1) Encontra-se na pauta do dia revelações que veículos de comunicação obtiveram sobre mais de 630 atos praticados por várias legislaturas no Senado Federal, de nomeações de parentes de senadores e camaradas, celebração de convênios para operações de empréstimos bancários mediante consignação em folha de pagamento, reembolso de despesas, e muitos outros itens, com envolvimento de cerca de 37 senadores e 02 ex-Diretores – Gerais da Casa, até o momento. O detalhe, e este o motivo do impacto que as revelações têm alcançado até agora: os atos administrativos referidos jamais foram publicados. Daí ao mote pelo qual o escândalo passou a ser conhecido – "Atos Secretos do Senado Federal" – foi um instante. (1)
Do que está a se tratar, não obstante, e a meu ver, não é de "atos secretos" exatamente, mas sim, de atos ocultos – e isso, longe de constituir-se em preciosismo acadêmico, tem importantes repercussões jurídicas, a começar pelo fato de que os atos que legitimamente são classificados como sigilosos, em razão de ameaça de dano à segurança da sociedade e do Estado, são constitucionalmente previstos e autorizados, hipótese muito diferente daqueles atos que, embora devessem ter sido dados ao conhecimento público, não os foram, por motivos normalmente inconfessáveis.
É preciso chamar as coisas pelo nome preciso que têm, sob pena de arriscar-se a produzir conseqüências não desejadas, quando não até mesmo legitimantes daquilo que se pretende repudiar como inconstitucional e imoral.
2) A expressão – "atos secretos" – encontra definição legal e atende a uma finalidade constitucionalmente desejada – a proteção da segurança e da incolumidade da sociedade e do Estado, somente passível de ser obtida por meio da restrição temporária do acesso ao conhecimento da informação por um círculo maior ou menor de pessoas qualificadas.
Assim, diz o art. 5º., XXXIII da CF/88:
"XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado."
Por "atos secretos" há que observar-se a definição contida no art. 5º.., parágrafo 2º. do Decreto no. 4.553/2002, mantida pelo Decreto no. 5.301/2004:
"Art. 5º Os dados ou informações sigilosos serão classificados em ultra-secretos, secretos, confidenciais e reservados, em razão do seu teor ou dos seus elementos intrínsecos.
"§ 2º São passíveis de classificação como secretos, dentre outros, dados ou informações referentes a sistemas, instalações, programas, projetos, planos ou operações de interesse da defesa nacional, a assuntos diplomáticos e de inteligência e a planos ou detalhes, programas ou instalações estratégicos, cujo conhecimento não-autorizado possa acarretar dano grave à segurança da sociedade e do Estado."
A regra geral, constitucionalmente estabelecida como direito fundamental, é a da ampla publicidade dos atos administrativos, e há que alargar-se essa amplitude ao máximo, especialmente quando se estiver a tratar de atos administrativos que possam resultar em despesas ao Erário Público – como, por sinal, já enunciado pelo art. 2º. da Lei no. 11.111/2007, "verbis":
"Art. 2o O acesso aos documentos públicos de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral será ressalvado exclusivamente nas hipóteses em que o sigilo seja ou permaneça imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, nos termos do disposto na parte final do inciso XXXIII do caput do art. 5o da Constituição Federal."
E antes, pelo art. 22 da Lei no. 8.159/1991:
"Art. 22. É assegurado o direito de acesso pleno aos documentos públicos."
3) Não há uma definição precisa sobre o conteúdo das cláusulas de segurança da sociedade e do Estado que legitimamente fundamentam a restrição do conhecimento público a atos administrativos ou políticos, mas há parâmetros internacionalmente aceitos e cuja adoção é encorajada inclusive pela Organização das Nações Unidas.
Assim, de acordo com os Princípios de Siracusa sobre as Previsões de Limitações e das Derrogações do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (1984), iniciativa de organizações não – governamentais com os auspícios da ONU – Conselho Econômico e Social, a cláusula da "segurança nacional" "não poderá ser usada como pretexto para a imposição de limitações vagas e arbitrárias e somente poderá ser invocada quando existirem garantias adequadas e remédios efetivos contra abusos".
