Resumo: Aborda-se o rito processual explicitado na Lei da Anistia, para concluir que as decisões intermediárias ou finais previstas, são enquadráveis como títulos executivos extrajudiciais à luz do Código de Processo Civil.
Introdução
A Lei da Anistia nº. 8.878/94, de 11.05.1994, não chega a inovar com relação ao instituto da anistia.
Num país cuja vida política tem conhecido súbitas mudanças entre períodos democráticos, ora com a plena vigência do estado de direito, ora com períodos ditatoriais ou estados de exceção, os fundamentos da anistia trazidos à Lei em comento não se diferenciam daqueles incluídos nas Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988. Antes os copiam como adiante se verá.
As Cartas Magnas da República, fundada em 1889, desde a primeira de 1891, têm tratado do tema e concedido anistias, exceto a de 1967 que não as concedeu.
A par da competência da União, no conceder (CF, art. 21, XVII), e a do Congresso no legislar (idem, artigo 48, VIII), o artigo 8º das Disposições Transitórias da CF atual concede anistia, fundamenta-a e identifica destinatários (§ 5º), texto que serviu de referência à redação da Lei da Anistia, cujos artigos 1º e 2º replicam, parcialmente, o 8º e respectivo § 5º das Disposições Transitórias, como mostra o quadro comparativo:
CF – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias |
Lei da Anistia nº. 8.878/94 |
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Art. 8º. É concedida anistia aos que, no período de 18 de setembro de 1946 até a data da promulgação da Constituição, foram atingidos, em decorrência de motivação exclusivamente política, por atos de exceção, institucionais ou complementares, aos que foram abrangidos pelo Decreto Legislativo nº 18, de 15 de dezembro de 1961, e aos atingidos pelo Decreto-Lei nº 864, de 12 de setembro de 1969, asseguradas as promoções, na inatividade, ao cargo, emprego, posto ou graduação a que teriam direito se estivessem em serviço ativo, obedecidos os prazos de permanência em atividade previstos nas leis e regulamentos vigentes, respeitadas as características e peculiaridades das carreiras dos servidores públicos civis e militares e observados os respectivos regimes jurídicos. § 5º - A anistia concedida nos termos deste artigo aplica-se aos servidores públicos civis e aos empregados em todos os níveis de governo ou em suas fundações, empresas públicas ou empresas mistas sob controle estatal, exceto nos Ministérios militares, que tenham sido punidos ou demitidos por atividades profissionais interrompidas em virtude de decisão de seus trabalhadores, bem como em decorrência do Decreto-Lei nº 1.632, de 4 de agosto de 1978, ou por motivos exclusivamente políticos, assegurada a readmissão dos que foram atingidos a partir de 1979, observado o disposto no § 1º. |
Art. 1° É concedida anistia aos servidores públicos civis e empregados da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, bem como aos empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista sob controle da União que, no período compreendido entre 16 de março de 1990 e 30 de setembro de 1992, tenham sido: I - exonerados ou demitidos com violação de dispositivo constitucional ou legal; II - despedidos ou dispensados dos seus empregos com violação de dispositivo constitucional, legal, regulamentar ou de cláusula constante de acordo, convenção ou sentença normativa; III - exonerados, demitidos ou dispensados por motivação política, devidamente caracterizado, ou por interrupção de atividade profissional em decorrência de movimentação grevista. Art. 2° O retorno ao serviço dar-se-á, exclusivamente, no cargo ou emprego anteriormente ocupado ou, quando for o caso, naquele resultante da respectiva transformação e restringe-se aos que formulem requerimento fundamentado e acompanhado da documentação pertinente no prazo improrrogável de sessenta dias, contado da instalação da comissão a que se refere o art. 5°, assegurando-se prioridade de análise aos que já tenham encaminhado documentação à Comissão Especial constituída pelo Decreto de 23 de junho de 1993.(Vide decreto nº 3.363, de 2000) |
Portanto, a Lei da Anistia em comento segue a Constituição e a freqüente prática política de tentar, por esta via, remediar rupturas impostas à vida profissional de cidadãos e trabalhadores que, em virtude de hiatos ocorridos em estados de direito, são desempregados sumariamente, sem que se cogite sequer de perdas e danos, que teria outro custo.
A Exposição de Motivos 1 que encaminhou a Lei da Anistia ao Congresso Nacional, a par de invocar a Constituição como seu espelho referencial, menciona a inviabilidade de quaisquer medidas reparadoras, pela via administrativa, à ruptura provocada pela reforma administrativa de 1990/92, apresentando projeto de lei – com estrutura processual específica julgadora - para saná-la, como diz:
"Para tanto, buscamos nos artigos 8º e 9º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, da Constituição de 1988, os parâmetros inspiradores da proposição que ora submetemos à consideração de Vossa Excelência.
