alguma entre a lei complementar e a lei ordinária. O que há são âmbitos materiais diversos atribuídos pela Constituição a cada qual destas espécies normativas." ^[12]

Seguindo o mesmo entendimento Pedro Lenza afirma que

Posicionamo-nos também em relação à inexistência de hierarquia entre as duas espécies normativas, pois admitir-se isto seria o mesmo que entender que uma lei municipal é hierarquicamente inferior a uma lei federal. O que ocorre são âmbitos diferenciados de atuação, atribuições diversas, de acordo com as regras definidas pelo constituinte originário.

Por fim, cumpre esclarecer que quando uma lei ordinária é decretada inconstitucional por contrariar preceitos previstos em lei complementar, esta norma não é declarada inconstitucional por força de hierarquia existente entre esta e a lei complementar, mas, simplesmente, por estar invadindo âmbito material reservado às leis complementares. Ademais, quando uma lei ordinária destoa de preceito previsto em lei complementar editada fora do âmbito normativo taxativo previsto para esta espécie normativa, a lei ordinária não poderá ser decretada inconstitucional, podendo revogar o preceito previsto na lei complementar. A revogação pode ocorrer, pois, neste caso, como a lei complementar tratou de matéria alheia às previstas taxativamente na constituição, os seus dispositivos serão tratados como se de lei ordinária fossem. ^[13]

3 A (IN)EXISTÊNCIA DE HIERARQUIA ENTRE A LEI COMPLEMENTAR E A LEI ORDINÁRIA SOB A VISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

O Supremo Tribunal Federal vem proferindo entendimento pacífico no sentido de que não há hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária. Para o Pretório Excelso o que há são âmbitos materiais de atuação distintos. ^[14]

O precedente inicial do Supremo Tribunal Federal remonta à ADC 1, de relatoria do Ministro Moreira Alves, em que se discutia a constitucionalidade dos arts. 1º, 2º, 9º, 10 e 13, da LC 70/91, em decorrência de possível violação ao princípio constitucional da não cumulatividade dos impostos e por acarretar em bitributação, uma vez que o tributo instituído incidiria na mesma base de cálculo do PIS.

Contudo, em seu voto, o douto relator salientou que a contribuição social poderia ser instituída por lei ordinária e que o fato de ser criada por lei complementar não lhe caracterizaria com contribuição social nova. Sendo, por isso, a lei complementar 70/91, formalmente complementar e materialmente ordinária, já que regulamentava matéria não reservada na Constituição para a lei complementar. ^[15]

Neste caso, a discussão ficou restrita ao conteúdo material das normas, não havendo debate acerca da hierarquia normativa.

Contudo, o precedente foi importante para a confirmação do entendimento da Suprema Corte no sentido de que inexiste hierarquia normativa entre a lei complementar e a lei ordinária. É o que destaca nas ementas a seguir transcritas ^[16]:

EMENTA: Contribuição social sobre o faturamento - COFINS (CF, art. 195, I). 2. Revogação, pelo art. 56 da Lei 9.430/96, da isenção concedida às sociedades civis de profissão regulamentada pelo art. 6º, II, da Lei Complementar 70/91. Legitimidade. 3. Inexistência de relação hierárquica entre lei ordinária e lei complementar. Questão exclusivamente constitucional, relacionada à distribuição material entre as espécies legais. Precedentes. 4. A LC 70/91 é apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinária, com relação aos dispositivos concernentes à contribuição social por ela instituída. ADC 1, Rel. Moreira Alves, RTJ 156/721. 5. Recurso extraordinário conhecido, mas negado provimento.

