Sumário: 1. Intróito. 2. Responsabilidade civil do Estado. 3. Responsabilidade pelo dano ambiental nuclear. 4. Acidente radioativo com o material Césio 137. 5. Responsabilidade Estatal pelo acidente radioativo. 6. Ausência de informação e aumento da pobreza social. 7. Referências bibliográficas.
1.Intróito
A proteção do meio ambiente tornou-se fator de preocupação mundial a partir de meados do último século. O avanço industrial e tecnológico com a efetiva e/ou potencial utilização de armas químicas e biológicas, a globalização como meio facilitador de troca de bens e informações e a constante busca pelo desenvolvimento econômico, agregado à expansão capitalista, culminou com vários impactos ambientais, que vem provocando desequilíbrio junto ao meio ambiente e que pode pôr em risco a incolumidade física e mental da humanidade.
O desenvolvimento sustentável(1) é o termo atualmente utilizado para conformar o desenvolvimento econômico com formas não predatórias da natureza, de forma a ser preservado o equilíbrio ecológico, nas diversas atuações do particular e do Estado, face à busca inconstante do progresso econômico. Leonardo Estrela Borges completa:
"O relatório Brundtland (nosso Futuro Comum) elaborado pela ONU, em Estocolmo – 1987, deu especial ênfase às conseqüências negativas da pobreza sobre o meio ambiente, adotando uma clara postura de conjugação da proteção do meio ambiente com o desenvolvimento dos povos. De acordo com o relatório, para erradicar a pobreza seria necessário um novo tipo de desenvolvimento capaz de manter o progresso humano em todos os lugares do planeta e por um longo período. Surgia, desse modo o conceito de desenvolvimento sustentável".[2]
Legisladores de todo o mundo passaram a elaborar normas de proteção e responsabilização no âmbito civil, administrativo e penal para assegurar o desenvolvimento sustentável. O termo responsabilidade é derivado do vocábulo latino respondere, implicando a idéia de resposta[3]. No âmbito ambiental, esta idéia agrega-se, atualmente, a inúmeros tratados internacionais e Constituições de diversos países.
No entanto, a necessidade da preservação ambiental individual ainda não é informada a grande parte da população. Esta ineficácia do Estado na educação ambiental, notadamente entre as classes sociais de baixa renda, favorece a atuação dos grandes predadores e sua impunidade.(4) Também demanda do próprio Estado uma maior participação na manutenção do indivíduo, em vários aspectos sociais, desde a saúde e subsídios à alimentação, até a gerência de programas de desenvolvimento rural, aumentando em demasia os gastos da máquina estatal. O Estado, por sua ineficácia em atacar a base do problema, passa a abarcar inúmeras responsabilidades sociais que acabam por induzir o cidadão a um ócio vicioso.
Em meio a esta ingerência estatal aos meios de educação e informações generalizadas, o Estado por ação ou omissão, não raro é apontado como responsável pelos acidentes ambientais de maiores proporções já registrados, dentre os quais o acidente radioativo com o material Césio 137, ocorrido em Goiânia em 1987.
Em que pese a importância do estudo da atribuição da responsabilidade ao particular e ao ente público. As considerações seguintes incidirão apenas na responsabilidade civil do Estado, pela análise de fatores contraditórios deste ser jurídico, a quem foi atribuída a qualidade de guardião da vida humana, nesta subentendendo-se a sua preservação e a da paz social, e que, ao mesmo tempo, se afigura como um dos principais causador de danos ao meio ambiente e provedor de um círculo vicioso de pobreza social.
2. Responsabilidade civil do Estado
A responsabilidade civil do Estado é termo comumente adotado na doutrina brasileira para referir-se à responsabilidade extracontratual, ou seja, responsabilidade civil que foge às regras dos contratos administrativos stricto sensu.
Conforme prescreve o artigo 186 da Lei nº 10.406/02, novo Código Civil Brasileiro, que "Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito".
Várias são as teorias que explicam a origem e evolução da responsabilidade civil estatal brasileira, sempre culminando em três requisitos básicos para fins indenizatórios: fato lesivo, nexo causal e dano, sendo que, dependendo de configurar-se ação ou omissão, atrelada à determinada teoria de origem, a doutrina brasileira diverge quanto à natureza jurídica desta responsabilidade se objetiva ou subjetiva; nesta esteira postulando um quarto requisito aos adeptos da responsabilidade subjetiva: a culpa.
