Introdução: Função Social da Sociedade:
A teoria da função social da propriedade não justifica o direito de propriedade com moldes romanos, absoluto, o que se percebe com o argumento do poder outorgado para seu exercício e utilização social, considerado como uma função não individual, e sim social.
Efetivamente, afirma-se que o proprietário tem o dever de exercer o direito de propriedade de acordo com os interesses da coletividade, cabendo-lhe apenas direcionar-lhe o exercício acorde com convicções de natureza política-social.
Se adotássemos o doutrina agrária, poderíamos dizer que a função social da propriedade consiste na correta utilização econômica da terra e na sua justa distribuição, de modo a atender o bem estar social da coletividade, mediante ao aumento da produtividade e da Justiça Social.
Justificando assim, a desapropriação de propriedades não produtivas, que deixam de contribuir para o desenvolvimento social da região, vez que não produzem.
Sob outro aspecto a desapropriação alcança a Justiça Social para auxiliar da distribuição de riquezas.
A teoria da função social é conhecida como sendo de Augusto Comte, contudo tem quem atribua a teoria a São Basílio e São Tomas.
O maior destaque da teoria se deu com Rousseau, no seu projeto de Constituição para a Córsega.
Sob o ponto de vista moderno, a função social da propriedade é tido como fórmula de conciliação do individual e do social, constituindo elemento inerente ao direito de propriedade.
Para Duguit, maior defensor da função social da propriedade em nosso século, este é um poder-dever de organizar, explorar e dispor da propriedade.
Chama-se poder-dever, aquele poder que é atribuído a alguém para realizar algo que a ele se impõe como dever.
Portanto, este poder não é uma faculdade e sim um instrumento para realização da obrigação que lhe é imposta.
Por esta concepção, o direito de usar, gozar, dispor e reivindicar a propriedade, direitos concedidos ao proprietário, possuem como objetivo dar ao proprietário instrumentos para cumprir a função social da mesma.
IPTU progressivo - possibilidade jurídica de sua existência e
Emenda Constitucional nº 29:
Com a redação constitucional e o enfoque destinado ao IPTU progressivo, antes da emenda constitucional número 29, de 13/09/2000, para o município aplicar a progressividade do IPTU, seria necessário:
1-Lei Federal regulando a progressividade;
2-Plano Diretor do município;
3-Lei Municipal estabelecendo a progressividade do IPTU.
Os municípios se esforçaram para preencher os requisitos, fizeram um plano diretor e a lei municipal.
Na sua maioria, os municípios que se atreveram, tiveram seus atos contestados em juízo e com o tempo a matéria chegou no Supremo Tribunal Federal, o qual entendeu que a progressividade do IPTU não era possível, pois os artigos constitucionais que a criaram não eram auto aplicáveis, ou seja, dependiam de uma lei federal que viesse regulamenta-los, como a mencionada lei não chegou até hoje, seria impossível falar em IPTU progressivo.
Nem todas os julgados proferidos a respeito de IPTU progressivo foram insensível com o instituto. Dentro do Primeiro Tribunal de Alçada Civil, mais especificamente pela 5ª e 8ª câmaras, surgiram argumentos em defesa do IPTU Progressivo, vejamos:
Um dos argumentos seria que não haveria necessidade de lei federal, vez que esta teria como objetivo trazer a definição de função social da propriedade, segundo os mesmos nobres julgadores, a referida definição estaria presente no texto constitucional, apoiando este entendimento nos ensinamentos de JOSÉ AFOSO DA SILVA, transcrevendo o trecho da obra que pedimos vênia para transcrever:
"É o imposto sobre propriedade predial e territorial urbana (art. 156,I), que representa o gravame fiscal da propriedade imóvel, com ou sem edificações, localizada na zona urbana ou com destinação urbana. Poderá ser progressivo nos termos da lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade. A progressividade prevista no 156 é genérica e pode ser estabelecida com base em critérios diferentes do estabelecido no 182, parágrafo 4º, que é vinculado a situação específica ali indicada, em que a aplicação da progressividade constitui sanção pelo não atendimento de regular e específica exigência do Poder Público Municipal" (in Curso de Direito Constitucional Positivo, 6ª ed. RT., pág. 606).
Outro que sustenta o lamentável equívoco quanto a aplicabilidade do IPTU Progressivo é o nobre jurista DALMO DE ABREU DALLARI, com os dizeres:
"Esse critério esta previsto expressamente na Constituição Federal, no parágrafo primeiro, do artigo 156, como princípio de política fiscal, podendo ser aplicado sempre, seja qual for o uso que se dê a propriedade.
