RESUMO: A globalização da economia e as mudanças político-sociais e demográficas do Estado brasileiro nos últimos 20 anos evidenciam a defasagem do sistema constitucional tributário vigente. Este não consegue garantir um equilíbrio da capacidade fiscal entre os entes da Federação, desta forma, há uma crescente disparidade no desenvolvimento regional e, por conseqüência, uma desigualdade nas condições político-sociais entre os cidadãos de um mesmo Estado, em confronto com a dignidade humana. Diante desse contexto, as transferências intergovernamentais constitucionais se apresentam, no atual Estado Democrático de Direito, como importante instrumento de atenuação das heterogeneidades socioeconômicas regionais do Brasil. Assim, foram analisados os tipos e as características das transferências intergovernamentais, em específico, os Fundos de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo elucidados desajustes que comprometem a justa e equânime distribuição de rendas. Por fim, foram propostas modificações, com o escopo de garantir a efetividade da cidadania e do desenvolvimento social e regional.
Palavras-chave: TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS. FUNDOS CONSTITUCIONAIS. FEDERALISMO FISCAL. DESENVOLVIMENTO REGIONAL.
ABSTRACT:
Economics globalization and State Brazilian’ demography and social political changes in last twenty years old evidence the retard tax constitutional system in vigor. It doesn’t get warrant a fiscal capacity balance between the publics entities’, there are a crescent discrepancy in the regional development end, as a consequence, uneven the social political conditions between the State’ citizens, in confront to fulfillment of human rights. This way, the constitutional intergovernamentals transferences present, in current Democratic Law State, like instrument important of Brazil’ regional social political disparity correction and reduction. So that, the kinds and characteristics of the intergovernamentals transferences were analyzed, specific, the states participation funds, of federal district and cities, elucidating no adjustments for the tax distribution. Concluding, modifications were proposed to garantee the citizenship efectivity and the social and regional development.Key-words: INTERGOVERNAMENTALS TRANSFERENCES
. CONSTITUTIONAL FUNDS. FISCAL REGIONAL DEVELOPMENTS.INTRODUÇÃO
Este trabalho aborda as transferências intergovernamentais, em específico, os Fundos de Participação dos Municípios, dos Estados e do Distrito Federal, levando-se em consideração o contexto jurídico-político do Estado brasileiro.
Desta forma, evidencia-se o papel fundamental das transferências intergovernamentais constitucionais na garantia da efetividade de direitos fundamentais como o desenvolvimento regional e a cidadania.
Após, faz-se uma análise sobre os tipos e as características dos repasses intergovernamentais, sendo detalhado o procedimento dos Fundos de Participação.
Por fim, são apontados os desajustes nos critérios dos Fundos de Participação e expostas algumas sugestões de reformas e de medidas de equalização fiscal, com a finalidade de contribuir na autonomia e na redução da desigualdade socioeconômica das entidades subnacionais pátrias.
1 Estado Democrático de Direito e Federalismo Fiscal: transferências intergovernamentais como instrumento de atenuação das desigualdades socioeconômicas regionais
A República Federativa do Brasil, consoante ressalta o art. 1°, caput, da Constituição Federal de 1988, constitui-se em um Estado Democrático de Direito, formado pela união indissolúvel dos Estados e dos Municípios e do Distrito Federal. Portanto, qualifica-se como um Estado Federal, o qual garante a mínima autonomia aos seus entes políticos [01].
No Estado Federal é de fundamental importância a autonomia financeira dos seus membros, a qual é assegurada mediante a discriminação de rendas [02]. Portanto, constitui-se em uma característica essencial desse modelo de Estado o federalismo fiscal, aqui compreendido como o conjunto das normas relativas à competência tributária, às transferências intergovernamentais e à distribuição intergovernamental de gasto público entre as entidades subnacionais [03]. Tais institutos são decisivos no equilíbrio financeiro e na igualdade socioeconômica regional.
