RESUMO
O processo legislativo brasileiro se dá de tal modo que, ao final do processo de análise do projeto de lei pelo Poder Legislativo e tendo sido aprovado, o mesmo deverá ser enviado ao Chefe do Executivo para sanção ou veto no prazo de 15 dias; decorrido tal prazo, a falta da sanção expressa dá origem à sanção tácita, com os mesmos efeitos. A sanção ou o veto têm a natureza jurídica de controle preventivo de constitucionalidade e de verificação da existência do interesse público. Deste modo, ao se negar a sancionar ou, alternativamente, a vetar o projeto de lei, o Chefe do Executivo procura fugir à responsabilidade que lhe cabe, que é a de verificar a existência daqueles itens. Tal fato ocorre no caso de projetos que são flagrantemente inconstitucionais, pelos motivos de vício de iniciativa e por inconstitucionalidade por alguns dos motivos elencados no caput do Art. 37 da Constituição, particularmente os princípios da impessoalidade e da moralidade.
Palavras-chave: Sanção; Constitucionalidade; Moralidade.
1 INTRODUÇÃO
O art. 66 da Constituição Federal prevê que, ao final do processo de análise pelo Poder Legislativo e considerando-se que tenha sido aprovado, o projeto de lei deverá ser enviado ao Presidente da República para sanção ou veto, conforme se vê:
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
(...)
§ 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção. (grifamos)
Tal modelo é, obrigatoriamente, seguido pelos demais entes federados - quais sejam, nos termos do Art. 1º, caput, da Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios -, em função do chamado princípio da simetria.
Qual o problema decorrente da existência deste instituto, a acarretar possíveis consequências no mundo jurídico?
Ocorre que a sanção ou veto tem, como ressalta FACHIN, o caráter de controle preventivo de constitucionalidade, também chamado de controle a priori, prévio, antecedente ou anterior.
No que diz respeito exclusivamente ao veto, este tem também um duplo caráter adicional, podendo tratar-se de um veto jurídico ou um veto político: o veto jurídico verifica-se quando a fundamentação do mesmo está baseada na inconstitucionalidade do projeto de lei, ao passo que o veto político ocorre quando entende o Chefe do Poder Executivo inexistir o interesse público no mesmo projeto.
Deste modo, ao se negar a sancionar ou, alternativamente, a vetar o projeto de lei, o Chefe do Executivo está a fugir à responsabilidade que lhe cabe, que é a de verificar a existência de ambos aqueles itens: a constitucionalidade e o interesse público.
Tal fato ocorre, o mais das vezes, no caso de projetos que são flagrantemente inconstitucionais, por algum dos motivos seguintes: vício de iniciativa, ou seja, a iniciativa por Poder ou por agente político incompetente para tanto; e inconstitucionalidade por alguns dos motivos elencados no caput do Art. 37 da Constituição, particularmente os princípios da impessoalidade e da moralidade. Em que pese serem os princípios do art. 37 serem aplicáveis expressamente "à Administração Pública", ou seja, aos atos administrativos, é possível entender que tais princípios se estendem, também, aos atos políticos, como é o caso da sanção e do veto por motivo de contrariedade ao interesse público ou mesmo por inconstitucionalidade. Nesse sentido, afirma GOMES CANOTILHO, apud FERNANDES:
"(...). Como ponto de orientação, guia de discussão e fator hermenêutico de decisão, o princípio da unidade obriga o intérprete a considerar a constituição na sua globalidade e a procurar harmonizar os espaços de tensão existentes entre as normas constitucionais a concretizar (ex: princípio do estado de direito e princípio democrático, princípio unitário e princípio da autonomia regional e local). Daí que o intérprete deva sempre considerar as normas constitucionais não como normas isoladas e dispersas, mas sim como preceitos integrados num sistema interno unitário de normas e princípios" (J.J Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, p.1.149)
A análise do presente instituto e as suas consequências, bem como a análise de casos concretos, será levada a cabo no presente trabalho, através da doutrina existente acerca dos institutos da sanção e do veto; da (parca) jurisprudência existente acerca do assunto, a qual apenas admite a inexistência de controle judicial da sanção e do veto, sem adentrar a possibilidade de punição ao responsável pela omissão no poder-dever do veto; e de um curioso exemplo concreto existente no Município de Londrina.
2 A SÚMULA 05 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Impende observar a jurisprudência do Supremo Tribunal já foi pior do que a atual, no que tange ao controle preventivo de constitucionalidade, visto que não apenas ocorria a sanção tácita, mas também que a sanção – fosse ela tácita ou expressa – do projeto de lei inervado do vício de iniciativa e, deste modo, flagrantemente inconstitucional, tinha o condão de sanar o vício de inconstitucionalidade, consoante a Súmula 05/STF, aprovada em 13/12/1963:
"A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo".