A doutrina subjetivista adentrou no direto brasileiro à época da publicação da Lei nº 3.071/16, antigo Código Civil, em seu artigo 15(5), estipulando a necessidade de se comprovar a culpa pelo ato danoso, para que se pudesse cogitar a indenização devida. Derivada das doutrinas civilista ou privatística, a teoria da culpa civil, como pressuposto da responsabilidade estatal extracontratual, foi muito questionada no direito brasileiro, não obstante sua regulamentação na Lei Civil.[6]
Baseado nas doutrinas internacionais publicistas, a Constituição Federal de 1946[7] mitigou a teoria subjetiva da responsabilidade estatal e agasalhou a teoria objetiva, baseada na teoria do risco administrativo. Fato repetido nas Constituições posteriores de 1967(8) e 1988.(9)
Alguns estudiosos têm oriundas da doutrina publicista, duas teorias: teoria do risco administrativo e teoria do risco integral. Na primeira, a indenização é uma obrigação diante da ocorrência do dano e o estabelecimento do nexo causal, tendo neste, um liame entre o fato lesivo e o prejuízo causado. Não há de se perquirir culpa do ente público e a única hipótese de exclusão da responsabilidade restringe-se à culpa exclusiva da vítima para a ocorrência do evento danoso.
Na teoria do risco administrativo, basta a relação de causa e efeito. A culpa é inquestionável pelo fato do Estado exercer uma atividade de risco aos seus administrados, impondo um ônus maior a uns, em detrimento de outros. O princípio da solidariedade social exclui a necessidade de se comprovar a culpa para efeitos de indenização.
Ensina José dos Santos Carvalho Filho (10) que:
"Diante disso, passou-se a considerar que, por ser mais poderoso, o Estado teria que arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas atividades: à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior. Surge, então, a teoria do risco administrativo, como fundamento da responsabilidade objetiva do Estado. Além do risco decorrente das atividades estatais em geral, constitui também fundamento da responsabilidade objetiva do Estado o princípio da repartição dos encargos. O Estado, ao ser condenado a reparar os prejuízos do lesado, não seria o sujeito pagador direto; os valores indenizatórios seriam resultantes da contribuição feita por cada um dos demais integrantes da sociedade, a qual, em última análise, é a beneficiária dos poderes e das prerrogativas estatais."
Pela teoria do risco integral, o ente público é obrigado a indenizar ainda que a vítima tenha dado culpa ao evento danoso. Há questionamentos se esta teoria foi ou não adotada no direito brasileiro, sendo defendida por alguns doutrinadores, pelos menos face aos danos ambientais nucleares.
Não resta dúvidas que a atuação estatal fornece um risco natural a ser imposto aos seus administrados. Risco este passível de indenização, independentemente de se verificar a culpa, caso haja algum prejuízo. Portanto, somente na relação de regresso entre o Estado e seus agentes, que por dolo ou culpa deram origem ao evento danoso, a responsabilidade é subjetiva.
Entretanto, há divergências doutrinárias e jurisprudenciais, no que tange aos atos omissivos do Estado. Se estes seriam derivados da teoria da culpa administrativa, como fator de culpa anônima ou falta do serviço. Se o ato se identificar como uma inércia estatal diante de uma obrigação de agir, o Estado está obrigado a reparar (indenizar) o prejuízo. Neste caso, não basta simplesmente a configuração da inércia - omissão estatal, nexo causal e o dano. É mister que a vítima comprove a culpa do Estado; que esta omissão foi ilícita, ou seja, que o Estado tinha o dever legal de agir e quedou-se inerte.[11]
3. Responsabilidade pelo dano ambiental nuclear
A responsabilidade estatal pelo dano ambiental norteia, cada vez mais, a pauta de discussões e fundamentos de novas legislações. A necessidade de autoproteção e a busca de novos mercados no mundo globalizado, transformam qualquer ecossistema, em potencial área de risco para um dano ambiental.
A utilização de armas nucleares, e respectivas pesquisas, ainda que em nível experimental, pode danificar a saúde e diminuir a qualidade de vida de indivíduos pertencentes à população de países vizinhos, que fogem à jurisdição do causador do dano. O mesmo ocorre no âmbito interno.
Daí a importância em saber se é absoluta a idéia de que somente as áreas onde estão sendo armazenados ou utilizados materiais nucleares (lato sensu), seriam tidas como potenciais locais de risco, para efeito de uma indenização pelo Estado, baseado na teoria do risco administrativo.
Será absolutamente correto idealizar que o Estado brasileiro esteve ou está preparado para um potencial dano nuclear? E quais são as atitudes (ações) tomadas pelo mesmo para prevenir ou reparar os danos causados às pessoas e ao meio ambiente? Não seria culpa do Estado, portanto passível de indenização, a sua inércia diante de fatos pretéritos que causaram prejuízos irreparáveis? Seria a responsabilidade do Estado subjetiva ou objetiva, diante do dano ambiental que afetará administrados distintos e de gerações distintas (intergeracional), vez que o meio ambiente é bem comum também das gerações futuras?
