I – OS FATOS A CONSTITUIR O "ESCÂNDALO DOS CARTÕES CORPORATIVOS"
Costuma-se dizer que o ano, no Brasil, só começa depois do Carnaval. Pois bem: o ano de 2008 mal começou, o Carnaval nem havia terminado, e mais um escândalo surgiu para abalar o Governo junto à opinião pública – veio à tona, graças à imprensa e aos meios de comunicação, que altas autoridades públicas, e outras de menor hierarquia, e que até familiares do Exmo. Sr. Presidente da República, teriam gastado a rodo os dinheiros públicos, graças aos Cartões de Pagamento do Governo Federal. A Ministra da Secretaria da Igualdade Racial foi exonerada, a pedido, depois de divulgado que gastara cerca de R$ 171.500,00 (cento e setenta e um mil e quinhentos reais) para pagar despesas em "free shops", agências de locação de automóveis em períodos nos quais não teria compromissos oficiais, e outros itens. Servidores da Presidência da República teriam usado os Cartões para pagamento de flores, cosméticos, roupas, piscinas, cinefotos, e até em uma barraca situada em uma Feira famosa em Brasília por vender produtos pirateados. A lista de compras de produtos e de serviços que obviamente nada têm a ver com o que se imagina que possa constituir ameaça à Segurança Nacional e à Segurança do Estado e da Sociedade é ampla, geral e irrestrita, com itens os mais variados, o que não impediu que a Ministra Chefe da Casa Civil e o Ministro – Chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República apontassem como grave falha a divulgação daquelas e de outras informações, sob o fundamento de que seriam atentatórias à Segurança Nacional.. Já está a Oposição a buscar a instalação de outra CPI, e o Governo Federal, através de seus partidos de sustentação, pretende contra-atacar, ampliando o âmbito das investigações para alcançar os gastos com cartões corporativos havidos no Governo do Estado de São Paulo. (1)
O episódio permite algumas considerações básicas, e convida a sociedade a uma reflexão, seguida da devida ação. (2)
II – CONSIDERAÇÕES BÁSICAS
Em primeiro lugar, mas não necessariamente em maior ordem de importância, ou melhor, ligada umbilicalmente às demais observações que se seguirão, a constatação, acompanhada ou não da decepção, com o fato de que o velho fantasma da Segurança Nacional, tal como entendida e positivada pelo Regime Militar de 1964, continua a ser invocada como alguma espécie de mantra, ou de expressão mágica, bastante em si para justificar qualquer conduta e satanizar qualquer adversário.
A invocação da cláusula da Segurança Nacional como justificativa para a ocultação dos destinos dados aos dinheiros públicos por autoridades de todas as hierarquias administrativas, quando não também por seus familiares, serve para mostrar o que já era sabido – a lógica que orientou a Segurança Nacional do Regime Militar não pode ser a mesma para o Estado Democrático de Direito, que é, antes de tudo, um Estado que precisa justificar-se ao cidadão como meio de obter seu fundamento de legitimidade.
Contudo, e de modo completamente anacrônico, nada impede que o Exmo. Sr. Presidente da República, ou seus Ministros de Estado, venham a classificar as informações de gastos com automóveis, bebidas, comidas, roupas, bugigangas eletrônicas, produtos pirateados, e o que mais lhes der na telha, realizados com os chamados "Cartões Corporativos", como "confidenciais", do que resultaria a proibição de sua divulgação por dez anos, ou mais. (3)
Mas, agora, sob a égide de uma Constituição que ainda é a "Cidadã", embora suas mais de 50 emendas, no Capítulo dos Direitos e das Garantias Individuais, que se pretende, e é, a mais transparente de todas as que tivemos.
O adversário, agora, não é o possível esquerdista subversivo, mas sim, todo aquele que quiser simplesmente saber como foi gasto o dinheiro público.
Ou seja, não é de ideologia que se está a falar, mas de mau uso ou não de dinheiro público.
Urge, pois, uma nova legislação que efetivamente sirva para estabelecer os paradigmas de atuação do Estado e dos órgãos, entidades e agentes da Administração Pública, para a devida proteção dos valores democráticos mais caros à sociedade.