5. O vigente Texto Magno ao conceder anistia como especificado naqueles dispositivos transitórios foi, sobretudo, inovador. Hoje, o conceito da anistia não mais se restringe a eventuais crimes cometidos por quem o Estado decida beneficiar com o perdão. Mais que isso, modernamente, anistia é, também, o ato político formal pelo qual se considera a motivação dos atos cometidos em nome do Estado, apagando-se-lhes os efeitos .
6. Esse é o nosso entendimento com relação à considerável parte dos milhares de casos analisados pela mencionada Comissão Especial: foram prejudicados por uma decisão que lhes suprimiu cargos e empregos.
Por ser inviável qualquer medida reparadora pela via administrativa, resta ao Poder Executivo, por decisão de Vossa Excelência, encaminhar ao Legislativo a proposição objeto do presente projeto de lei, na forma prevista pela Carta Magna."
Ao explicitar na Exposição de Motivos que "... modernamente, anistia é, também, o ato político formal pelo qual se considera a motivação dos atos cometidos em nome do Estado, apagando-se-lhes os efeitos .", aproxima-se da lição de CARLOS MAXIMILIANO, recolhida pelo Ministro DEMÓCRITO REINALDO em acórdão 2 de 09.12.1997 de mandado de segurança sobre Anistia-Lei nº. 8.878/94: (grifei)
"No pertinente ao alcance da anistia, que só atinge aos que foram demitidos por motivação política, renovo aqui os argumentos que expendi no julgamento do MS nº. 4.028:
"Decretos de anistia, ensina CARLOS MAXIMILIANO, os de indulto, o perdão do ofendido e outros atos benéficos, embora envolvam concessão ou favores, se enquadram na figura jurídica dos privilégios, não suportam exegese estrita. Sobretudo se não interpretam de modo que venham a causar prejuízo. Assim se entende, por incumbir ao hermeneuta atribuir à regra positiva o sentido que dá eficácia maior à mesma relativamente ao motivo que a ditou, e ao fim colimado, bem como aos princípios seus e da legislação em geral" (Hermenêutica e Aplicação do Direito, pág. 238) (grifei)
Alinhado com a Exposição de Motivos referindo-se a "... motivação dos atos cometidos em nome do Estado...", o insigne Ministro DEMÓCRITO REINALDO, em seu recitado voto, expressa, à plenitude, sua robustez interpretativa:
"Nessa linha de pensar, entendo que a expressão ‘motivação política inscrita na lei’ (inciso III, do art. 1º da Lei 8.878/94) deve ser compreendida no seu sentido amplo e dilargante, alcançando tanto o sentido ideológico, como deixou claro a comissão de anistia, em sua decisão, como o de simples oposição ao Governo e seu programa administrativo. Em outras palavras, a expressão motivação política pode ser interpretada tanto no sentido estrito da ideologia, como no sentido mais amplo, abrangendo, a política de governo e a política administrativa." (grifei)
1. Processualística da Anistia aplicável ao artigo 8º das Disposições Transitórias da Constituição Federal e à Lei 8.878/94
Enquadrados os anistiáveis, de acordo com definição e quesitos dos diplomas legais supramencionados, restaria legalizá-los através do devido processo legal. Não poderia o pleito (dos anistiáveis) escapar a acurada análise processual para seu reconhecimento - titularidade do anistiável para posterior execução -, sem a qual, exercícios de anistia não passariam de ato acadêmico e retórico, sem força no campo jurídico. O término de cada processo é que desemboca na efetivação da anistia, como adiante se verá.
Portanto, a processualística da anistia exigiu a cada diploma legal, estrutura que viabilizasse seu "iter": análise da legitimidade dos pleitos de anistia, julgamento, concessão ou denegação do pedido, admissibilidade de recurso em instância própria, e por fim a instauração da anistia.
O artigo 9º 3 das Disposições Transitórias remetia determinado conjunto de anistiáveis diretamente ao Supremo Tribunal Federal, para análise e julgamento dos respectivos pedidos, e prolação de sua "decisão" , em prazo exíguo, dotando-os de um título executivo judicial.
O redator constitucional elegeu o termo "decisão" , ao invés de sentença para a conclusão do referido julgamento, termo que está presente em outros artigos da Constituição Federal como o artigo 34, VI quando dispõe: "A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:... VI – prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;" ou então no artigo 217 – 2º: "A justiça desportiva terá o prazo máximo de sessenta dias, contados da instauração do processo, para proferir decisão final.", além de muitos outros.
Ver-se-á que, por tal influência direta da CF, como atesta a Exposição de Motivos acima transcrita, o redator da Lei da Anistia privilegiou igual termo - "decisão" - em detrimento de outros, sentença, por exemplo.