Já no âmbito dos Princípios de Johannesburgo sobre Segurança Nacional, Liberdade de Expressão e Acesso à Informação (1996), também resultado de iniciativa de organizações não – governamentais e centros de pesquisa, com posterior acolhida de suas conclusões pelos Relatores Especiais das Nações Unidas sobre Liberdade de Opinião e Expressão e sobre Independência de Juízes e Advogados, estabeleceu-se que "toda e qualquer restrição à liberdade de expressão ou informação que um governo procure justificar com base na segurança nacional deve ter a finalidade genuína e o efeito demonstrável de proteger um interesse legítimo para a segurança nacional" (Princípio 1.2), e não será considerada legítima a invocação da cláusula se o bem a ser protegido disser respeito a "interesses não relacionados com a segurança nacional, por exemplo, proteger um governo de embaraços ou de exposição de atos lesivos de sua autoria, ou esconder informação sobre o funcionamento das suas instituições públicas ou defender uma ideologia particular ou suprimir greves" (Princípio 2.b).
Importante: o ônus da prova de que a situação concreta exige, como medida razoável, por necessária segundo os padrões de uma sociedade democrática de direito, é transferido ao governo. Será ele que terá que demonstrar que "a) a expressão ou informação em questão coloca uma grave ameaça a um interesse legítimo para a segurança nacional; b) a restrição imposta é o meio menos restritivo possível de proteger aquele interesse; e c) a restrição é compatível com os princípios democráticos" (Princípio 1.3 – Necessidade da Restrição numa Sociedade Democrática). (2)
4) É evidente que os atos administrativos praticados no Senado Federal que permaneceram ocultos ao conhecimento público não são, em absoluto, relacionados em qualquer medida com a segurança da sociedade e do Estado.
Não houve sequer uma única declaração em sentido contrário, por iniciativa de qualquer Senador ou de Diretores – Gerais que já exerceram a função, ou que estejam a exercê-la.
E nem é irrelevante lembrar que o procedimento de classificação daqueles atos como secretos, e assim sigilosos, ao que parece, não foi respeitado – já que também nenhuma autoridade política ou administrativa alegou e demonstrou tê-lo seguido.
As notícias e informações que têm vindo à superfície, graças aos esforços dos veículos de informação permitem especular que mais elementos poderão ser encontrados em alguma investigação específica, notadamente, externa, como a possível de ser desempenhada pelo Ministério Público Federal, inclusive, em âmbito criminal. (3)
5) Os abusos com as verbas públicas praticados pelos nossos parlamentares estão longe de se constituírem em novidade em outros Países e Comunidades.
Assim, por exemplo, e graças a um membro britânico do Parlamento Europeu, descobriu-se que um relatório secreto de auditoria interna havia apontado gastos abusivos de toda ordem, tais como distribuição de bônus de Natal equivalente a 19 salários mensais; pagamento de serviços de consultoria a parentes; e reembolso a maior de despesas com passagens aéreas. (4)
Na Inglaterra, o impacto negativo na opinião pública foi tamanho que o Parlamento viu-se obrigado a aprovar, a toque de caixa, uma nova lei estabelecendo parâmetros mais rigorosos de auditoria interna e uma autoridade denominada "Commissioner for Parliamentary Investigations", com maior autonomia, mas com área de atuação restrita à Câmara dos Comuns. (5)
Na Alemanha, os parlamentares recebem, além de um salário bruto de 7.668 euros, um escritório completamente equipado na sede do Parlamento, em Berlim, com direito a contratarem assessores, pagos diretamente pela administração parlamentar, em quantia de até 14.712 euros, e mais os gastos de viagens às suas circunscrições eleitorais, além de despesas com uma segunda moradia em Berlim, além de um valor fixo de 3.866 euros, isento de impostos, a título de despesas relacionadas com o exercício da atividade parlamentar, esta última sem necessidade de prestação de contas. Se o parlamentar gastar menos, poderá embolsar a diferença. Não é só: para as despesas de viagem em exercício do mandato, os deputados podem fazer uso da frota parlamentar dentro de Berlim, têm bilhetes ferroviários na primeira classe gratuitos e reembolso por suas passagens aéreas. Pois bem: com tudo isso, e ainda assim surgiram escândalos envolvendo uso privado de milhas de vôos oficiais (6).
Finalmente, escândalos relacionados com despesas excessivas em viagens e falta de informações completas sobre o modo como se estava a executar o orçamento fizeram com que o Parlamento Centro – Americano (PARLACEN) fosse notificado de que a execução do Orçamento de 2008 passaria a ser auditada pela Controladoria Geral de Contas da Guatemala e pelo Tribunal de Auditoria de El Salvador. (7)
6-) Devemos aprender com as experiências dos outros.
Há que se ampliar o controle de contas, de modo a favorecer-se a investigação também no âmbito das Casas legislativas, por órgão não pertencente às suas estruturas administrativas, - logo, não é do "controle interno" (art. 70 da CF/88) a que se está referindo - e tampouco com natureza de órgão auxiliar na análise de contas, como é o caso dos Tribunais de Contas. (art. 71, "caput" da CF/88).
