4. Mas, o "decisum" das Comissões de Anistia, seria que espécie de título à luz do Código de Processo Civil?
Eis o enigma que alguns magistrados e tribunais, buscando enquadramento aos direitos por fim restabelecidos pelas Comissões de Anistia, não têm logrado enfrentar, criando dificuldades processuais ao arrepio de uma adequada interpretação do CPC.
O Código de Processo Civil, lamentavelmente, não menciona anistia. Deveria: ocorrência contumaz na vida político-jurídico brasileira, brindar-se-iam operadores e teóricos do direito, com explícita menção a leis de anistia, aplicabilidade e prévia classificação teórica de seus títulos executivos, esclarecendo formalistas, exceção a um CARLOS MAXIMILIANO Mereceriam os revisores do CPC considerar que, desde a Constituição de 1891, positivadora da República, a anistia é presença contínua em suas Cartas Magnas mas injustificada ausência no CPC, exigindo, assim, interpretação.
Dois pontos são fundamentais ao enquadramento: o processo de conhecimento, em cada Comissão – Setorial ou Especial – e o de "decisão".
Por outro turno, Lei da Anistia, não pré-definiu seu título executivo nos termos estabelecidos no Capitulo III, Seção II – Do Título Executivo, do Código de Processo Civil. Como prosseguir?
A anistia constitucional, - artigos 8º e 9º das Disposições Transitórias da Magna Carta -, as remete, ao 9º à apreciação do Supremo Tribunal Federal, e ao 8º à Comissão Especial de Anistia, estabelecida por lei apenas em 2002, originando assim, o 9º, título executivo judicial, e, dando pleno curso ao cumprimento das obrigações de fazer e de pagar decorrentes dele decorrentes. Mas como enquadrar o título executivo exarado pela Comissão Especial do artigo 9º das Disposições Transitórias da CF?
Teria a Magna Carta tratado desigualmente os anistiáveis em suas Disposições Transitórias, beneficiando o grupo do artigo 9º, em detrimento do grupo do artigo 8º?
Ao remeter restrito grupo dos anistiáveis 10 do artigo 9º à apreciação do STF, privilegiou-os comparativamente aos demais, os do artigo 8º, um grupo muito maior de anistiáveis 11, desatenta quanto à qualidade e classificação dos títulos executivos, em cada caso.
Então por que deveriam os títulos executivos de anistia enquadrar-se diferentemente: alguns nitidamente judiciais, e os demais sequer extrajudiciais, à época, 2002, quando a reforma do CPC ainda não ocorrera, impossibilitando tal enquadramento? Qual a lacuna para o enquadramento? Motivação e direitos de anistia são sempre iguais, descabendo a abissal distinção classificatória: alguns anistiáveis seriam mais anistiáveis do que outros, nas Disposições Transitórias da CF, desigualdade derivada de interpretação excessivamente restrita aos títulos executivos do CPC, e que merece ser ultrapassada.
5. O título executivo da Lei da Anistia nº. 8.878/94
A Comissão Especial de Anistia fazia publicar no Diário Oficial da União 12 suas "decisões " 13, através de Portarias contendo "Relação de processos deferidos (anistiados)", assim redigidas:
"O Presidente da Comissão Especial de Anistia, criada pela Lei 8.878/94, e art. 1º do Decreto nº. 1.153. de 8 de junho de 1994, 14... resolve:
I – Tornar público, nos termos do anexo a presente Portaria, relação nominal dos postulantes, ex-empregados da empresa [nome] que, em grau de recurso,foram anistiados na forma da Lei 8..878/94."
A aprovação, em grau de recurso, das anistias requeridas, exigia além de ampla documentação acompanhando-o, julgamento e "decisão" final, esta sinteticamente publicada no Diário Oficial da União.
As "decisões " da Comissão Especial integravam as atas das reuniões de julgamento, com este teor:
"A reunião (do dia tal) foi aberta pelo Sr. Presidente José Anibas de Moraes, com o assunto objeto do encontro, ou seja, a apreciação do recurso interposto pelo ex-empregado da [nome da empresa], o Sr. [nome do empregado] protocolo nº..... , que teve seu requerimento indeferido pela Subcomissão Setorial de Anistia daquela empresa. Com base na Lei nº. 8.878/94, a Comissão Especial de Anistia, por maioria de votos, resolveu dar provimento ao recurso, para deferir o pedido de Anistia, conforme notas constantes da ata, nos termos da fundamentação aprovada que fica fazendo parte desta. Dando cumprimento ao Art. 6º, parágrafo 3º 15 do Decreto nº. 1.153/94, ficou determinado que o processo seja encaminhado ao órgão de Recursos Humanos da [nome da empresa] para dar conhecimento ao interessado e adoção das providências cabíveis. Nada mais havendo a tratar, o Sr. Presidente da Comissão declarou encerrada a reunião. Brasília, data." 16(grifei)
E anexava-se à Ata, o Recurso, contendo data da Reunião de Julgamento, nomes do Recorrente e da Recorrida, e fundamentação justificadora do pedido.