Já o artigo 8º das Disposições Transitórias da CF só veio a ser regulamentado 14 anos depois, em 2002, através da Lei nº. 10.569. de 13.11.2002, criando, através de seu artigo 12, análoga Comissão de Anistia ao abrigo do Ministério da Justiça.
A Lei da Anistia 8.878 de 11.05.1994 recebeu sua estrutura processual um mês após a sua edição, em 08.06.1994, objetivada no Decreto 1153/94, de 08.06.1994, dispondo sobre a constituição da Comissão Especial de Anistia, como órgão recursal, e das respectivas Subcomissões Setoriais de Anistia, cumprindo, por esta via, o disposto no § 1º do artigo 5º 4 da Lei da Anistia, que remetia ao Decreto sua plena operacionalidade.
Parecem entender os legisladores que Comissões de Anistia, inda que inseridas no Executivo, possuem aptidão necessária para processualizar pleitos desta natureza, resgatando, inda que tardiamente, as perdas profissionais dos anistiáveis, já que prejuízos pessoais, familiares, drama e adversidade vividos, nem anistia nem dinheiro repõem.
Anteriormente à edição da Lei 8.878/94, já havia o Executivo, através do Decreto de 23 de junho de 1993, criado Comissão Especial de Anistia, na Secretária de Administração Federal – SAF – da Presidência da República, para examinar dispensas de servidores públicos e de empregados de cargos e empregos efetivos de órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, ocorridas entre 16.03.90 e 30.09.92. As análises daí resultantes engendraram a segunda versão da Lei da Anistia e respectivo Decreto, elaborados pela Secretaria, encaminhados ao Congresso Nacional pela Exposição de Motivos acima transcrita.
2. A dependência da Lei da Anistia 8.874/94 de uma processualística para viger, ser aplicada e produzir os efeitos pretendidos.
O artigo 5º da Lei de Anistia 5 é taxativo quando estatui que para os "fins previstos nesta Lei", a concessão da anistia do artigo 1º, constituir-se-ão comissões: "a Especial" – instância recursal - e "as setoriais" – cujas decisões são recorríveis à Especial – ambas com "estrutura e competência definidas em regulamento". Sem estas Comissões a Lei da Anistia fica manca, tornando-se inaplicável para novas anistias, situação atual.
E as razões do duplo grau das comissões afloram na Exposição de Motivos supra transcrita, ao encaminhar o 2º projeto desta lei ao Congresso Nacional na versão final de novembro de 1993. Frustrado o Executivo com os resultados dos trabalhos da primeira Comissão de Anistia, criada pelo Decreto de 23 de junho de 1993, a qual não logrou alcançar resultados à ampla anistia então pretendida - item 6 da Exposição: "... milhares de casos analisados pela mencionada Comissão Especial: foram prejudicados por uma decisão que lhes suprimiu cargos e empregos." - e entendendo "inviável qualquer medida reparadora pela via administrativa...", restou ao Poder Executivo, propor novo projeto de lei, posterior Lei da Anistia nº. 8.878/94.
A criação da primeira Comissão Especial de Anistia (Decreto de 23.06.1993), não fora ato isolado do Executivo; integrava seu primeiro Projeto de Lei sobre o tema, nº. 4233-A e à mesma data remetido ao Congresso Nacional - Mensagem nº. 688. -, cujo artigo 4º propunha: "O exame dos atos de demissão restringir-se-á aos requerimentos apresentados à Comissão Especial criada pelo Decreto de 23 de junho de 1993."
Todavia, como o Congresso não chegou a apreciar a primeira versão da Lei de Anistia, o Executivo que, por Decreto, instalara Comissão para viabilizá-la, deixou-a desprovida de parâmetros legais para julgar milhares de processos, segundo a Exposição de Motivos.
Experiência inusitada que exibiu a impossibilidade de apenas uma Comissão Especial conduzir extenso trabalho processual, demonstrando que somente ampla estrutura com diversas subcomissões especializadas, e uma Especial, de 2ª instância, dariam conta da extensa anistia proposta, o que resultou na 2ª versão do Projeto, Lei atual resultante.
Mas em ambos os projetos de Anistia, sua viabilidade dependia da estrutura das comissões, sem as quais, a Especial do primeiro projeto de lei, ou as Setoriais e a Especial do segundo, a Lei da Anistia seria inaplicável, mera retórica.
Ademais, como o § 2º do artigo 5º da Lei da Anistia nº. 8.878/94 fixava prazo para "a conclusão dos trabalhos", acrescentava-se-lhe a variável condicional do prazo, além de dependência das comissões, cujos trabalhos, uma vez encerrados, impediam que novas anistias fossem requeridas.
Eis portanto lei plenamente dependente de estrutura processual para se efetivar. Mas qual o seu rito?