Do jeito como as coisas estão, não existe qualquer espécie de controle que impeça a confusão entre os patrimônios público e privado (4), adequadamente encoberto pela cláusula da segurança nacional.
O "imbroglio" serve também para mostrar a completa omissão do Congresso Nacional em fiscalizar as atividades dos órgãos e agentes do Poder Executivo, direta ou indiretamente ligados à Segurança Nacional e à Segurança do Estado e da Sociedade, embora existente uma Comissão com esta finalidade. (5)
Serve, ainda, para mostrar a insuficiência dos controles internos da realização dos gastos orçamentários, e o mal disfarçado esvaziamento, já na origem, de um efetivo controle social desses gastos.
Assim, o que fazer se o Poder Executivo, embora a dicção do art. 27 da Lei no. 10.180/2001, não vier a baixar o Regulamento destinado a tratar "a forma pela qual qualquer cidadão poderá ser informado sobre os dados oficiais do Governo Federal relativos à execução dos orçamentos da União", e notadamente quando a execução disser respeito a despesas "confidenciais", cuja divulgação, segundo o Governo e a alta autoridade da ocasião, puder comprometer "seus objetivos", para usar a expressão do art. 5º., § 3º. Do Decreto no. 4.553/2002?
Como poderá o cidadão exercer alguma espécie de acompanhamento, ainda que passivo, sobre "a forma pela qual poderá ser informado sobre os dados oficiais do Governo Federal relativos à execução dos orçamentos da União", segundo previsto no art. 27 da Lei no. 10.180/2001?
O Decreto no. 5.480/2005, em seu art. 4º., § 2º., dispõe que "compete à Controladoria – Geral da União" "instaurar sindicância ou processo administrativo ou, conforme o caso, representar ao Presidente da República para apurar a omissão da autoridade responsável".
Mas, e se a "autoridade responsável" pelos gastos abusivos com os Cartões de Pagamentos do Governo Federal forem os Ministros de Estado, ou o próprio Presidente da República, ou ainda seus familiares, amigos, companheiros de partido, e assim por diante?
Aliás: alguma vez a Controladoria – Geral da União representou ao Exmo. Sr. Presidente da República com aquela finalidade?
O Decreto no. 5.482/2005 instituiu o Portal da Transparência do Poder Executivo Federal, com a finalidade de divulgar, pela INTERNET, "dados e informações detalhados sobre a execução orçamentária e financeira da União", consoante seu art. 1º., "caput".
Em alguma medida este objetivo tem sido alcançado, e tanto é assim que uma das fontes usadas pela imprensa para a cobertura do escândalo foi obtida exatamente pelo Portal da Transparência da CGU. (6)
Todavia, o art. 4º. deste Decreto é expresso ao excepcionar de sua aplicação os "dados e as informações" "cujo sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, nos termos da legislação".
Volta-se, portanto, à situação desejada pelos Ministros da Casa Civil e do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República – classificadas aquelas informações como "confidenciais", poderiam ficar até 20 (vinte) anos fora do alcance do escrutínio público.
Certo, o art. 26, "caput" da Lei no. 10.180/2001, diz que "nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado aos servidores dos Sistemas de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, no exercício das atribuições inerentes às atividades de registros contábeis, de auditoria, fiscalização e avaliação de gestão".
Até onde, contudo, os órgãos de controle interno do Poder Executivo realmente conseguem controlar a necessidade daquelas despesas? (7)
As quais, por sinal, têm crescido exponencialmente, desde 2004, sem falar que, em sua quase totalidade, são classificadas como "sigilosas". (8)
Depois da porta mais que arrombada e escancarada, correu o Governo Federal a baixar o Decreto no. 6.370, de 01º.02.2008, que determinou "o encerramento das contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos", dentre outras medidas.
Mas a emenda foi pior que o soneto.
O art. 1º. Do Decreto no. 6.370/08 deu nova redação ao art. 1º., parágrafo único do Decreto no. 5.355/2005, estatuindo que o Cartão de Pagamentos do Governo Federal só poderá ser "utilizado exclusivamente pelo portador nele identificado, nos casos indicados em ato próprio da autoridade competente".