Ele nada tem a ver com a progressividade prevista no capítulo da Constituição que trata da política urbana, pois esta tem o caráter de penalidade e só se aplica se não houver bom uso do imóvel" (Folha de São Paulo, de 28/06/95 - pág. 1-3).
Os trechos doutrinários bem como os pontos que passaremos a criticar foram extraídos dos julgados Ap. nº 616.232-1-SP-5ª cam.-vu-13/11/96-Rel. Juiz Nivaldo Balsano- 1º TAC e Em. Inf. Nº 557.535-1-SP-8ªCam.-maioria de votos-29/05/96-Rel. Juiz Carlos Lopes- 1º TAC.
A Constituição Federal é um sistema harmônico, de caráter social profundo, fruto da resposta ao término de um período militar ditatorial.
Deste modo, prevê de forma detalhada e as vezes repetitivo, cada instituto, descendo a minúcias que bem poderiam ser objeto de leis infra constitucionais.
Pois bem, dito isto, analisemos sob o aspecto jurídico redacional a disposição dos artigos 156 e 182 da constituição Federal.
O artigo 156 estabelece a competência tributária do ente municipal, prevendo entre os tributos municipais o IPTU, trazendo a possibilidade deste ser progressivo para assegurar a função social da propriedade.
Sendo o IPTU, um tributo de competência municipal, a união somente poderá criar normas de caráter genérico, sendo as demais normas de competência exclusiva dos municípios.
Fica claro, portanto, a necessidade da existência da lei municipal em função da competência legislativa residir na esfera municipal.
Assim, a previsão do IPTU progressivo necessita estar no art. 156, como pressuposto para existência do tributo com os referidos contornos, vinculados ao regramento municipal, a suas competências e capacidades.
Porém, o IPTU, quando progressivo, deve estar ligado ao cumprimento da função social da propriedade e conseqüentemente ao plano diretor municipal.
Lembrando, segundo a própria Constituição Federal, 182, § 1º, plano diretor "é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana".
A função social da propriedade é a obrigação que tem o proprietário de imóvel de atribuir a seu bem, a utilidade que favoreça a sociedade, de acordo com o estabelecido no Plano Diretor.
O Plano Diretor é a concretização prática do que filosoficamente se discute sob o nome de função social, no que se refere a imóvel urbano.
Os institutos de função social e plano diretor, não estão englobados como tributos, por que não o são, tratam-se de elementos de direito urbanístico, nada mais normal que estarem no capítulo da constituição que trata de Política Urbana.
A Constituição é um sistema complexo e uno, não sendo possível analisar uma norma divorciando-a de todo o sistema constitucional, as divisões entre as cadeiras da ciência jurídica existem apenas para fins pedagógicos, contudo o direito é uno e dinâmico, devendo ser analisado de forma sistemática dentro da esfera jurídica legal.
Deste modo, pedindo vênia ao Ilustre Mestre José Afonso da Silva e ao não menos ilustre jurista, Dalmo de Abreu Dallari, para destes discordar, afirmando, categoricamente, não existe um IPTU progressivo tributo e outro sanção, existe, na verdade, apenas um IPTU, que poderá ser progressivo ou não, em sendo, visará constranger o proprietário de imóvel urbano não utilizado um subutilizado a atribuir a propriedade a sua função social.
Quanto ao caráter punitivo falaremos no tópico seguinte.
Desta forma, mais uma vez pedindo vênia para discordar, especialmente no que diz respeito aos eméritos juizes prolatores dos julgados supra mencionados, estes operam em erro ao admitirem a possibilidade de aplicação do IPTU progressivo, este profissional que vos fala, reconhece o caráter justiceiro e legalista do mencionado instituto, sendo um dos seus defensores absolutos, contudo rende-se ao argumento do STF, ao perceber que a progressividade, atualmente é inaplicável por falta de lei federal que o regule.
Em que pese ser a competência para estabelecer regras quanto ao IPTU, do ente municipal, sendo dispensável, teoricamente, uma lei federal que o preveja, o diploma constitucional que lhe atribui a referida competência é o mesmo que estabelece a necessidade da referida lei para aplicabilidade do instituto.
O conflito de normas existe, mas estas, geram efeitos, impedindo a aplicação da progressividade.
Em que pese o conflito, a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 14.927-0/8, entendeu que o texto da progressividade com seus contornos é constitucional, não cabendo a nós, neste artigo a discutir.
Vale a pena lembrar que a recente emenda Constitucional 29 alterou o artigo 156, mas manteve a redação do 182, com a exigência da lei federal, logo no espírito do legislador federal repousa a tranqüilidade da necessidade de um diploma legal federal que regule a matéria.