Alguns doutrinadores entendem que o dano ambiental nuclear, além de possuir caráter eminentemente objetivo (independente de questionamentos sobre a culpa), ainda terá o caráter de integral, baseado na teoria do risco integral, cuja indenização, será devida, inclusive se a culpa ou dolo pelo evento danoso foi decorrente de ato exclusivo da vítima.
O fundamento legal inicial para tal teoria, encontra-se disposto no artigo 21, XXIII, alínea "c", da Carta Magna, garantindo que "a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa" e, ainda, o que estabelece a Lei nº 6.453/77, que trata da responsabilidade civil por danos nucleares, onde se verifica a exclusão da responsabilidade com relação à vítima (teoria do risco administrativo), não obstante a obrigação de indenizar terceiros, não causadores do evento danoso (teoria do risco integral), in verbis:
"Art. 4º Será exclusiva do operador da instalação nuclear, nos termos desta Lei, independentemente da existência de culpa, a responsabilidade civil pela reparação de dano nuclear causado por acidente nuclear.
(...)
Art. 6º Uma vez provado haver o dano resultado exclusivamente de culpa da vítima, o operador será exonerado, apenas em relação a ela, da obrigação de indenizar."
A responsabilidade estatal pelo dano nuclear encontra respaldo ainda, nos dispositivos Constitucionais seguintes, in verbis:
"Art. 20. São bens da União:
(...)
IX - Os recursos minerais, inclusive do subsolo.[12]
Art. 21. Compete à União:
(...)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer o monopólio estatal sobre pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
(...)
b) sob o regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de radioisótopos para pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas."
Se o Estado (União) possui propriedade exclusiva sobre os minerais, deve agir em relação à eles como se dono fosse. Mesmo que tenha apenas a posse indireta, após ter transferido a posse direta através da concessão ou permissão, tem o dever de fiscalizar sua propriedade, inclusive, por tratar-se de material com tamanho poder de destruição (material nuclear).
Ainda que exista a concessão ou permissão, ou que haja delegação, pela União, de atividades de orientação, fiscalização, supervisão a órgão instituído para esta exclusiva finalidade, não lhe foge a responsabilidade de proprietário, fiscalizador e pesquisador, senão vejamos.
A Lei nº 4.118/62 instituiu o monopólio da União Federal sobre o comércio de radioisótopos artificiais. O Decreto-Lei 1.982/82 instituiu que o referido monopólio seria repassado com exclusividade à Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN e às Empresas Nucleares Brasileiras S.A. - ELETROBRÀS, ressalvando, entretanto em seu artigo 2º, que "O desenvolvimento de pesquisas no campo da energia nuclear fica sob o controle exclusivo da União."
Dispondo sobre atribuições e responsabilidade na matéria, a Lei nº 6.189/74 estabeleceu que cabe a CNEN a orientação, planejamento, supervisão e fiscalização na energia nuclear e ainda: expedição de normas e licenças; posse, uso e armazenamento de material nuclear, expedição de normas de segurança e proteção relativas; manuseio; tratamento e eliminação de rejeitos radioativos.
Observa-se que antes mesmo da norma constitucional de competência vir expressa na Carta de 1988, leis especiais já tratavam da matéria e atribuíam à União, competência exclusiva sobre o monopólio da atividade nuclear, sendo este delegado à Autarquia Federal CNEN. Mas há que ressaltar, que mesmo nesta atribuição solidária, o legislador, reservou à União Federal o controle exclusivo para o desenvolvimento de pesquisas no campo da energia nuclear.
Esta reserva legal é uma obrigação imposta em lei e atribuída ao ente público. A sua omissão caracteriza-se inércia e ato ilícito, configurador da responsabilidade por falha e/ou falta do serviço.[13]
A responsabilidade objetiva do Estado face ao dano ambiental nuclear parece transparente, em que pese dúvidas de ser integral. No entanto, ainda que haja necessidade de respaldo na teoria da culpa administrativa, após a leitura dos dispositivos acima citados, pode-se apurar que também resta configurada a existência da teoria subjetiva na omissão do dever de pesquisa.
4. Acidente radioativo com o material Césio
O acidente radioativo ocorrido em Goiânia no ano de 1987 levantou grandes discussões nos tribunais brasileiros em termos de responsabilidade estatal por dano ambiental.[14]
O fato e sua potencialidade de dano foi incontestável (evento e prejuízo). Não obstante, o Estado se negou a reconhecer o nexo causal de muitas vítimas com o evento danoso. A Lei Federal nº 9.425/96 [15]e a Lei Estadual nº 10.977/89, estabeleceram pensão especial indenizatória às vítimas enquadradas em níveis de enfermidades e radioatividade distintas na época – vítimas do grupo I e do grupo II, portanto, reconhecendo nestas o nexo causal existente.