No entanto, percebe-se, claramente, que o atual sistema constitucional tributário não é capaz de promover uma capacidade financeiro-econômica proporcional entres os entes federativos. Em que pese o avanço na Constituição Federal de 1988, pertinente ao alargamento das bases tributárias dos Estados e dos Municípios e à forte ampliação das percentagens do repasse da receita dos impostos federais mediante fundos constitucionais, a aptidão fiscal dos entes federativos não é equânime, sendo a União a maior beneficiada.
Nos últimos anos houve uma constante centralização do poder tributário por parte da União, intensificando o desequilíbrio vertical federativo, conforme corrobora o Relatório do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário Brasileiro (IBPT) [04]. A arrecadação dos tributos federais em 2007 alcançou 70,51% do total da carga tributaria (36,08%), enquanto os tributos estaduais e municipais obtiveram, respectivamente, 25,28% e 4,21%. Em 2006, a média de arrecadação tributária das três esferas foi semelhante 69,78% (União), 25,91% (Estados) e 4,30% (Municípios) [05]. Esta situação decorreu do constante aumento dos impostos federais, além da intensa multiplicação das contribuições (sociais, de intervenção no domínio econômico e corporativas) [06], cuja receita não é compartilhada com as demais unidades subnacionais, salvo poucas exceções.
Ademais, houve o engessamento orçamentário federal, tendo em vista que grande parte da receita tributária tornou-se vinculada a específicas atividades socioeconômicas, impedindo o repasse para os demais entes federados.
Além disso, os impactos da globalização da economia agravam a disparidade socioeconômica local, tendo em vista que: 1) As regiões mais desenvolvidas são capazes de melhor extrair as vantagens da economia globalizada, em detrimento das regiões menos desenvolvidas; 2) Há forte tendência à limitação da tributação sobre o comércio exterior, uma importante fonte de receita, pois os fatos geradores migram com mais facilidade para outros países; 3) Existe a incapacidade de tributar satisfatoriamente as operações comerciais realizadas pela internet; 4) A redução das barreiras de comércio entre os países inviabilizam determinadas atividades empresárias, em face da concorrência estrangeira, aumentando o risco de isolamento econômico de algumas regiões; 5) Impulsiona a centralização tributária, aumentando o desequilíbrio vertical; e 6) Promove crescente limitação à autonomia dos Estados nacionais; entre outros. [07]
Acrescenta-se, ainda, que o Brasil vem sofrendo constante mudança demográfica, decorrente da urbanização, o que promove a concentração da população nos Municípios e, por conseguinte, o aumento da demanda de prestação de serviços públicos básicos por estas unidades subnacionais nos campos da saúde, da assistência social, da educação entre outros, o que reivindica uma maior capacidade de gasto.
O quadro político também interfere no desequilíbrio regional socioeconômico, pois os conflitos políticos, na maioria das vezes, passam por cima do primado da solidariedade que deve orientar a relação entre as unidades federadas, intensificando a desigualdade horizontal. Exemplo clássico são as chamadas guerras fiscais travadas entre os Estados [08].
Diante do contexto exposto, cabe ao Estado se organizar de forma a assegurar a correção do desequilíbrio federativo e a redução da desigualdade socioeconômica regional.
Ressalta-se que o Estado brasileiro possui como seu fundamento a dignidade da pessoa humana (art. 1°, III, da Constituição Federal), obtendo, portanto, o dever de garantir à sociedade os direitos fundamentais [09] sociais, econômicos e difusos, além dos civis e políticos, como a cidadania e o desenvolvimento do país (arts. 1°, II e 3°, II, da Carta Política), mediante a implantação e a execução de determinados programas governamentais estruturais [10].
Assim, a política tributária ou o conjunto de medidas financeiras governamentais deve ser formulado mediante sua razão última, qual seja, a consolidação do desenvolvimento e da cidadania.