Ou seja, admitia-se que a falta de ação, é dizer, a inércia do Chefe do Poder Executivo sanasse a inconstitucionalidade do projeto de lei padecente de vício de iniciativa! É de imaginar quantos favores foram prestados através de tal instituto...
Tal anomalia não mais subsiste no panorama constitucional atual, tendo sido válida apenas na vigência da Constituição de 1946, conforme se afirma na Representação n. 890/Estado da Guanabara, verbis:
"Se a competência privativa do Chefe do Poder Executivo não fosse observada pelo Poder Legislativo – quer no tocante à iniciativa, quer no que dizia respeito à emenda aditiva – entendia-se que a falha estaria sanada com o assentimento do Executivo, mediante a sanção.
Ocorre, porém, que a partir do Ato Institucional n. 2, regra que passou para a Constituição de 1967 (art. 60, § único) e para a Emenda Constitucional n. 1/69 (art. 57, § único) -, acrescentou-se, em nosso sistema constitucional, à norma de que o Chefe do Poder Executivo tem competência exclusiva para a iniciativa de certas leis, o preceito segundo o qual, no tocante aos projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Estado, não são admitidas emendas que aumentem despesas." (grifamos)
Deste modo, entendendo-se que tal proibição era dirigida ao Poder Legislativo, não mais se admitiu que o a inconstitucionalidade radical decorrente do vício de iniciativa fosse sanada através da sanção, fosse ela tácita ou explícita.
Não obstante, resolveu-se o problema acessório e não o problema principal, leia-se: até hoje, o instituto da sanção tácita aí está, a ser utilizado conforme as conveniências do governante de plantão.
3 NATUREZA JURÍDICA DA SANÇÃO
A respeito da sanção, Wilson Acioli, apud Enciclopédia Saraiva de Direito, afirma que:
"Podemos definir sanção como sendo a aquiescência do Presidente da República ao projeto de lei que vem de ser aprovado pelo Congresso Nacional. Sua concordância se expressa pela vontade de concorrer para que o projeto se transforme, através de sua manifestação positiva, em lei." (grifo no original).
Na mesma obra, temos Manoel Ferreira Filho, afirmando:
"O assentimento do presidente da República ao projeto aprovado pelo Congresso Nacional é a sanção".
Afirma Marcello Caetano que:
"A sanção é uma formalidade constitutiva da lei, traduzindo a aquiescência do presidente da República às normas aprovadas."
E Pontes de Miranda:
"A sanção é ato integrativo do projeto ou negação, total ou parcial, de integração".
Acima disso, no sentido de ser a sanção tácita forma de aquiesciemento ou assentimento, há que se levar em conta que o instituto tem a natureza jurídica de uma declaração de vontade, conforme afirma o próprio Pontes de Miranda
"A sanção, ou é escrita, ou se exprime pelo silêncio comunicativo de vontade. Se deixou de vetar, sancionou. Se não promulga a lei, pois que lei já é, seguem-se a promulgação e a publicação, que é ato posterior à existência da lei." (grifamos)
Deste modo, vê-se que a aparente proteção de deixar escoar o prazo para controle preventivo de constitucionalidade para que ocorra a sanção e, possivelmente, o "afago" a aliado político que tem interesse direto no processo legislativo não afasta a responsabilidade do Chefe do Executivo: a responsabilidade será tão sua quanto se expressamente sancionado houvesse sido o projeto de lei, e ainda agravado pela autêntica omissão do dever que lhe cabe, qual seja, o controle preventivo de constitucionalidade.
3.1 A SANÇÃO TÁCITA: SUA HISTÓRIA E O ATUAL PANORAMA CONSTITUCIONAL
A existência do instituto da sanção tácita na Constituição de 1988, a qual erigiu a princípios basilares da Administração Pública a moralidade e a eficiência, parece ser um retrocesso no sistema político brasileiro, retrocesso este que vem ocorrendo desde a Constituição de 1946. De fato, a Constituição de 1937 afirmava ser competência privativa do Presidente da República tal atribuição, verbis:
Art 74 - Compete privativamente ao Presidente da República:
a) sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e expedir decretos e regulamentos para a sua execução; (...) (grifamos)
Ou seja: não havia ali espaço para a sanção tácita: sendo competência privativa, logo indelegável, do Presidente da República, não teria este como se esquivar da análise da constitucionalidade e do interesse público; se não sancionasse e nem vetasse, seria como se o projeto não existisse, constituindo um autêntico "veto tácito".
