Efeito vinculante administrativo em matéria tributária: virtudes e vicissitudes

Atualmente, coexistem dois conjuntos normativos viabilizadores do chamado efeito vinculante administrativo, ou seja, observância nos atos praticados pela administração tributária federal das decisões definitivas e uniformes dos Tribunais Superiores.

Convém ressaltar a relevância e correção da adoção deste expediente ante a necessidade de racionalizar as ações administrativas, desafogar o Judiciário e alçar as relações entre o Fisco e o contribuinte a patamar permeado por um mínimo de conteúdo ético, evitando, por parte dos agentes do Estado, a prática indiscriminada de atos administrativos e processuais contraproducentes, tendo em vista a perspectiva imediata ou mediata de desgastante e oneroso revés judicial.

Ocorre que a manutenção dos dois conjuntos de tratamento normativo da matéria, ante as deficiências identificadas, fragilizam a adoção, a continuidade e a perfeita utilização do expediente pela própria administração.

Com efeito, a "MP do CADIN", atualmente na reedição de nº 1.699-40/98, de 28 de setembro, prevê em seus arts. 18. e 19:

• a) dispensa de constituição de créditos, inscrição em Dívida Ativa, ajuizamento de execução fiscal e cancelamento dos lançamentos e inscrições relativamente a nove situações devidamente identificadas;

• b) autorização para a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional não interpor recursos ou desistir dos que tenha interposto em relação aos assuntos já arrolados e as novas matérias pacificadas no Supremo Tribunal Federal ou no Superior Tribunal de Justiça, mediante ato declaratório do Procurador-Geral da Fazenda Nacional aprovado pelo Ministro da Fazenda;

• c) não ocorrência do duplo grau de jurisdição obrigatório em relação às matérias relacionadas.

Já a Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, precisamente em seu art. 77, estabelece a possibilidade do Poder Executivo disciplinar as hipóteses em que a administração tributária federal, relativamente aos créditos tributários baseados em dispositivo declarado inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal:

• a) deixe de constituí-los;

• b) retifique seus valores ou os declare extintos; e

• c) desista de ações de execução fiscal ou deixe de interpor recursos judiciais.

Na linha da Lei nº 9.430/96 foi expedido o Decreto nº 2.174, de 7 de abril de 1997, depois revogado pelo Decreto nº 2.346, de 10 de outubro de 1997, ao consolidar normas e procedimentos a serem observadas pela administração pública federal em razão de decisões judiciais.

O último diploma normativo mencionado, exatamente em seu art. 4º, autoriza o Secretário da Receita Federal e o Procurador-Geral da Fazenda Nacional, no âmbito de suas competências, a dar conseqüências administrativas às decisões definitivas do Supremo Tribunal Federal pela inconstitucionalidade de dispositivo legal. Tais providências consistem em:

• a) não constituir e retificar ou cancelar créditos;

• b) não inscrever débitos em dívida ativa da União;

• c) rever, retificar ou cancelar débitos inscritos; e

• d) desistir de execuções fiscais em curso.

Já o art. 5º do citado Decreto nº 2.346/97 autoriza o Procurador-Geral da Fazenda Nacional a declarar, mediante parecer fundamentado, aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda, as matérias em relação às quais é dispensada a apresentação de recursos a partir de manifestação jurisprudencial reiterada e uniforme e decisões definitivas do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça, em suas respectivas áreas de competência.

Ocorre que a convivência dos dois conjuntos normativos gera duas ordens de problemas (figura 1). Primeiro, as competências do Secretário da Receita Federal e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional restringem-se a dar conseqüência administrativa as manifestações pertinentes do Supremo Tribunal Federal, e não, do Superior Tribunal de Justiça. Assim, a representação judicial da Fazenda Nacional pode estar dispensada de recorrer de matéria pacificada pelo Superior Tribunal de Justiça, mas a Receita Federal não está dispensada de constituir os créditos e a própria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional de inscrevê-los e cobrá-los judicialmente!!! O caso-limite consistiria na constituição de crédito pela Receita Federal seguido de inscrição e cobrança judicial pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a qual o contribuinte se insurgiria em juízo e, se vencedor, resultado praticamente certo, não teria irresignação recursal da Procuradoria-Geral. Este caso-limite hoje é possível quanto ao imposto de renda sobre verbas indenizatórias decorrentes de programa de demissão voluntária, matéria em que houve dispensa de apresentação de recursos, conforme despacho publicado no Diário Oficial da União de 22 de setembro de 1998.

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Outro inconveniente da sistemática em vigor reside na falta de procedimento uniforme para a prática dos atos declaratórios que dispensam a interposição de recursos e aqueles relacionados com a constituição e cobrança de créditos. Para os primeiros há necessidade de interveniência do Ministro de Estado da Fazenda, aprovando parecer fundamentado. Já para os outros, a manifestação do Secretário da Receita Federal e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional não reclama pronunciamento anterior do Ministro de Estado da Fazenda.

Urge, pois, por cobro a situação aperfeiçoando o importante expediente do efeito vinculante administrativo. A solução precisa superar as lacunas relacionadas com o Superior Tribunal de Justiça e uniformizar o procedimento quanto à pratica dos atos pertinentes do Secretário da Receita Federal e Procurador-Geral da Fazenda Nacional (figura 2). Convém destacar, na eventual resolução dos defeitos detectados, a salutar participação prévia do Ministro de Estado da Fazenda, em relação aos atos de seus subordinados, como elemento de convergência da atuação da Secretaria da Receita Federal e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Afinal, da forma hoje posta, sempre haverá a possibilidade de divergência ou mesmo significativo descompasso temporal entre a atuação dos dirigentes máximos dos dois órgãos.

Figura 1

Figura 2