Compreende-se como desenvolvimento [11] a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, viabilizando a liberdade política, as oportunidades nas áreas de saúde, educação, aumentando o poder de consumo, garantindo a transparência dos atos públicos e a segurança social, e não apenas a estabilização ou o crescimento econômico. Ressalta-se que o crescimento econômico [12] é apenas uma parcela da idéia de desenvolvimento, visto que este implica transformações dinâmicas, contínuas e amplas na sociedade, de nível econômico, social e cultural. [13]
Nesta conjuntura, as transferências intergovernamentais, as quais consistem em repasses da receita tributária entres a unidades subnacionais, detém a relevante função social de equalização fiscal e de redução da desigualdade socioeconômica regional.
Deste modo, as transferências intergovernamentais devem ser estabelecidas, pelo Estado Federal Pátrio, sob o paradigma do Estado Democrático de Direito, obtendo como finalidade precípua a equânime distribuição das receitas tributárias entres os entes federativos, no intuito de lhes garantir a autonomia financeira e a possibilidade de desenvolvimento proporcional, e, assim, atribuir condições político-sociais igualitárias entre aos cidadãos brasileiros.
2 As transferências intergovernamentais
Existem, basicamente, três critérios distintos para distinguir as transferências intergovernamentais. [14]
Quanto à natureza, as transferências intergovernamentais podem ser obrigatórias, automáticas ou constitucionais, quando já estão previstas no Texto Constitucional, deste modo, devem ser automaticamente repassadas as receitas tributárias às entidades subnacionais especificadas, independentemente de autorização. Por exemplo: as transferências previstas nos arts. 157 a 159 da Constituição Federal de 1988. Também podem ser discricionárias ou voluntárias, quando as transferências da receita tributária dependem de decisão de autoridade, podendo ser modificadas conforme as circunstâncias. São exemplos as transferências mediante convênios.
Pode haver casos em que o procedimento de transferência intergovernamental é misto, existindo uma primeira etapa, na qual a norma constitucional prevê o repasse da receita a outro ente federativo de forma obrigatória, e uma segunda etapa, na qual esta última entidade subnacional fica incumbida à transferência de parcela da receita a outros entes federados. Adequa-se a esta hipótese, o procedimento dos Fundos de Financiamento das Regiões Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), os quais possuem uma primeira fase cuja transferência é obrigatória, sendo prescrita no art. 159, I, c, da Constituição da República, e uma segunda fase consistente na distribuição da receita, a qual é realizada com base em programas de financiamento ao setor produtivo a serem previamente analisados e aprovados pelo órgão competente.
No que pertine ao destino dos recursos, as transferências podem ser vinculadas ou condicionadas e não vinculadas ou incondicionadas. As primeiras consistem no repasse dos recursos às unidades federadas com destinação específica afetada, ou seja, a receita deve ser aplicada em determinada atividade socioeconômica, fundo ou serviço público específico. São exemplos: o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), o Sistema Nacional de Saúde etc. Já as transferências não vinculadas são caracterizadas pelo repasse de recursos às unidades federadas sem destinação específica, existindo plena autonomia para utilizá-los, como ocorre com os Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e dos Municípios (FPM), previstos no art. 159, da Carta Política.
Em relação à forma, as transferências podem ser diretas, quando prescindem de qualquer intermediação, como os repasses regulados nos arts. 157 a 158 da Constituição Federal; e indiretas, quando demandam a realização de fundos, a exemplo dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios.
José Maurício Conti [15] acrescenta, ainda, o critério da cooperação ou das unidades envolvidas nas transferências, decorrente do moderno federalismo [16], distinguindo-as em: cooperação vertical, quando o repasse de recursos ocorre entre unidades de grau diverso; e cooperação horizontal, quando a transferência da receita se dá entre entes políticos de mesmo grau.
Além dessas classificações, Sérgio Prado [17] prevê mais três modalidades de transferências intergovernamentais: as devolutivas, as redistributivas e as compensatórias.