Depois do escândalo do "mensalão", o que poderá garantir que o "portador nele identificado" seja realmente o consumidor dos produtos ou dos serviços que o estiver a utilizar?
Mais: quem garante que realmente estará a pagar pelo consumo de produtos ou de serviços? (9)
E quanto a "autoridade competente" – um Ministro de Estado, por exemplo, ou o próprio Exmo. Sr. Presidente da República – usarem o Cartão fora dos casos que eles mesmos indicaram, "em ato próprio" ?
Para além da possibilidade de os "casos indicados" serem abusivos em si mesmos, o que impediria aquela alta autoridade de convalidar o uso indevido por algum "ato próprio" de eficácia retroativa, já que estaria a limitar a si mesma, com base em competência própria, exclusivamente sua?
O art. 2º., parágrafo único do Decreto no. 5.355/2005, com a redação dada pelo Decreto no. 6.370/2008, prevê que "ato conjunto dos Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda poderá autorizar a utilização do CPGF, como forma de pagamento de outras despesas".
No limite, já alcançado, senão ultrapassado em boa medida pela realidade, o que impediria os Ministros de incluírem todas e quaisquer "outras despesas" como passíveis de serem pagas através do CPGF ?
O art. 2º. do Decreto no. 6370/2008 modificou a redação do art. 45, § 6º. Do Decreto no. 93.872/86, limitando a "trinta por cento do total da despesa anual do órgão ou entidade efetuada com suprimento de fundos" "a utilização do CPGF na modalidade de saque".
Ainda que o limite máximo venha a ser efetivamente cumprido, o que impedirá que haja abuso quando dos pagamentos feitos através dos chamados "cartões corporativos do Governo"?
Não bastassem essas e outras insuficiências, a nova redação dada ao art. 47 do Decreto no. 93.872/86 pelo art. 2º. daquele Decreto põe por terra qualquer ilusão de preocupação com um melhor e mais adequado controle daqueles gastos, ao estabelecer que "a concessão e aplicação do suprimento de fundos, ou adiantamentos, para atender a peculiaridades dos órgãos essenciais da Presidência da República, da Vice – Presidência da República, do Ministério da Fazenda, do Ministério da Saúde, do Departamento da Polícia Federal, do Ministério da Justiça, das repartições do Ministério das Relações Exteriores no exterior, bem assim de militares e de inteligência, obedecerão ao Regime Especial de Execução estabelecido em instruções aprovadas pelos respectivos Ministros de Estado, vedada a delegação de competência". (grifei)
A completa indeterminação do que possam constituir as alegadas "peculiaridades" dá margem a que aquelas autoridades políticas e administrativas venham a cometer os mesmos abusos financeiros, ou outros maiores em extensão e em imoralidade, bastando o Regime Especial de Execução ser elaborado com esse propósito, sempre protegido pela classificação de sigilo, no mínimo, em grau "confidencial", que aos documentos e informações de tais despesas for atribuída.