(RE 381964, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2008, DJe-048 DIVULG 12-03-2009 PUBLIC 13-03-2009 EMENT VOL-02352-05 PP-00810)

EMENTA: Contribuição social sobre o faturamento - COFINS (CF, art. 195, I). 2. Revogação pelo art. 56 da Lei 9.430/96 da isenção concedida às sociedades civis de profissão regulamentada pelo art. 6º, II, da Lei Complementar 70/91. Legitimidade. 3. Inexistência de relação hierárquica entre lei ordinária e lei complementar. Questão exclusivamente constitucional, relacionada à distribuição material entre as espécies legais. Precedentes. 4. A LC 70/91 é apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinária, com relação aos dispositivos concernentes à contribuição social por ela instituída. ADC 1, Rel. Moreira Alves, RTJ 156/721. 5. Recurso extraordinário conhecido mas negado provimento.
(RE 377457, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2008, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-241 DIVULG 18-12-2008 PUBLIC 19-12-2008 EMENT VOL-02346-08 PP-01774)

O Supremo Tribunal Federal voltou a reiterar o seu entendimento ao julgar o RE 377.457, DJE de 29-09-2008, Rel. Min. Gilmar Mendes. O ilustre relator, não deixando dúvidas quanto à postura do Supremo em relação ao tema em apreço, afirmou em seu voto que

É tradicional a jurisprudência desta corte na proclamação da inexistência de hierarquia constitucional entre lei complementar e lei ordinária, espécies normativas formalmente distintas exclusivamente tendo em vista a matéria eventualmente reservada àquela (lei complementar) pela própria Carta.(nesse sentido, v.g., ADI-MC 1.480, Rel. Celso de Mello, DJ 18.5.2001; AR 1.264, Rel. Néri da Silveira, DJ 31.5.2002; e ADI 2.711, Rel. Maurício Corrêa, DJ 16.4.2004) ^[17]

Podemos notar, pelo exposto, que, ao contrário da doutrina, o Supremo Tribunal Federal já superou a discussão atinente à questão da hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária, defendendo sua inexistência, como bem demonstrado nos julgados susomencionados.

4 CONCLUSÃO

Com base na análise dos argumentos lançados pela doutrina e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a conclusão de que não há hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária se impõe.

As duas espécies normativas apenas possuem âmbitos materiais distintos. Ao passo que a lei complementar é taxativamente prevista na Constituição, possuindo uma reserva material específica, a lei ordinária fica com um âmbito material residual. Porém, tanto a lei complementar como a lei ordinária buscam sua razão de ser, sua legitimidade, diretamente na Carta Magna, razão pela qual estão diretamente submetidas a ela.

Por estarem diretamente submetidas à Constituição, há de se concluir que a lei complementar e a lei ordinária ocupam o mesmo patamar hierárquico, embora com reservas materiais distintas.

7 REFERÊNCIAS

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 34 ed. Ver. e atual.. São Paulo: Savaira, 2008.

KIMURA, Alexandre Isso. Curso de Direito Constitucional. 1ª ed.. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2005.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 10 ed. Ver., atual.e ampl. São Paulo: Editora Método, 2006.

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2 ed.rev. e atual.- São Paulo: Saraiva, 2008.

MORAES, Alexandre de.Direito Constitucional. 21 ed. São Paulo: Atlas, 2007.

TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.