3. O rito processual na Lei da Anistia 8.878/94
A Constituição Federal em suas Disposições Transitórias estabeleceu dois diferentes ritos para o tratamento dos anistiáveis de até então: 1º: através de seu artigo 9º, aos que "foram cassados ou tiveram seus direitos políticos suspensos no período de 15 de julho a 31 de dezembro de 1969, por ato do então Presidente da República", a interposição de requerimento "ao Supremo Tribunal Federal", que deveria apreciar os pleitos no prazo de 120 dias, e 2º, aos demais casos, incluídos em seu artigo 8º, regulamentação, somente ocorrida em 2002, - Lei nº. 10.569. de 13.11.2002, - que criava igualmente, através de seu artigo 12, Comissão de Anistia ao abrigo do Ministério da Justiça, comprovando sua necessidade. Mas as decisões prolatadas por estes órgãos mereceriam ter tratamento diferenciado? Tentar-se-á responder ao final deste estudo.
O rito processual da anistia aos funcionários e empregados atingidos (pela reforma administrativa do Governo Collor), não se mostrou adequado ao se ancorar em apenas uma Comissão (a Especial de Anistia), versão do primeiro, remetido ao Congresso em junho de 1993.
Tornou-se essencial ampliar aquela estrutura inicial, o que fez o Decreto 1.153 de 08.06.1994, criando "Comissão Especial e Subcomissões Setoriais de Anistia", já citadas no "art. 5º da Lei 8.878/94".
O Decreto 6 estipula composição da Comissão Especial (artigo 1º), composição e localização das Subcomissões Setoriais, (artigo 2º) 7, nas entidades atingidas pela reforma administrativa do Governo Collor, e, por fim, seu formalismo processual (artigos 5º e 6º).
Conforme artigo 5º os "requerimentos", - a serem apresentados ás Subcomissões Setoriais – deverão estar "devidamente fundamentados e instruídos com documentação que comprove a situação alegada", e serem preenchidos conforme modelo anexo 8 ao Decreto, peça processual que o instaura, disposição do artigo 6º do Decreto 9 1.153/94, resumido a seguir e núcleo processual da Lei da Anistia:
1º - requerimento inicial e peças anexas interposto à Subcomissão Setorial da entidade junto à qual o requerente postula sua anistia (art. 5º);
2º - análise do requerimento inicial e suas peças pela Subcomissão Setorial, julgamento, "decisão" e posterior remessa, se aprovado, ao órgão de Recursos Humanos da entidade – órgão ou empresa (art. 6º);
A Lei e o Decreto regulamentador da Anistia adotaram a expressão "decisão" , para o ‘decisum ’ de cada caso, ao invés da expressão ‘sentença’, sinonimizando-os exegeticamente, à luz de sua raiz latina. Assim o artigo 5º da Lei 8.878/94 a menciona em seu § 1º: "Das decisões das Subcomissões Setoriais caberá recurso...", e o artigo 6º do Decreto 1.153/94, em seu § 4º a menciona por duas vezes: Os processos cujos pedidos forem indeferidos por decisão das subcomissões da qual não tenha havido recurso ou, por decisão da Comissão Especial serão encaminhados às Subcomissões Setoriais para ciência do interessado e posterior arquivamento.".
3º - comunicação ao requerente, pelo órgão de Recursos Humanos da entidade (artigo 6º) do pedido aprovado pela Subcomissão Setorial, demonstrando e comprovando ter a entidade – órgão ou empresa - pleno conhecimento da "decisão" , transformando-se em ré de obrigação de fazer;
4º - possibilidade da interposição de recurso à Comissão Especial, em "decisão" setorial que indefira requerimento (artigo 6º, § 1º);
5º - julgamento e acolhimento do recurso pela Comissão Especial, que comunicará sua "decisão" à área de Recursos Humanos da entidade, para que esta, por seu turno, informe-a ao requerente (artigo 6º, § 3º) ou
6º - não acolhimento do recurso pela Comissão Especial, dando ciência à Subcomissão Setorial para que esta informe ao requerente (artigo 6º, § 4º).
A entidade, órgão ou empresa, ré da obrigação de fazer, - cumprimento da anistia e readmissão do ex-empregado ou ex-funcionário anistiado - é informada diretamente pelas Comissões, Setoriais ou Especial, de suas respectivas "decisões", quer para acatá-las quer para delas recorrer à justiça, na instância que julgar conveniente e dentro do prazo legal.
A Lei informa o fluxo de comunicação das "decisões" : entre Comissões e o órgão de Recursos Humanos da entidade requerida e, por sua vez, destes órgãos aos requerentes, "decisões" ou sentenças exaradas – que se constituem no título executivo da Lei da Anistia.