A nova progressividade do IPTU na emenda constitucional nº 29/00

Sumário: 1. Introdução. 2. A Emenda Constitucional nº 29/00. 3. Progressividade do IPTU. 4. Posição do STF. 5. Efeitos da Alteração Promovida pela EC nº 29/00. 6. Conclusão. 7.Notas. 8. Bibliografia.

1. INTRODUÇÃO

Dentre as receitas próprias municipais, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana tem prevalente posição na maioria dos Municípios, mais ainda naqueles com marcado perfil metropolitano e nos balneários.

O IPTU é o único imposto sobre a propriedade, cuja instituição e cobrança é atribuída aos Municípios e muitos destes tem procurado maximizar os resultados da arrecadação deste tributo.

Esta busca de maiores receitas, na difícil exegese das normas tributárias de ordem constitucional e infraconstitucional, tem provocado ações judiciais tendentes a limitar a tributação do IPTU por parte dos Municípios, reduzindo-lhe o espectro de abrangência, impedindo o efeito arrecadador deste imposto e, por via oblíqua, aumentando a dependência dos Municípios com relação as receitas transferidas do Estado Membro e da União.

Inúmeros gestionamentos políticos, há anos estão sendo feitos junto a legisladores federais e ao Governo da União, no sentido de emendar o texto constitucional para dar ao IPTU uma roupagem que permita saciar o apetite dos fiscos municipais.

Depois da tramitação de algumas propostas, finalmente uma alteração se vê no Art. 156, § 1º da Constituição da República, trazendo aos Municípios a possibilidade de tributar a propriedade predial e territorial urbana como meio de, ao mesmo tempo, arrecadar mais segundo a capacidade contributiva de cada contribuinte e usar do IPTU de forma extra-fiscal, impondo um ônus tributário maior nos casos em que a lei prefira um dado uso ou ocupação do solo, previsto no plano diretor do Município.

Estamos falando da Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, que, precipuamente, procura assegurar recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde, mas que, em seu artigo 3º, vem dar nova redação ao § 1º do Art. 156 da CRFB/88.

2. A EMENDA CONSTITTUCIONAL Nº 29/00

O texto constitucional que ora é modificado pela EC nº 29/00 está abaixo transcrito com a alteração promovida pela emenda, lado ao lado, o que possibilita a comparação entre as duas disposições normativas:

Lido apenas o texto acima na ordem normativa anterior, inovada pelo texto original da CRFB/88, tem-se a convicção de que o IPTU não poderia ser progressivo senão para assegurar eficácia ao princípio constitucional da função social da propriedade privada, cláusula pétrea da Constituição (art. 5º, XXIII).

Com a modificação do texto constitucional, fica facultado ao Município a instituição do IPTU progressivo em razão do valor do imóvel, além de poder se fixar alíquotas diferenciadas em razão da localização e do uso do imóvel.

Vejamos mais adiante, o que efetivamente muda para o fisco municipal em termos de instituição e cobrança do IPTU.

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3. PROGRESSIVIDADE NO IPTU

O imposto progressivo é aquele que permite aumentar o peso da tributação na medida do aumento da riqueza alvo desta tributação(1), ou seja, quanto maior a riqueza tributada, maior a alíquota incidente sobre ela. Isto não é o mesmo que proporcionalidade, onde há o auferimento de maior receita tributária quanto maior for a base de cálculo do tributo. Na progressividade estabelece-se, como próprio nome diz, uma progressão de alíquota na medida em que o contribuinte demonstra uma maior capacidade contributiva.

A progressividade é um refinamento do princípio da capacidade contributiva (2) expresso no art. 145, § 1º da CRFB/88. O referido dispositivo preceitua:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(omissis)

§ 1º. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

Segundo a tese paragrafária acima "sempre que possível" os impostos deverão levar em conta a capacidade econômica do contribuinte. A expressão "sempre que possível" traduz-se pela condição operacional que tenha ou não o fisco de identificar o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

A progressividade do IPTU dá eficácia, em um certo ângulo, ao princípio da capacidade contributiva, pois grava de maior ônus aquele que detenha maior riqueza, atribuindo pessoalidade ao foco tributante, pois leva em conta não apenas os elementos centrais da hipótese de incidência, mas também a condição econômica do contribuinte.