Tantas lacunas e brechas criadas sem o menor sinal de constrangimento, com total desfaçatez, não passam de jogos de cena para iludir o público mal informado; as reações inflamadas das altas autoridades políticas e administrativas contra os partidos de Oposição buscam apenas desqualificar o debate, como se de futricas políticas se estivesse a se lidar, e não de endêmica ineficiência dos controles instituídos para a proteção da seriedade do uso dos dinheiros públicos; tudo isso leva a concluir pela inacreditável atualidade da advertência sarcástica de RUI BARBOSA, no sentido de que:
"...ladrões são isso. Ladrões são os buracos da caixa. Tesoiro caixa é; e de caixa é o furar-se. Logo, de caixa é o Ter ladrões. (...) Ladrões ? Entendei-me bem. Falo de ladrões em sentido técnico, da mesma sorte como qualquer obreiro de trabalhos hidráulicos vos falaria. Ladrões não são aí essa feia coisa, que andais a maliciar. Os ladrões são uns furos na base da caixa ali de indústria, talvez abertos da ferrugem. Sua ação furtiva é contínua, e, se são muitos, não há mãos a medir na escapa." (10)
III – CONCLUSÕES
A atual legislação da Segurança Nacional, toda inspirada em princípios e objetivos autoritários, é absolutamente incompatível com o Estado Democrático de Direito que a Constituição Federal de 1988, dita "Cidadã", objetiva materializar;
Os recentes episódios que estão a ser divulgados sob a denominação de – "Escândalo dos Cartões Corporativos" – é mais uma demonstração que a realidade se encarregou de expor aos olhos de toda a sociedade, no sentido do completo anacronismo da legislação da Segurança Nacional em vigor diante das exigências de uma sociedade democrática;
Longe de constituir matéria de debates puramente acadêmicos, a discussão e a reflexão acerca de novos modelos e princípios de tutela da Segurança Nacional, do Estado e da Sociedade faz-se premente e inadiável, e persistir em ignorar as graves inconsistências que a perpetuação da anacrônica, autoritária e obsoleta legislação da Segurança Nacional em vigor apenas servirá para que outros escândalos, mais graves, venham a surgir;
É preciso desvincular a proteção aos objetivos do Estado brasileiro dos objetivos do Governo de ocasião, e dos partidos políticos que o estiverem a sustentar;
Sugere-se que tudo aquilo que disser respeito a realização de despesas com dinheiros públicos deva ser submetido a sistema de prévio controle, com a atribuição de competências legais e meios de investigação, coação e de representação ao órgão controlador, inclusive dotação orçamentária mínima própria, destacável do Orçamento do respectivo ente administrativo ou político;
Por último, afirma-se que o Decreto no. 6.370/2008 não passa de um engodo, e que encontra-se fadado ao fracasso, no que tange à devida tutela do uso dos dinheiros públicos.
Notas
(1) Para uma leitura ligeira, veja-se O Globo, 08.02.2008, p. 01 e 03-10.
(2) Como dito por BENEDETTO CROCE, História como História da Liberdade, trad. Júlio Castañon Guimarães, Topbooks Editora, Rio de Janeiro, 2006, p. 48: "Na verdade, todo conhecimento concreto está no mesmo nível que o juízo histórico, ligado à vida, isto é, à ação, de que marca uma pausa ou uma antecipação, tendo como função derrubar (como dissemos) quaisquer obstáculos que impeçam uma visão clara da situação de que deve emergir determinada e particular. O conhecimento pelo conhecimento, longe de ter algo de aristocrático ou sublime (como alguns acreditam), seria um passatempo estúpido para idiotas, ou para os momentos estúpidos que todos temos em nós; na realidade isso não existe. É intrinsecamente impossível, pois, assim como junto com o estímulo da ação prática o próprio material desaparece, também desaparece o fim do conhecimento. (...) Em um estado paradisíaco, sem trabalho ou luta, em que não houvesse obstáculos a superar, não poderia haver nem pensamento, porque todo motivo para pensar teria desaparecido, nem qualquer contemplação real, porque a contemplação ativa e poética contém em si um mundo de lutas práticas e de afeições."; e à p. 59/60: "(...) As conclusões de toda a filosofia moderna, de Descartes e Vico e Kant e Hegel até os pensadores contemporâneos, são de que o pensamento é tão ativo quanto a ação; de que não é nem cópia nem receptáculo para uma realidade que se presume ser conhecida por tais meios; (ao contrário, seu trabalho consiste em apresentar e solucionar problemas, e não apenas em, passivamente, receber fragmentos da realidade); de que, por fim, o pensamento não existe fora da vida, mas é uma função vital. (...)".