À Conclusão, ao prover o Recurso, assim assentava a decisão:
"Face ao exposto, esta Comissão houve por bem concluir que a demissão do empregado [nome] foi perpretada com infrigência do art. 37. da CF, caput, e com forte conteúdo e indícios veementes de motivação política. Com efeito, a Lei 8.878/94, regulamentada pelo Decreto 1.153/94, conferiu a esta Comissão Especial de Anistia poder para, em grau de recurso, julgar pedidos de anistia indeferidos pelas Subcomissões Setoriais de Anistia. Assim, resolveu a comissão por [maioria ou unanimidade] de votos dos membros presentes, interpretando a excepcionalidade do dispositivo mencionado , conhecer o recurso interposto, e dar-lhe provimento, para deferir o pedido de Anistia do interessado nos termos dos incisos II e III do art. 1º da Lei 8.878/94. Encaminha-se o presente processo ao Recursos Humanos da [nome da entidade – órgão ou empresa] para as providências cabíveis." 17 Assinada pelo Presidente da Comissão e mais dois membros.(grifei)
As datas no processo, no recurso e no encaminhamento da decisão ao órgão de Recursos Humanos da entidade – órgão ou empresa – identificam o momento inicial para o adimplemento das obrigações de fazer anistia; se inadimplida, inicia contagem de tempo de sua dívida da obrigação de fazer – readmitir o anistiado - traduzível em obrigação de pagar, o fazer inadimplido.
As Subcomissões Setoriais de Anistia funcionaram nas entidades 18 – órgãos e empresas – atingidas pela reforma administrativa de 1990/2, integradas por representantes legal e oficialmente designados 19 pelas entidades, os quais, não só as mantinham informadas dos processos e "decisões" em curso, como também, manifestavam a opinião e o interesse destas entidades, a partir de dus dependência profissional, assim encaminhando seus votos - aprovação ou não-aprovação dos pedidos de anistia – exerciam um contraditório em primeira instância, fundamental face à argüição das entidades que alegam a inexistência deste contraditório. Muitas Subcomissões Setoriais, funcionando no prédio das entidades requeridas e com funcionários por estas destacadas, denegaram pedidos, - por razões não aduzidas claramente – provocando a interposição do recurso.
A "decisão " (vide menção no § 6º, a seguir) recursal é o próprio título executivo da anistia, real e palpável, posterior e sinteticamente publicado em Diário Oficial da União, já anteriormente enviado ao conhecimento da entidade – órgão ou empresa - como estatuiu o artigo 6º do Decreto 1.153/94:
"Art. 6º As Subcomissões Setoriais, após a análise de cada processo, se deferido, o encaminhará, imediatamente, ao órgão de Recursos Humanos respectivo para dar conhecimento ao interessado e adotar as providências necessárias, quanto ao retorno do servidor,...".
§ 1º No caso de indeferimento, será dado conhecimento ao interessado e este,... poderá oferecer recurso... à Comissão Especial de Anistia.
§ 2º A Comissão Especial de Anistia apreciará o recurso no prazo de até trinta dias...
§ 3º Se admitido o recurso, o processo será encaminhado, imediatamente, ao órgão de Recursos Humanos respectivo, que fará adotar as providências previstas no caput deste artigo.
§ 4º Os processos cujos pedidos forem indeferidos por decisão das subcomissões da qual não tenha havido recurso ou, por decisão da Comissão Especial, serão encaminhados às Subcomissões Setoriais para ciência do interessado e posterior arquivamento.