Poderíamos dizer portanto, que a progressividade do IPTU encontra azo tanto art. 145, § 1º, como no art. 156 § 1º da CRFB/88. Esta progressividade é chamada de progressividade simples(3), aquela onde há adoção de alíquotas variáveis, proporcionais a base de cálculo do imposto.

Existe ainda a chamada progressividade temporal que tem assento constitucional no art. 182 § 4º, inciso II, abaixo transcrito:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

(omissis)

§ 4º. É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.(grifo nosso)

A progressividade temporal do IPTU é uma penalização imposta ao proprietário do imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, quando este negar-se a dar um adequado aproveitamento a seu imóvel, de acordo com o estabelecido no plano diretor. Tal penalidade é aplicada por lei, após a imposição da penalidade de parcelamento ou edificação compulsória e, nos termos de lei federal, embora entendam alguns que, no caso do IPTU progressivo no tempo, sendo um tributo de competência municipal, não haveria por que lei federal traçar-lhe qualquer limite, estando, portanto, apto o Município a criar o IPTU progressivo segundo seu próprio Poder Legislativo.

4. POSIÇÃO DO STF

O Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 153.771-0-MG (julgado pelo Plenário do STF em 20.11.1996, nove votos a um, com acórdão publicado no DJU, Seção 1, em 05.09.1997 e na LEX-STF, vol. 229, pp. 177-219), definiu a posição da Corte Suprema sobre os limites constitucionais à instituição, pelos Municípios, do IPTU progressivo. A ementa oficial do acórdão desse julgado foi assim redigida:

"EMENTA: - IPTU. Progressividade. – No sistema tributário nacional, o IPTU inequivocamente é um imposto real.

– Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real, que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com arrimo no art. 156, § 1º (específico).

– A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º.

– Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal.

Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o subitem 2.2.3. do setor II da Tabela III da Lei nº 5.641, de 22.12.1989, no Município de Belo Horizonte."

Entendeu portanto o STF que a progressividade expressa no art. 156 § 1º estava ligada umbilicalmente a progressividade temporal do art. 182 § 4º da CRFB/88. Sendo assim, entendeu aquela Corte que era uma só a previsão constitucional de progressividade de IPTU, limitada inclusive pelas disposições contidas no art. 182 da CRFB/88.

Diverge boa parte da doutrina quanto a este entendimento, sendo o dizer de Hugo de Brito Machado(4), o mais lúcido sobre o tema:

"Em face da Constituição Federal de 1988, voltou a reinar divergência em torno da validade do IPTU progressivo. Em síntese, tem sido sustentado que o § 1º do art. 156 da vigente Constituição, segundo o qual o IPTU ‘poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade’, não autoriza outra forma de progressividade para este imposto além da prevista pela própria Constituição, em seu art. 182, § 4º, inciso II.

Não obstante defendida por tributaristas os mais eminentes, a tese não nos parece procedente.

Em primeiro lugar, porque não é razoável admitir tenha a Constituição utilizado a norma do art. 156, § 1º, inutilmente, e a prevalecer a interpretação segundo a qual é inadmissível outra progressividade que não seja a do art. 182, § 4º, a regra do art. 156, § 1º, restaria absolutamente inútil, podendo ser excluída do texto constitucional sem lhe fazer qualquer falta.

(...)

Em segundo lugar, porque não se pode deixar de ter em conta a técnica legislativa utilizada pelo constituinte de 1988. A Constituição de 1988 trata de cada assunto em seu lugar, podendo ser a relativa autonomia no trato, ali, de cada matéria, facilmente demonstrada.

(...)

Em terceiro lugar, pode ser invocado, ainda, o elemento teleológico ou finalístico. Do ponto de vista da política urbana, pode-se entender que a propriedade cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais da urbanização, expressas no respectivo plano diretor. Isto, porém, não significa que não existam outras formas pelas quais a propriedade também tenha de cumprir sua função social, até porque a propriedade há que ser encarada como ‘riqueza’ que é, e não apenas como elemento a ‘ser’ tratado pelas normas de política urbana" .

A posição da Corte Suprema só entendia o IPTU progressivo com parafiscal, ou seja como elemento ensejador de um objetivo além do arrecadatório, e era justamente este entendimento que estava fazendo do IPTU, um imposto incapaz de prover os cofres públicos dos recurso pensados pelo constituinte na promulgação da Carta Republicana de 1988.