Posto isto, passemos adiante:
A polêmica criada e a necessidade de os municípios aumentarem sua arrecadação, diante da constante perda de receita e endividamento que os afligem, fez que a União, de maneira equivocada e mal intencionada, criasse a regulamentação, por meio da mencionada emenda constitucional.
Esta regulamentação estabeleceu que o IPTU progressivo deverá se ater ao valor do imóvel e sua localização, mas não resolveu o problema.
Se esta regulamentação tivesse sido criada por uma simples lei complementar, o IPTU progressivo poderia ser aplicado sem problema, contudo, foi criado por uma emenda constitucional, o que quer dizer que por meio do poder constituinte derivado, a carta magna teve sua redação alterada.
Em que pese a emenda constitucional ter força maior que a simples lei complementar que mencionamos, somente curvando-se a própria constituição, fruto do poder constituinte originário, ela, a emenda, não torna a progressividade aplicável, por si só.
O artigo 182, caput, permaneceu com a redação original, donde se entende, que o referido artigo, continua exigindo uma lei federal para regular a progressividade.
Nestes termos, o argumento utilizado pelo Supremo Tribunal Federal ao analisar a questão, continua válido e atual. Mais uma vez "a falta de conhecimento jurídico dos legisladores", ou a falta de vontade política de resolver os problemas, tonaram a emenda constitucional 29, no que diz respeito a progressividade do IPTU, um baluarte inaplicável.
Na realidade, este deve ter sido o objetivo real, vez que com a regulamentação da nati morta emenda, quanto a progressividade, aparentemente, atende aos anseios daqueles que cobravam mudanças da União, contudo, transferem a responsabilidade pela inaplicabilidade da norma para o Poder Judiciário, aliviando a carga de pressão que sofria.
Progressividade e seu caráter punitivo:
Em que pese muitas pessoas que desconhecem o que seja IPTU progressivo, achando que tratasse de um artifício adotado pelas municipalidades para tirar dinheiro dos contribuintes, ela, na verdade tem o caráter punitivo, como facilmente se observa na redação do artigo 182, § 4º, inciso II.
O próprio artigo utiliza-se da palavra pena, sendo que da leitura do referido artigo, pode-se extrair a conduta a ser punida, quase como um tipo penal.
Assim, aquele que deixar de dar ao imóvel urbano a destinação social, ou nos termos empregados pela constituição, não utilizar ou subutilizar imóvel urbano não edificado, contrariando a política de crescimento urbano adotada pelo município, poderá incorrer nas "penas" que o artigo ordena e entre elas a progressividade do IPTU.
O legislador constitucional, de forma pouco técnica, mescla tributo com punição, fazendo com que alguns interpretes ressaltem tanto o caráter punitivo que ele possui, que esquece-se tratar de um imposto, logo tributo, que além do artigo 156 e 182, observa os demais artigos constitucionais, principalmente os que versam sobre tributos, além do Código Tributário Nacional e demais legislações esparsas do gênero.
Melhor técnica divorciaria a progressividade do IPTU, deixando-a aos cuidados dos atos administrativos punitivos, em especial a multa.
Na forma que a progressividade foi prevista e lastreada ao IPTU, podemos afirmar que a progressividade tem caráter punitivo, mas não chega a ser uma pena.
Impossível, atualmente em nosso sistema, aplicar a progressividade sem envolver o IPTU, igualmente impossível punir alguém, constrangendo-a a pagar um imposto, , mesmo que seja o progressivo.
A progressividade age diretamente sobre as alíquotas do IPTU, as majorando, contudo, toda a sistemática a ser aplicada ao IPTU Progressivo é a mesma do IPTU normal, a função social da propriedade restou como elemento filosófico na elaboração da política urbana municipal, consubstanciada no plano diretor.
Desta forma, ao contrario do que a maioria das pessoas pensam e alguns juristas afirmam, a progressividade tributária tem caráter punitivo, mas não é uma pena atribuída àquele que deixa de dar ao imóvel a função social, contrariando a política anteriormente traçada.
Por que um IPTU Progressivo? - Conclusão:
Com base no que discutimos no dia de hoje, me atrevo a responder a pergunta que foi sugerida para desenvolver esta palestra, Por que um IPTU progressivo?
O IPTU progressivo deve existir para ser um instrumento a ser colocado a disposição dos administradores municipais, com o fim único conseguirem dirigir o crescimento ordenado da cidade, atendendo ao social, para que todo imóvel urbano cumpra sua função social, criando assim, ordem no crescimento da cidade, barateando aluguéis, conseqüentemente criando empregos, levando o progresso e a Justiça Social a todos os cantos do município e melhorando as condição de vida da população.
Com esta afirmação quero terminar o assunto, sugerindo que a partir hoje pensem no IPTU progressivo sob o aspecto da função e Justiça Social.