Seria ilógico que os Tribunais de Contas, órgãos auxiliares do Poder Legislativo, submetessem as Casas legislativas à sua fiscalização externa, inclusive com possibilidade de aplicação de sanções.
E o escândalo dos atos ocultos mostra que não é possível confiar-se na lisura dos parlamentares, e nem dos procedimentos administrativos de controle normatizados por eles mesmos.
Daí a proposta de criação de um Órgão, ou uma Autoridade, com competência para fiscalizar, investigar, determinar a suspensão cautelar da execução de atos lesivos às normas orçamentário – financeiras, e representar aos órgãos do Ministério Público e da Advocacia Pública, para o oferecimento de ações penais e cíveis com vistas à punição dos responsáveis e o ressarcimento aos cofres públicos.
Esse Órgão, ou Autoridade, não pertencendo às estruturas administrativas das Casas legislativas e nem às dos Tribunais de Contas, haveria que contar com orçamento, pessoal e recursos financeiros próprios.
Para assegurar-se sua independência funcional, teria que ter um mandato irrevogável, por prazo fixo ou vitalício.
Dada a natureza técnica de suas atividades, haveria que ser especialista em tudo aquilo que constituir o objeto da sua atuação – Direito, Contabilidade Pública, Recursos Humanos, Gestão e Controle Públicos.
Esta a sugestão que apresento.
NOTAS DE REFERÊNCIA
(1) Veja-se, por exemplo, em "Correio Braziliense", disponível em http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia182/2009/06/23/politica,i=120819/ATOS+SECRETOS+ENVOLVERAM+AO+MENOS+37+SENADORES.shtml, de 23.06.2009, a matéria – "Atos secretos envolveram ao menos 37 senadores", em que é informado que "A edição de atos secretos beneficiou ou obteve a chancela de pelo menos 37 senadores e 24 ex-parlamentares desde 1995. Não há distinção partidária - PT, DEM, PMDB, PSDB, PDT, PSB, PRB, PTB e PR têm representantes na lista. São senadores que aparecem como beneficiários de nomeações em seus gabinetes ou que assinaram atos secretos da Mesa Diretora criando cargos e privilégios. A existência de tantos nomes indica que a prática dos boletins reservados era bem conhecida.", e que "A investigação revela que a prática de esconder decisões envolveu todos os presidentes e primeiros-secretários que passaram pelo Senado desde 1995. O corregedor Romeu Tuma (PTB-SP) aparece na relação. O atual primeiro-secretário, Heráclito Fortes (DEM-PI), responsável pela comissão que levantou os atos, também está no grupo dos parlamentares com cargo na Mesa que referendaram parte dos atos secretos."
(2) NOGUEIRA JÚNIOR, Alberto. Segurança – Nacional, Pública e Nuclear – e o Direito à Informação. Rio de Janeiro: UniverCidade Editora, 2003, p. 34-36.
(3) O que pode estar acontecendo, já que o Ministério Público Federal no Distrito Federal requisitou à Polícia Federal a abertura de inquérito criminal para investigação dos fatos e da autoria, tendo aventado, inclusive, a possibilidade de se descobrir a participação direta de senadores, como beneficiários do esquema. Veja-se, assim, em http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2009/07/07/materia.2009-07-07.0911867627/view, de 07.07.2009, a notícia – "Ministério Público Federal pede à PF que investigue atos secretos do Senado".
(4) Jamie Smyth, "EU Parliament forced into action after abuse of expenses is exposed", texto disponível em http://www.irishtimes.com/newspaper/ireland/2009/0516/1224246700643_pf.html, acesso em 30.07.2009.
(5) O projeto foi apresentado na Câmara dos Comuns em 23.06.2009, recebido na "House of Lords" em 01º.07.2009, devolvido em 20.07.2009, e recebeu a aprovação real em 21.07.2009. Para maiores detalhes da tramitação, veja-se http://services.parliament.uk/bills/2008-09/parliamentarystandards.html .
(6) "Brechas para corrupção parlamentar variam de país para país", texto disponível em http://www.dw-world.de/popups/popusp_printcontent/0,,4313513,00.html, acesso em 30.07.2009.
(7) Infosur Hoy, "Parlamento Centro – Americano é forçado a prestar contas", texto disponível em HTTPS://infosurhoy.mysocore.com/po/article/1128/, acesso em 30.07.2009.