Quanto às demais pessoas, o Estado não reconheceu os nexos causais, havendo necessidade de se recorrer ao judiciário para comprovar tais nexos. Em alguns casos, há decisões judiciais excluindo a responsabilidade da União Federal, atribuindo-a, exclusivamente á CNEN.
Grandes números de pessoas manifestaram doenças provenientes da radiação anos após o evento danoso, ou ainda, doenças genéricas que apareceram sem uma causa específica e sem um tratamento eficaz, no entanto, reduzindo em demasia a capacidade de trabalho, ora por vez, o inviabilizando. Anemias reincidentes, dores em todo o corpo, depressão e fraqueza constante eram e são alguns dos sintomas.[16]
A simples exposição à radiação na época, trouxe inúmeros problemas psicossocial e clínico, para as pessoas que foram obrigadas a trabalhar na contenção do acidente, sequer sabendo do risco exposto; ou que foram expostos pela infeliz localização geográfica de suas casas; ou que foram contaminadas por terceiros devido a erros de contenção de contaminação efetuados pelo Estado.
Estudos soviéticos demonstram que os efeitos da radiação podem trazer seqüelas genéticas até a sexta geração familiar, e que doenças secundárias e oportunistas, que não somente o conhecido carcinoma acomete o exposto a radiação, reduzindo-lhe sua imunidade, cujos sintomas podem aparecer anos após a contaminação.[17]A preocupação com a possibilidade de acometimento de um câncer futuro e iminente, ou nascimento de crianças com deformidades e problemas genéticos, atormentam estes vitimados, fato que tem sido comprovado na prática pela Defensoria Pública da União em Goiás.[18]
Ademais, é notório na medicina que o temor da pessoa exposta à radiação tem reduzido sua qualidade de vida, tornando-a fragilizada clinicamente e susceptível à inúmeros problemas de saúde.[19]
5. Responsabilidade Estatal pelo acidente radioativo
A simples exposição ao material radioativo, direta ou indiretamente, por si só, já se consubstancia no nexo causal suficiente à condenar o Estado ao auxílio total às vítimas, inclusive como uma responsabilidade intergeracional. Primeiro porque o auxílio (responsabilidade) pleiteado pelos vitimados, não se resume a uma resposta pecuniária (indenização). É necessário o restabelecimento da saúde eivada.
O tratamento fornecido pelo Sistema Único de Saúde - SUS, não é suficientemente adequado para tratamentos tão específicos e que ainda requerem muitos estudos e pesquisas, conforme esclarece Custódio Ferreira, citando a jurisprudência de nossos tribunais:
"O direito público subjetivo à saúde representa prerrogativa jurídica indisponível assegurada a todas as pessoas." [20]
Desta forma, o acesso à saúde é atribuição do Estado, em suas três esferas de Poder, independente de se falar em responsabilidade extracontratual.
No entanto, ainda que se consiga afastar a incidência da responsabilidade objetiva e o nexo causal dos danos sofridos pelas vítimas do Césio - até o momento não ressarcidas, cujas doenças manifestaram-se em datas posteriores ao acidente radioativo - a responsabilidade subjetiva do Estado, baseada na teoria da culpa administrativa, restaria configurada por dois fatos relevantes:
1. A ineficácia da contenção de danos do acidente (falha do serviço), fato que provocou contaminação indireta de inúmeras pessoas;
2. Perda da oportunidade de aprendizado, desde o momento do evento, até os dias atuais. Não esquecendo que o episódio foi considerado por especialistas como o pior acidente radiológico do mundo, pelo fato de ter tido seres humanos vivos com o maior índice de contaminação radiológica já visto.
Tendo o Estado (CNEN) a responsabilidade de fiscalização e manuseio de rejeito radioativo, a ineficácia para conter a disseminação radiológica ficou patente no lastro de contaminação. O fato foi ocultado de outros órgãos públicos e de profissionais que trabalhavam no local sem nenhum preparo ou suporte técnico a contento, suficientes para evitar a própria contaminação e a de terceiros.
A falta do serviço de pesquisa, pelo Estado (União Federal) com as vítimas ainda vivas, poderiam ser utilizados para impedir novos casos de doenças posteriores, como vem ocorrendo, ou, comprovar teorias de mutação genética e intergeracional tão latentes.
O momento do acidente foi extremamente oportuno para desenvolver pesquisas sobre como a radiação atua no corpo humano e no meio ambiente, evitando futuros danos, doenças graves e crianças que nascem de segunda ou terceira geração, portadoras de deformidades genéticas, com grande probabilidade de serem decorrentes de contato indireto com o material Césio.
Ocorreu, ainda, descaso e irresponsabilidade com o meio ambiente e todos os seres vivos da terra, pois os estudos poderiam servir de prevenção à novos acidentes e evitar inúmeras mortes, não só para o país, mas para toda a humanidade.