§ 5º As Subcomissões Setoriais deverão enviar à Comissão Especial, no término dos trabalhos, relatório contendo relação nominal dos requerentes, especificando os pedidos deferidos e indeferidos. (Incluído pelo Decreto nº. 1.296, de 1994)" (grifei)
A Subcomissão Setorial de Anistia ao indeferir o pedido, assim comunicava a "decisão" ao requerente, por correspondência e em seu endereço pessoal:
"Em caso de interposição de recurso a Comissão Especial de Anistia, o mesmo deverá ser encaminhado ao Coordenador desta Subcomissão, no seguinte endereço [seguia o endereço da entidade – órgão ou empresa, e sala] podendo ser entregue em qualquer protocolo das unidades da [nome da entidade – órgão ou empresa]." (grifei)
A Subcomissão Setorial de Anistia comprovava que a entidade requerida – órgão ou empresa – tinha plena ciência do processo de anistia em curso, e de seu contraditório, agora alcançando Comissão Especial em grau de recurso interposto pelo requerente.
A Lei 8.878/94 ou o Decreto 1.153/94 não explicitam - exigência de alguns formalistas - que "processos" – termo citado cinco vezes – ou ainda "recursos" – citado quatro vezes -, ou por fim "decisões" - termo citado três vezes - sejam títulos executivos. Deveria?
O caput do artigo 6º, ao dizer: "a anistia a que se refere esta Lei...", subentende que sua concessão depende dos trabalhos processuais de análise, julgamento e "decisão" , fixados na processualística do artigo 5º anterior 20. "Esta Lei" só a concede através de "processos" e "recursos" que se ultimam com "decisões" finais e conclusivas, que compõem um título executivo.
Mas a Lei da Anistia, ao exigir "processos, recursos e decisões" para concedê-la, estaria obrigada a mencionar também o termo "sentença, sinônimo de "decisão" , ou mesmo a expressão ‘título executivo" para que fosse enquadrada nesta rubrica do ponto de vista do CPC?
Por outro lado, se o CPC em seu artigo 162 21 distingue entre sentença e decisão interlocutória, já no parágrafo único 22 do Artigo 14, ao mencionar "trânsito em julgado da decisão final da causa", usa a expressão "decisão" como sinônimo de sentença; igualmente no artigo 55 ("Transitada em julgado a sentença, na causa em que interveio o assistente, este não poderá, em processo posterior, discutir a justiça da decisão,..."), ou ainda no artigo 495 ("O direito de propor ação rescisória se extingue em 2 (dois) anos, contados do trânsito em julgado da decisão.)", ou por fim, sem esgotar o assunto, na apelação de sentença (artigo 513) pedindo nova "decisão" (artigo 514, III – "A apelação, interposta por petição dirigida ao juiz, conterá:... III - o pedido de nova decisão.")
O artigo 543-A menciona a hipótese de decisão irrecorrível do Supremo Tribunal Federal, em questão constitucional, dispondo que sua Súmula deverá constar em ata, a ser publicada no D.O. e valer como acórdão.
Já o artigo 701 do CPC diz em seu § 2º: "Se o pretendente à arrematação se arrepender, o juiz Ihe imporá a multa... valendo a decisão como título executivo ". Eis uma decisão que vale como título executivo.
O CPC menciona o termo "decisão" , mais de setenta vezes, muitas delas adjetivadas como finais, equivalendo, portanto a sentenças.
Mas não trata o Código do instituto da anistia, lacuna inexplicável face à existência da República desde 1889, cujas Constituições, desde a de 1891 incluem a anistia em seus textos. Por que insiste o CPC em não tratar da anistia, forçando-nos à interpretação?
Então, por analogia ao artigo 701 retrocitado: não valeriam as "decisões" das Comissões de Anistia como títulos executivos?
A ‘contrario sensu’, se o Código de Processo Civil, - que já não trata do centenário tema da anistia, - e ainda não recepciona títulos de anistia como executivos, com sua força invasora à entidade destinatária, anistia amparada constitucionalmente nos artigos 21, XVII e 48, VIII da CF – estaria o CPC se sobrepondo à Magna Carta, impedindo-a de anistiar à plenitude, deslegitimando-a por restritivo formalismo processual de interpretação, e impondo-se com mais força legiferante do que a própria Carta, nas anistias.
Mas se não é assim, cumpre enquadrar as sentenças de anistia entre os títulos executivos do Código de Processo Civil.
6. O título executivo extrajudicial da Lei da Anistia, enquadrável no CPC
Tentação inicial seria enquadrar a "decisão " da Comissão de Anistia, legitimadora, após processo, da obrigação de fazer anistia e portanto título executivo legal, como título executivo judicial, ao abrigo do artigo 475-N, item I: "São títulos executivos judiciais: a sentença proferida no processo civil que reconheça a existência de obrigação de fazer, não fazer,... ou pagar quantia". Tal exegese, contudo, suscitaria dúvidas interpretativas quanto ao "processo civil" e derivada "sentença" das Comissões de Anistia, como órgãos do Executivo e não no Judiciário, em que pese a existência, no primeiro, de tribunais de justiça, como os militares, entre outros. Mas o Poder Judiciário insistiria em suas prerrogativas judicantes, expulsando qualquer atuação do Executivo nesta área, inda que mediante Comissões de Anistia com poderes equivalentes e legais.