5. OS EFEITOS DA ALTERAÇÃO PROMOVIDA PELA EC Nº 29/00

A EC nº 29/00 em seu art. 3º excluiu a condição de progressividade condicionada ao estrito cumprimento da função social da propriedade privada, no entanto, dará mais eficácia a este corolário fundamental, pela edição do inciso II do novo § 1º do art. 156 do texto constitucional.

A partir da vigência da EC nº 29/00, em 13 de setembro de 2000, o IPTU poderá ter um caráter de progressividade fiscal, ou seja, poderá ser progressivo em relação ao valor do imóvel tão somente para arrecadar mais quanto maior seja o valor do imóvel do contribuinte. Não há mais a obrigatoriedade de que o IPTU venha atrelar-se ao cumprimento da função social da propriedade privada.

Agora é perfeitamente possível, por disposição literal da emenda, que o Município fixe alíquotas progressivas na medida do valor dos imóveis. Exemplificando, poderíamos ter alíquota de 0,5 % para imóveis com valor venal até 10.000 reais, 1 % para imóveis com valor de 10.001 reais até 50.000 reais, 2 % para imóveis com valor venal de 50.001 reais até 100.000 reais e daí por diante, até o limite do não-confisco.

É possível ainda, estabelecer alíquotas diferenciadas em razão da localização do imóvel e do seu uso. Desta forma, se o Município quer estimular a ocupação de uma dada área ou desestimular a ocupação de outra, poderá utilizar-se do IPTU progressivo para tanto, conforme dispõe o inciso II do novo § 1º do art. 156 da Carta Republicana.

Com relação ao uso do imóvel, o Município poderá instituir alíquotas diferentes para, novamente, estimular ou desestimular algum uso imobiliário em especial.

Sendo assim, o inciso II novo § 1º do art. 156 da CRFB/88 vem de encontro a efetivação do princípio constitucional da função social da propriedade privada, nos termos do conceito trazido pelo art. 182, § 2º da Constituição:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

(omissis)

A ordenação da cidade expressa no plano diretor poderá ter, a partir de agora, um forte aliado: o IPTU com alíquotas diferenciadas que, por expressa previsão no inciso II novo § 1º do art. 156 da CRFB/88, não fere o princípio da igualdade tributária.

6. CONCLUSÃO

Sendo o Constituição Republicana uma baliza para o legislador infraconstitucional, não fez ela mais do que autorizar as Câmaras Municipais a alterar seus códigos tributários consoantes a nova redação do § 1º do art. 156 da CRFB/88.

É preciso que os Municípios, através Prefeitos Municipais - vez que a matéria tributária é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo segundo art. 61, inciso II, "b" da Constituição - enviem projetos de lei de alteração de seus códigos tributários para possibilitar a instituição e cobrança do IPTU progressivo e com alíquotas diferenciadas em função da localização e uso, para que, quiçá em 2001, as Administrações Municipais já possam contar com mais recursos próprios e os administrados com mais justiça fiscal .

7.NOTAS

1. NYGAARD, Gustavo. IPTU - Progressividade de Alíquotas - Lei Complementar Municipal de Porto Alegre - Nº212/89, Art. 5º - Inconstitucionalidade - Decisão do STF - Efeitos. Revista de Estudos Tributários nº3: 1998, p. 117

2. AMARO, Luciano da Silva. Direito Tributário Brasileiro. Saraiva:1997, São Paulo, p. 136

3. LEONETTI, Carlos Araújo. O IPTU e a Função Social do Propriedade. Jornal Síntese, nº 21, 1998, p.6.

4. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 12.ed. São Paulo : Malheiros, 1997.

8. BIBLIOGRAFIA

1. NYGAARD, Gustavo. IPTU - Progressividade de Alíquotas - Lei Complementar Municipal de Porto Alegre - Nº212/89, Art. 5º - Inconstitucionalidade - Decisão do STF - Efeitos. Revista de Estudos Tributários nº3: 1998, p. 117

2. AMARO, Luciano da Silva. Direito Tributário Brasileiro. Saraiva:1997, São Paulo, p. 136

3. LEONETTI, Carlos Araújo. O IPTU e a Função Social do Propriedade. Jornal Síntese, nº 21, 1998, p.6.

4. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 12.ed. São Paulo : Malheiros, 1997.