As transferências devolutivas são aquelas cuja receita é devolvida aos entes políticos que possuem relação direta com o fator gerador da tributação, conforme acontece com o Imposto sobre veículos automotores (IPVA), de competência dos Estados, em que deve ser repassado 50% da receita aos Municípios cujos veículos foram licenciados em seu território (art. 158, I, da Constituição). Da mesma forma, sucede com o Imposto Territorial Rural (ITR) e o Imposto de Operações Financeiras (IOF) sobre a operação do ouro, nos termos dos arts. 153, §5º e 158, II.
Já as transferências redistributivas são aquelas distribuídas aos Municípios e aos Estados de acordo com algum critério vinculado à promoção do equilíbrio econômico entre eles.
Por fim, as transferências compensatórias consistem nas receitas transferidas como compensação de perdas de receita dos entes políticos. Por exemplo, o caso da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível (CIDE-combustíveis), em que parte da receita é repassada para os Estados como forma de compensar a perda do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), em face da instituição de imunidade deste imposto sobre as mercadorias destinadas ao exterior (art. 159, III, da Constituição Federal).
As transferências intergovernamentais não são novidades da Carta Política de 1988, pelo contrário, elas aparecem no ordenamento jurídico brasileiro, ainda que de modo tímido, desde a Constituição Federal de 1934, nos arts. 8º, §2º e 10, parágrafo único, mediante a modalidade obrigatória ou automática. O Imposto de indústrias e profissões de competência dos Estados deveria ser compartilhado por este e pelos Municípios em partes iguais e o produto dos impostos residuais da União ou dos Estados tinham de ser compartilhado entres as três esferas do governo. [18]
A Carta Política de 1937 não promoveu modificações em relação às transferências intergovernamentais. Mas a Constituição de 1946 introduziu novidades, conforme o art. 15, III, §§ 2º e 4º, determinando o repasse de 10% da receita do imposto de renda da União aos Municípios e o compartilhamento de 60% da receita do imposto sobre combustíveis entre os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Ademais, a Emenda Constitucional nº. 05 de 1961, ao alterar o art. 15, §5º, da Constituição de 1946, promoveu o aumento para 15% da participação dos Municípios sobre a receita da União proveniente do imposto sobre a renda.
Assim, houve sucessivas modificações no sistema das transferências intergovernamentais nas Constituições posteriores, promovendo uma gradativa mudança de um federalismo fiscal inicialmente centralizado para um federalismo fiscal cooperativo e de integração.
No atual sistema constitucional financeiro, vislumbra-se a existência de transferências intergovernamentais diretas e indiretas, condicionadas e incondicionadas, nos arts. 157 a 159.
No art. 157 da Carta Política estão discriminadas as transferências intergovernamentais automáticas, diretas e incondicionadas dos Estados e do Distrito Federal: a) o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR), incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; b) 20% do produto da arrecadação do imposto que a União instituir sob a competência residual (art. 154, I); c) 30% da receita do IOF incidente sobre o ouro como ativo financeiro, nos moldes do art. 155, §5º, I; d) 10% da arrecadação do IPI, proporcional ao valor das exportações de produtos industrializado.
No art. 158 da Constituição estão prescritas as transferências intergovernamentais automáticas, diretas e incondicionadas dos Municípios: a) o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR), incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; b) 50% do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural (ITR), relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; c) 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) licenciados em seus territórios; d) 25% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS); e) 70% da receita proveniente da incidência do IOF sobre a operação de ouro; f) 25% da arrecadação do IPI pelos Estados (10%), relativos às exportações de produtos industrializados.
No art. 159 da Lei Maior constam reguladas as seguintes transferências intergovernamentais automáticas: os Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal (art. 159, I, a), os Fundos de Participação dos Municípios (art. 159, I, b) e os Fundos de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO).
A Constituição prevê, nos demais dispositivos, diversas espécies de Fundos Constitucionais, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF (art. 60 do ADCT), o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (art. 79 a 83 do ADCT) e o Fundo Nacional de Saúde (art. 77 do ADCT), entre outros.