Restaria a alternativa de enquadrar as "decisões" das Comissões de Anistia como título executivo extrajudicial, a menos que se pretenda que leis de anistia não possam conceder título a seus anistiados. O enquadramento nos remeteria ao item VIII do artigo 585 do CPC, que estatui:
"Art. 585. São títulos executivos extrajudiciais:
...
VIII – todos os demais títulos a que, por disposição expressa, a lei atribuir força executiva (Redação dada pela Lei 11.382 de 2006)"
LUIZ FUX 23, ao comentar o artigo 585 do CPC ("títulos executivos extrajudiciais"), ensina:
"A ampla exegese da redação do dispositivo legal fez incluir no rol dos títulos executivos extrajudiciais uma série de documentos outrora contestados quanto a esta eficácia, como por exemplo, o ‘contrato de abertura de crédito’ etc.".
"Destaque-se que qualquer obrigação de fazer, não fazer, entrega de soma etc., podem figurar como objeto dos referidos documentos e habilitar o portador a promover o processo de execução porquanto na prática judiciária assumem a forma de ‘verdadeiras confissões de dívida". (grifei)
Por esta via, forçoso admitir que "decisões" exaradas por Comissões de Anistia, velho instituto (constitucional) da República brasileira desde sua fundação, enquadram-se plenamente na exegese do douto LUIZ FUX, especialista em Processo Civil, com ampla obra publicada, e atual Ministro do Superior Tribunal de Justiça, onde tem participado da análise e do julgamento de processos de anistia, emprestando sua luz processual.
À página 70 da obra citada, LUIZ FUX coloca pedra angular em sua exegese:
"O Código de Processo Civil, atento à moderna tendência da criação de novos títulos, inseriu ‘norma de encerramento’ no último inciso do artigo 585 ( o inciso VIII acima transcrito), dispondo serem dotados de eficácia executiva: ‘todos os demais títulos, a que, por disposição expressa, a lei atribuir força executiva’."
"A regra reafirma o princípio de que ‘ somente a lei é fonte de título executivo ’, posto que o processo que o tem como causa hábil caracteriza-se pela prática de atos de soberania." (grifei)
A Lei da Anistia 8.878/94 e respectivo Decreto regulamentador 1.153/94 buscam identificar o anistiável, qualificar seu pleito através de um requerimento inicial apoiado em amplo conjunto de dados, instaurar um processo, julgá-lo e deferi-lo ou indeferi-lo, dando ciência desta "decisão" aos requerentes e às entidades requeridas – órgãos ou empresas.
Combinando-se o artigo 5º da Lei da Anistia:
"Art. 5° Para os fins previstos nesta Lei, o Poder Executivo, no prazo de até trinta dias, constituirá Comissão Especial de Anistia e Subcomissões Setoriais, com estrutura e competência definidas em regulamento.",
com o artigo 6º do Decreto 1.153/94 que a regulamentou:
Art. 6º As Subcomissões Setoriais, após a análise de cada processo, se deferido, o encaminhará, imediatamente, ao órgão de Recursos Humanos respectivo para dar conhecimento ao interessado e adotar as providências necessárias, quanto ao retorno do servidor...
§ 1º No caso de indeferimento, será dado conhecimento ao interessado e este... poderá oferecer recurso... à Comissão Especial de Anistia.
§ 2º A Comissão Especial de Anistia apreciará o recurso no prazo de até trinta dias...
§ 3º Se admitido o recurso, o processo será encaminhado, imediatamente, ao órgão de Recursos Humanos respectivo, que fará adotar as providências previstas no caput deste artigo.
§ 4º Os processos cujos pedidos forem indeferidos por decisão das subcomissões da qual não tenha havido recurso ou, por decisão da Comissão Especial, serão encaminhados às Subcomissões Setoriais para ciência do interessado e posterior arquivamento.
§ 5º As Subcomissões Setoriais deverão enviar à Comissão Especial, no término dos trabalhos, relatório contendo relação nominal dos requerentes, especificando os pedidos deferidos e indeferidos. (Incluído pelo Decreto nº. 1.296 , de 1994),
exsurge o título executivo, fruto do processo instaurado e julgado, transbordando em sentença tradutora da final "decisão " processual.