Isto, porém, mudou a partir da Constituição seguinte à de 1937, qual seja, a de 1946, conforme se vê no art. 70 daquela Carta Magna:
Art 70 - Nos casos do art. 65, a Câmara onde se concluir a votação de um projeto enviá-lo-á ao Presidente da República, que, aquiescendo, a sancionará.
(...)
§ 2º - Decorrido o decêndio, o silêncio, do Presidente da República importará sanção.(grifamos)
A Constituição de 1967, por sua vez, é quase idêntica:
Art 62 - Nos casos do art. 46, a Câmara na qual se concluiu a votação enviará o projeto ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
(...)
§ 2º - Decorrido o decêndio, o silêncio do Presidente da República importará em sanção.
Na redação dada pela Emenda Constitucional número 1, a redação referente ao instituto passou a ser a seguinte:
Art. 59. Nos casos do artigo 43, a Câmara na qual se haja concluído a votação enviará o projeto ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará; para o mesmo fim, ser-lhe-ão remetidos os projetos havidos por aprovados nos termos do § 3º do artigo 51.
(...)
§ 2º Decorrida a quinzena, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
Ou seja: desde a Constituição de 1946, inclusive, retrocedeu-se, em relação à Constituição de 1937, na redação referente ao fechamento do processo legislativo, deixando o espaço para a dúvida quanto a ser ou não ser responsável a autoridade omissa. Retrocesso este injustificável, inclusive levando em consideração o panorama geral da Administração Pública brasileira, a qual erige como princípio fundamental, como já mencionado, a moralidade e a eficiência.
2.2 UM EXEMPLO CONCRETO DA UTILIZAÇÃO DO INSTITUTO DA SANÇÃO TÁCITA
O retrocesso apontado dá causa a inúmeras anomalias no processo legislativo pátrio, visto que, em visível relação de compadrio, o Poder Executivo e o Poder Legislativo por vezes se mancomunam de modo a "deixar passar" lei que é claramente inconstitucional. Tal anomalia se dá, como não poderia deixar de ocorrer, nas três esferas de poder, quais sejam: Poder Executivo Federal, bem como nos Poderes Executivo Estadual e Municipal.
Como exemplo concreto, pretendemos apresentar aqui apenas um caso que, não fosse pela ofensa aos princípios constitucionais mais comezinhos, particularmente o da moralidade, poderia ser chamado de pitoresco; não o é, porém.
Tal caso ocorre no Município de Londrina, Estado do Paraná, através das Leis Municipais 6.969/1997 e 6970/1997. Estas leis possuem conteúdos essencialmente iguais, alterando-se apenas os campos representados com (XXX) no modelo abaixo:
A CÂMARA MUNICIPAL DE LONDRINA, ESTADO DO PARANÁ, APROVOU E EU, PRESIDENTE, PROMULGO, NOS TERMOS DO § 7º DO ARTIGO 31 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO, A SEGUINTE
LEI:
Art. 1º Fica aprovada e regularizada a obra, já concluída, da Data (XXX) da Quadra (XXX), localizada na Rua (XXX), nº (XXX), do Conjunto (XXX), neste Município, mesmo que essa construção não preencha todas as exigências da Lei nº 3.706, de 16 de julho de 1984 (Lei de Zoneamento), e da Lei nº 281, de 26 de outubro de 1955 (Código de Obras), do Município de Londrina.
(...)
Art. 3º Ficam cancelados todos os autos de infração e multas lançados sobre o imóvel mencionado no artigo 1º, em virtude de sua regularização por esta Lei.
(...)
SALA DAS SESSÕES, (XXX) de (XXX) de (XXX).
Presidente da Câmara Municipal de Londrina
Ref. Projeto de Lei nº (XXX/XXX)
Autoria: Vereador (XXX) (grifamos)
Frise-se que o art. 31, § 7º da Lei Orgânica do Município refere-se à sanção tácita a ocorrer no caso de falta da sanção expressa em 15 dias, configurando a fuga da responsabilidade política já referida antes.
Ora, é evidente que umas tais leis, tendo sido promulgadas já no panorama constitucional atual - e ainda que o fossem no anterior – são, além de ilegais em face da lei de zoneamento e do código de obras municipal, flagrantemente inconstitucionais, particularmente pela brutal ofensa ao princípio da impessoalidade, bem como ao princípio da moralidade: não é difícil imaginar, do ponto de vista da moral comum, o que aconteceria se tais leis fossem consideradas algo legal, moral e aceitável: não seria mais necessário realizar as obras no Município de Londrina de acordo comas citadas leis, bastando - se as irregularidades viessem a ser fiscalizadas- "obter uma lei" com seu vereador de modo a resolver o problema.