(3) Decreto no. 2.134/97, art. 15, III – "Os documentos públicos sigilosos classificam-se em quatro categorias: ...III – confidenciais: aqueles cujo conhecimento e divulgação possam ser prejudiciais ao interesse do País;"Art. 18 – "São documentos passíveis de classificação como confidenciais aqueles em que o sigilo deva ser mantido por interesse do governo e das partes e cuja divulgação prévia possa vir a frustrar seus objetivos ou ponha em risco a segurança da sociedade e do Estado" – veja-se, aí, a identificação do Governo com o Estado e a própria Sociedade, um gritante ranço autoritário incompatível com os valores da publicidade e da transparência dos negócios públicos, típicos do Estado Democrático de Direito; Art. 20 – "Os prazos de classificação dos documentos a que se refere este Decreto vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes: ...III – confidenciais, máximo de dez anos"; o Decreto no. 4.553/2002, posteriormente modificado pelo Decreto no. 5.301/2004, revogou o Decreto no. 2.134/97, mas manteve as linhas gerais totalitárias que impregnavam este. Assim, o art. 5º., § 3º. do Decreto no. 4.553/2002: "Art. 5º., - Os dados ou informações sigilosos serão classificados em ultra-secretos, secretos, confidenciais e reservados, em razão do seu teor ou dos seus elementos intrínsecos. (...) § 3º. – São passíveis de classificação como confidenciais dados ou informações que, no interesse do Poder Executivo e das partes, devam ser de conhecimento restrito e cuja revelação não – autorizada possa frustrar seus objetivos ou acarretar dano à segurança da sociedade e do Estado" – a substituição de "Governo" por "Poder Executivo" é puramente cosmética, já que ao longo de toda a nossa História Administrativa Republicana, foi sempre o Governo, exercido pelo Chefe do Poder Executivo, na típica mistura de papéis de Estado e de Administração que sempre vivenciamos, quem mais buscou o secretismo de seus atos, não raro voltando-se contra os demais Poderes, o que não quer dizer, infelizmente, que também estes não tenham tido sua cota de ocultamento à "luz do sol". Para uma leitura sobre o tema, veja-se o meu "Cidadania e Direito de Acesso aos Documentos Administrativos", Renovar, 2003. Ainda com o Decreto no. 4.553/2002: Art. 7º. – "Os prazos de duração da classificação a que se refere este Decreto vigoram a partir da data de produção do dado ou informação e são os seguintes: ...III – confidencial, máximo de dez anos. (...) Parágrafo único – Os prazos de classificação poderão ser prorrogados uma vez, por igual período, pela autoridade responsável pela classificação ou autoridade hierarquicamente superior competente para dispor sobre a matéria."
(4) Jornal O Globo, 08.02.2008, p. 10: "(...) O Senador Álvaro Dias (PSDB-PR) apresentou questão de ordem para que a Mesa do Senado inclua na pauta requerimento de 2005 em que pedia acesso aos gastos da Presidência, negado na época. O requerimento prevê que o Senado vá à Justiça caso não tenha acesso aos dados. – Segurança nacional em tudo é (fazer) blindagem – disse Álvaro Dias".
(5) Jornal O Globo, 09.02.2008, caderno O País, p. 05: "(...) Ao anunciar as novas regras para os cartões, com o limite de saques em 30% do valor do suplemento de fundos, o ministro Paulo Bernardo reconheceu que houve desvirtuamento no uso do cartão. – O pessoal tende a usar o cartão como se fosse a conta dele – disse Bernardo. (...)".
(6) Assim, e.g., jornal O Globo, 08.02.2008, p. 03, em matéria intitulada – "De barraca a hotel de luxo – cartão corporativo foi usado até para compra em feira que vende produtos piratas".