3 Os Fundos de Participação dos Municípios e os Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal
Os Fundos de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são caracterizados como espécies de transferências intergovernamentais automáticas, diretas e incondicionadas, sem necessidade de contrapartida. Isto porque o repasse da receita tributária está devidamente definido na Constituição Federal de 1988 (reguladas no art. 159, I, alíneas a e b), sendo identificadas as percentagens e a forma que deverá ser distribuído o recurso entre as unidades subnacionais. Logo, o procedimento de transferência é feito automaticamente, sob o auxílio do Tribunal de Contas da União, não se exigindo nenhuma condição. Os recursos são transferidos sem qualquer vinculação, sendo totalmente livres para serem administrados pelos entes federados e aplicados em quaisquer finalidades de interesse público.
Chama-se atenção para o fato de que a Constituição Federal de 1988 indica até mesmo o índice das transferências, sendo uma peculiaridade do Estado brasileiro, o que dificulta a alteração e a, conseqüente, adequação, conforme as mudanças socioeconômicas das entidades subnacionais e da União.
Os Fundos de Participação são compostos pelas seguintes receitas tributárias:
a) O Fundo de Participação dos Municípios é composto por 22,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda (IR) e do Imposto de Produtos Industrializados (IPI), calculados sobre a receita líquida, que consiste no resultado da receita bruta dos referidos impostos, abatidos os incentivos fiscais, as restituições e os impostos sobre a renda pertencentes aos Estados e aos Municípios, nos termos do arts. 157, I, e 158, I, da Carta Política;
b) Os Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal são formados por 21,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda (IR) e do Imposto de Produtos Industrializados (IPI), calculados sobre a receita líquida que consiste no resultado da receita bruta dos referidos impostos, abatidos os incentivos fiscais, as restituições e os impostos sobre a renda pertencentes aos Estados e aos Municípios, nos termos do arts. 157, I, e 158, I, da Carta Política.
A distribuição dos Fundos de Participação ocorre da seguinte forma [19]:
a) Quanto ao Fundo de Participação dos Municípios, os arts. 90 e 91 do CTN estabelecem que 10% devem ser compartilhados entre os Municípios das Capitais e 90% entre os Municípios restantes. A parcela referente aos Municípios das Capitais deve ser distribuída, conforme um coeficiente individual de participação, fruto do fator "representativo da população" e do fator "representativo do inverso da renda per capita" do respectivo Estado em que o Município se localiza. Já os 90% são distribuídos, segundo um coeficiente individual de participação, regulamentado pelo Decreto nº. 86.309/81;
b) Em relação aos Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal, o art. 2º, incisos I e II, determinam que 85% serão distribuídos entre os entes federados integrantes das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 15% aos Estados das regiões Sul e Sudeste. Depois dessa fase, cumprem-se os arts. 88 a 90 do CTN que determinam a distribuição de 5% proporcionalmente à superfície de cada entidade participante (prevista pelo IBGE) e 95% proporcionalmente ao coeficiente individual de participação, resultante do produto do fator representativo da população pelo fator representativo do inverso da renda per capita de cada entidade participante (indicada pela FGV).
O cálculo das quotas dos Fundos de Participação é realizado pelo Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 161, parágrafo único, da Constituição da República.
Em uma análise ampla do fenômeno dos Fundos de Participação, pode-se identificar duas etapas: 1ª) O Tribunal de Contas da União calcula a composição financeira dos Fundos de Participação, decorrente da receita tributária da União (IR e IPI); e 2ª) O Tribunal de Contas da União repasse a quota dos Fundos de Participação às unidades subnacionais.
Impende chamar atenção que durante o procedimento dos Fundos de Participação, os recursos alteram a sua natureza. Na primeira etapa, as receitas tributárias são federais, enquanto na segunda etapa, as receitas podem ser estaduais, municipais ou distrital, segundo a esfera governamental as quais foram destinadas (Estados, Municípios ou Distrito Federal).
Por fim, elucida-se que os Fundos de Participação estão sujeitos ao controle interno e externo. O controle interno é realizado pela Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda, ao passo que o controle externo é desempenhado pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Constas da União.