Notas

1. KIMURA, Alexandre Isso. Curso de Direito Constitucional. 1ª ed.. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2005. p. 343.
2. A Câmara dos Deputados é composta por 513 Deputados Federais (art.1º, da Lei Complementar n.78/93).
3. O exemplo citado não leva em consideração a existência de possíveis votos em branco, nulos ou abstenções. Os votos brancos, nulos e as abstenções não são computados para se verificar a maioria simples. Para aprovação da lei ordinária, quando da existência de votos desta natureza, computar-se-á apenas os votos positivos e os negativos, valendo para aprovação a maioria simples do total de votos válidos.
4. Pedro Lenza leciona que "Em relação às leis ordinárias, o campo material por elas ocupado é residual, ou seja, tudo o que não for regulamentado por lei complementar, decreto legislativo (art.49, que trata das matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional) e resoluções (arts. 51 e 52, matérias de competência privativa, respectivamente da Câmara dos Deputados e do Senado Federal). LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 10 ed. Ver., atual.e ampl. São Paulo: Editora Método, 2006. p. 294.
5. Dentre os que defendem este entendimento podemos destacar: Alexandre de Moraes, Miguel Reale, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Pontes de Miranda.
6. Destacam-se dentre os defensores desta linha de entendimento: Michel Temer, Gilmar Mendes, Celso Bastos.
7. Manoel Gonçalves Ferreira Filho afirma que "a lei complementar é um tertium genus interposto, na hierarquia dos atos normativos, entre a lei ordinária (e os atos que têm a mesma força que esta – a lei delegada e, hoje, a medida provisória) e a Constituição (e suas emendas)." FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 34 ed. Ver. e atual.. São Paulo: Savaira, 2008. p. 213.
8. Coadunando com o exposto está Alexandre de Moraes, ao discorrer sobre o tema nos seguintes termos: "Assim a razão de existência da lei complementar consubstancia-se no fato de o legislador constituinte ter entendido que determinadas matérias, apesar de evidente importância, não deveriam ser regulamentadas na própria Constituição Federal, sob pena de engessamento de futuras alterações; mas, ao mesmo tempo, não poderiam comportar constantes alterações através de um processo legislativo ordinário. O legislador constituinte pretendeu resguardas determinadas matérias de caráter infraconstitucional contra alterações volúveis e constantes, sem,porém, lhes exigir a rigidez que impedisse a modificação de seu tratamento, assim que necessário."MORAES, Alexandre de.Direito Constitucional. 21 ed. São Paulo: Atlas, 2007. P. 641.
9. Pedro Lenza lembra que José Afonso da Silva a o se referir ao processo de aprovação da lei ordinária expôs que "a maioria simples pressupõe deliberação única, a prática de um ato simples de homologação, de aprovação de referendo, de escolha..." LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 10 ed. Ver., atual.e ampl. São Paulo: Editora Método, 2006. p. 297.
10. Op. Cit., p.214.
11. TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 148.
12. Op. Cit., p.150.
13. Sobre o tema, pertinentes são os ensinamentos de Gilmar Ferreira Mendes: "A lei ordinária que destoa da lei complementar é inconstitucional por invadir âmbito normativo que lhe é alheio, e não por ferir o princípio da hierarquia das leis. Por outro lado, não será inconstitucional a lei ordinária que dispuser em sentido diverso do que estatui um dispositivo de lei complementar que não trata de assunto próprio de lei complementar. O dispositivo da lei complementar, no caso, vale como lei ordinária e pode-se ver revogado por regra inserida em lei ordinária. Nesse sentido é a jurisprudência do STF." MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2 ed.rev. e atual.- São Paulo: Saraiva, 2008. p. 882.
14. RE 377.457, DJE de 29-09-2008, Rel. Min. Gilmar Mendes. Em seu voto, o Min. Ricardo Lewandowski reitera que "não há hierarquia entre lei complementar e lei ordinária, mas apenas âmbitos materiais de atuação distintos".
15. ADC 1, DJ de 06 de dezembro de 1993, Rel. Moreira Alves. Em seguida, Moreira Alves completa o argumento, afirmando que "A jurisprudência desta corte, sob o império da Emenda Constitucional nº 1/69 – e a constituição atual não alterou esse sistema -, se firmou no sentido de que só se exige lei complementar para as matérias para cuja disciplina a Constituição expressamente faz tal exigência, e, se porventura a matéria, disciplinada por cujo processo legislativo observado tenha sido o da lei complementar, não seja daqueles para que a Carta Magna exige essa modalidade legislativa, os dispositivos que tratam dela se têm como dispositivos de lei ordinária."
16. Supremo Tribunal Federal. http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=lei+e+complementar+e+ordin%E1ria+e+hierarquia&pagina=3&base=baseAcordaos. acesso em: 20 de maio de 2009.
17. Op. Cit.