(7) NILTON DE AQUINO ANDRADE – Os Controles Internos, texto disponível em http://www.niltonandrade.com.br/index.php?option=com_content&text=view&id=53<mid=61=61k, acesso em 09.02.2008: "(...) No entanto, como veremos mais adiante, os CIs no Brasil – normalmente situados no Ministério ou nas Secretarias (estaduais e municipais) da Fazenda – possuem existência apenas formal, isto é, verificam basicamente se os gastos são feitos de acordo com o processo administrativo correspondente. Na verdade, realizam uma "e não propriamente um". Daí a cobrança excessiva que recai – por parte tanto da opinião pública como da sociedade organizada – sobre os Tribunais de Contas, no que tange ao controle das contas públicas. Essa fragilidade dos CIs contribui para tornar o modelo geral de controles basicamente "a posteriori", o que acarreta a perda de sua tempestividade e eficácia, isto é, há um espaço de tempo muito grande entre a ocorrência de um determinado problema e sua percepção/análise/correção"; "(...) Um dos momentos mais intensos do debate sobre o sistema de controle interno do Poder Executivo ocorreu quando dos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) que culminou com a decretação do impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello, mas novas controvérsias surgiram durante a CPI do Orçamento federal, que resultou na cassação de vários parlamentares. Mesmo após esses momentos críticos, o sistema de controle interno não sofreu ajustes profundos, como seria de se esperar, o que demonstra a capacidade das elites políticas de evitar ao máximo a existência de controles do exercício do poder. Atualmente, as regras gerais de funcionamento dos CIs estão diluídas num emaranhado de leis, medidas provisórias, decretos, portarias e instruções normativas. Essa dispersão contribui para a não – simplificação dos procedimentos, assim como para a não – racionalidade do sistema. (...)"; "Outro aspecto relevante da LRF (refere-se à Lei de Responsabilidade Fiscal) diz respeito aos mecanismos de fiscalização do cumprimento do texto legal. A lei reafirma que cabe ao Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, do sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizar o cumprimento dos preceitos da responsabilidade fiscal. Nesse aspecto, indaga-se se os sistemas de controle, nos modelos vigentes, têm autonomia e condições materiais para acompanhar, apontar, responsabilizar e determinar mudanças decorrentes da LRF. Tendo em vista o modo de atuação desarticulada dos órgãos de controle e a ausência de autonomia dos auditores públicos par autuar os agentes indicados pelos partidos que estão no poder quando flagrados em práticas condenadas pela LRF, tende-se a responder negativamente a essa indagação."; "A histórica fragilidade dos controles internos no Brasil pode ser atestada por diversos fatores: a) não são institucionalizados, em razão de sua dependência do perfil de quem esteja no poder, pois não possuem autonomia para o controle das ações das autoridades encarregadas de arrecadar e gastar os recursos públicos, sobretudo os agentes políticos; b) atuam com o objetivo de, principalmente, realizar a contabilidade pública – que pode ser facilmente maquiada – e não propriamente os controles; (...)".
(8) Assim, no JB Online, 05.02.2008, texto disponível em http//jboonline.terra.com.br/editorias/pais/papel/2008/02/05/pais20080205019.html, acesso em 09.02.2008: "CPI para os cartões corporativos – (...) Em 2004, os gastos do governo foram de R$ 14,1 milhões. Em 2005, atingiram R$ 22,5 milhões – um aumento de 60%. Em 2006, o acréscimo foi de mais de 70%, atingindo R4 38,4 milhões. Em 2007, foram R$ 78 milhões. Nesses últimos quatro anos do governo Lula, o crescimento astronômico dos gastos com o cartão de crédito atingiu mais de 500%. Os saques em dinheiro – um escândalo – corresponderam a 60% desse montante. (...) Mais de 90% dos gastos com os cartões corporativos da Presidência da Repúbilca são encobertos pelo sigilo. O Gabinete de Segurança Institucional se nega a dar qualquer explicação sobre as movimentações com os cartões de crédito da Presidência, alegando que o fornecimento destas informações não é permitido por questões de segurança. (...)".
(9) O jornal O Globo, de 08.02.2008, informa, à p. 04, caderno O País, que o ex-Ministro e ex-Deputado Federal José Dirceu, segundo relatório do TCU divulgado pela Revista "Época", teria pago uma locação de dois carros, por um período de três dias, pelo valor de R$ 4.362,21 (quatro mil, trezentos e sessenta e dois reais e vinte e um centavos), com "cartão corporativo do Governo". A matéria diz ainda que, "segundo a revista, a locadora Renaro não existe no endereço informado, e os técnicos do TCU sugeriram ao Ministério Público Federal que quebre o sigilo da empresa. Mas o relatório do TCU ressalva que não há evidências de que o serviço não tenha sido prestado".
(10) apud FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, Rui: Uma Visão do Controle do Dinheiro Público – Uma Análise Contemporânea, Tribunal de Contas da União, Brasília, 2000, p. 115.