É evidente ainda que, considerando o que foi dito acerca da sanção tácita, particularmente a opinião de Pontes de Miranda de que "se deixar de vetar, sancionou" deixa claro que o Chefe do Executivo não pode, como poderia parecer, deixar de ser responsável pela existência da lei: é tão responsável pela existência da lei quanto se sancionado houvesse.
Tal caso fica ainda mais pitoresco ainda se considerarmos que, uma semana depois, outro projeto de lei materialmente idêntico foi devidamente vetado pelo Prefeito Municipal. Frise-se, porém, que neste momento o Prefeito já era outro, tendo o mandato anterior expirado...
2.3 DAS POSSÍVEIS FORMAS DE RESPONSABILIDADE DO CHEFE DO EXECUTIVO
Inicialmente, há que se frisar que, contra a falta de sanção, não há o que fazer: a tradição do Supremo Tribunal Federal entende que, contra tal omissão, não há o que fazer, conforme se vê no Recurso Extraordinário 62.683, em voto do Ministro Osvaldo Trigueiro:
"O Poder Judiciário não pode intervir no processo de elaboração das leis. Sem dúvida, incumbe-lhe dizer se uma lei é constitucionalmente válida ou não. Mas não lhe é permitido ordenar ao Poder Legislativo que promulgue determinada emenda, nem ordenar ao Poder Executivo que sancione determinado projeto."
Por outro lado, se não é possível ao Poder Judiciário ordenar a promulgação, certamente lhe é possível punir a o Chefe do Executivo pela lei sancionada tacitamente, caso esta traga – e quase que certamente trará, visto a natureza de tais leis – dano ao Erário Público ou mesmo à moralidade pública.
Tal punição terá a forma cível, de forma a reparar o dano causado ao Erário; e, certamente, ao menos aparentemente poderá ser enquadrado na Lei da Improbidade Administrativa, ainda que dano não cause ao Erário, na forma do Art. 11 daquele diploma legal:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições [11], e notadamente:
(...)
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
Ora, claro está que o veto ou sanção, constituindo um poder-dever do Chefe do Executivo, tem a natureza jurídica de ato de ofício, visto que é forma de evitar a entrada no universo jurídico de lei inconstitucional; não fosse por isto, não existiria a necessidade de existência dos institutos da sanção e do veto. No entanto, não foi possível encontrar na jurisprudência a concretização desta hipótese.
Seria possível, ainda, defender a tese de que se trata de infração político-administrativa, nos termos do art. 4º, inc. X do Decreto-Lei 201/1967:
Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato:
(...)
X - Proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo.
Tal disposição é repetida quase literalmente no bojo da Lei 1079/50, a Lei dos Crimes de Responsabilidade:
Art. 9º São crimes de responsabilidade contra a probidade na administração:
(...)
7 - proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decôro do cargo.
Do mesmo modo que na tese, acima elencada, de que a falta do controle preventivo de constitucionalidade pelo Chefe do Poder Executivo poderia tratar-se de uma forma de improbidade administrativa, não nos foi possível encontrar jurisprudência para defender ou mesmo para negar a tese de tratar-se de infração político-administrativa ou crime de responsabilidade.
3 CONCLUSÃO
Verificou-se, ao longo deste trabalho, que:
1.a sanção ou o veto, por parte do Chefe do Poder Executivo, constitui autêntica forma de controle preventivo de constitucionalidade;
2.no silêncio do Chefe do Poder Executivo, dá-se a sanção tácita;
3.a existência do instituto é não apenas um retrocesso constitucional em relação à Constituição de 1937, como parece ser francamente contrária ao espírito da atual Constituição, em face dos princípios da moralidade e da eficiência;
4.tal instituto é utilizado, o mais das vezes, de forma a privilegiar projetos de lei que, por diversos motivos, não atendem à Constituição, ao interesse público ou a ambos, como no exemplo elencado;
5.deste modo, não nos é possível entender a falta de tratamento, tanto por parte do Poder Judiciário quanto da própria doutrina jurídica, da anomalia representada pela utilização desta forma de omissão do Poder Executivo ao seu dever de impedir a entrada, no universo jurídico, de lei inconstitucional ou contrária ao interesse público.
BIBLIOGRAFIA
FACHIN, Zulmar. Curso de Direito Constitucional. 3ª edição. São Paulo: Ed. Método, 2008.
FERNANDES, Paula Fernanda Silva. O controle jurisdicional do ato político . Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 67, 1 set. 2003. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/4371>. Acesso em: 11 abr. 2009.
FRANÇA, Rubens Limongi (org.) Enciclopédia Saraiva de Direito, vol. 66. Editora Saraiva: São Paulo, 1981.
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967, alterada pela Emenda Constitucional nº 1/69. 2ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 3, 1970.