Resumo: A emergência do Estado de Exceção como paradigma de governo repercute no modo como o Direito Internacional regula o uso da força pelos Estados. As graves violações de direitos humanos conduzidas por governos em face de seus próprios cidadãos pressionam a sociedade internacional a agir em defesa destes direitos universais. Por um lado, a prevalência dos Estados como os mais importantes sujeitos no plano jurídico internacional; a atual configuração do Conselho de Segurança da ONU; e a positivação dos princípios da soberania e não-intervenção conferem aos governos autonomia na condução dos seus atos. Igualmente, a ênfase na defesa dos interesses nacionais enfraquece as iniciativas de cooperação entre os Estados. Por outro lado, o comprometimento com a promoção e defesa dos Direitos Humanos exige do Direito Internacional a superação de tais dogmas: a valorização do ser humano enquanto sujeito de direitos e a progressiva construção de uma consciência internacional em torno das barbaridades perpetradas contra os Direitos Humanos por governos podem traçar novos rumos para o Direito Internacional.
Palavras chave: Estado de Exceção; Intervenção Humanitária.
Abstract: The emergence o the State of Exception as a government paradigm reverberates in the manner the use of force is regulated by International Law. Major human rights violations conducted by governments in face of their own citizens pressures international society to act in defense of such rights. On the one hand, the prevalence of States as the most important actors in the international legal realm; the current configuration of the Security Council; and the dogmatization of the sovereign and non-intervention principles grant governments the autonomy to conduct their own businesses. Likewise, the emphasis in the defense of national interests weakens cooperation initiatives among States. On the other hand, the commitment with the promotion and defense of Human Rights requires International Law to overcome these dogmas: praising human beings as subjects of rights and the progressive construction of an international conscience on the atrocities perpetrated against Human Rights by governments insert new paths to International Law.
Keywords: State of Exception; Humanitarian Intervention.
1.Introdução
A ordem jurídica internacional carece de uma definição precisa. O recurso à analogia com o ordenamento jurídico estatal não se mostra apto à tarefa de descrever o funcionamento do Direito Internacional: por um lado, a ausência de um autêntico Leviatã capaz de impor a força da lei aos Estados-nação, e por outro, as peculiaridades de um contexto histórico marcado pelo fenômeno da globalização são elementos que dificultam a caracterização da ordem jurídica internacional.
De fato, os tradicionais conceitos propostos por importantes juristas [01] tendem a ser rotulados como demasiados simplistas, uma vez que não contemplam a vasta gama de desafios, ideologias e dificuldades que permeiam nosso tempo. A própria unidade do ordenamento jurídico internacional vem sendo contestada por diversos internacionalistas, que vislumbram o chamado fenômeno da fragmentação [02] do Direito Internacional.
A regulação do uso da força armada pelos Estados e as peculiaridades da sociedade internacional contemporânea imprimem novos rumos ao Direito Internacional, que se pretende promotor dos Direitos Humanos. Em um primeiro momento, o presente estudo propõe analisar o surgimento do Estado moderno e suas repercussões na formação do Direito Internacional. Em seguida, a atual normatização do recurso ao uso da força armada por parte dos Estados é inserida em um contexto de promoção dos Direitos Humanos no plano supranacional. O fortalecimento do Estado de Exceção, assim como a necessidade de resposta pela sociedade internacional diante das graves violações de direitos humanos perpetradas por governos aos seus próprios cidadãos consiste na máxima expressão deste crescente paradigma de governo, exigindo da sociedade internacional uma resposta.
2.O Estado-moderno e as fundações do Direito Internacional
O contexto histórico do surgimento e fortalecimento do Estado-nação [03]- [04] moderno marca a gênese do Direito Internacional: este surgiu com o objetivo primeiro de coordenar as relações entre os Estados, que em meados do século XVII eram por excelência os únicos sujeitos de Direito Internacional (ROSENNE, 2002; CREVELD, 2004).
O Estado nacional moderno somente foi possível com o desenvolvimento do conceito da soberania estatal [05], conceito este que se desdobra nos níveis interno e externo. Em nível interno, a soberania estatal representa a instituição de uma ordem jurídica chefiada pelo Estado, que por sua vez detém o monopólio do uso da força. Em nível externo, implica na existência de um Estado de Natureza no qual "[...] a liberdade do Estado é a mesma que teria cada homem, se não houvesse leis civis e nem mesmo Estado. [...] existe uma guerra perpétua... entre os Estados independentes." (HOBBES apud FERRAJOLI, 2007). Princípio basilar do Direito Internacional, a soberania estatal representa
"A superação do estado de natureza, internamente, e a sua conservação (ou melhor, instauração), externamente, tornam-se, assim, as duas coordenadas ao longo das quais se desenrola a história teórica e prática dos Estados soberanos modernos, ambas inscritas no código genético de tais Estados pela filosofia política jusnaturalista. Disso resulta um Estado moderno como sujeito soberano, que é fundado, laica e racionalmente, sobre duas oposições – por negação e por afirmação – ao estado de natureza: sobre a negação, enquanto ‘estado civil’, do ‘estado de natureza’ originário das sociedades primitivas e selvagens dos homens de carne e osso e, portanto, sobre a oposição entre ‘civilidade’ e ‘incivilidade’, como fonte de legitimação de novas formas de desigualdade e domínio; e, como corolário, sobre a afirmação de um novo estado de natureza paradoxalmente artificial porque produzido pelo mesmo artifício do qual nasce o Estado: a sociedade selvagem, mas artificial, dos Estados soberanos, virtualmente em estado de guerra entre si, mas também coligados, como ‘mundo civil’, pelo direito-dever de civilizar o resto do mundo ainda não civilizado." Grifo nosso (FERRAJOLI, 2007, p. 25)
A partir da noção de soberania, visualiza-se outro importante marco teórico para o plano jurídico internacional: a ideia de igualdade soberana [06] entre os Estados. Atribui-se a Emmerich de Vattel [07] (século XVIII) a formulação do princípio da igualdade soberana estatal (LEE, 2004; WALZER, 2006), de modo que a ampla aceitação de sua formulação pelos Estados republicanos do século XVIII foi essencial para o projeto de enfraquecimento do poder monárquico e consequente consolidação do Estado-nação moderno. O princípio da não-intervenção em assuntos internos dos Estados seria, nesse diapasão, desdobramento e corolário da igualdade soberana entre os Estados.
Com efeito, o Direito Internacional consolida-se, assim, já no século XIX e início do século XX, como o Direito dos Estados. O direito de recurso à força militar para resolução de disputas entre os Estados foi então elevado a condição sine qua non do exercício do poder soberano em nível externo, onde prevalecia de forma incontestável a doutrina do realismo político [08] das relações internacionais. A guerra seria, conforme prescreveu Carl von Clausewitz, "[...] a realização da política por outros meios." Tradução livre (CLAUSEWITZ, 1982, p. 88).
O período marcado pelas Guerras Mundiais (1914-1945) consistiu em grande marco na história da humanidade. Pela primeira vez, os Estados adquiriram a capacidade de destruírem totalmente uns aos outros através da Guerra Total: a mobilização de todos os recursos em prol do esforço de guerra aliado ao desenvolvimento de armamentos, cujo poder destrutivo crescia de modo exponencial (CREVELD, 2004).
A necessidade de controle da guerra e promoção de uma ordem internacional voltada para a paz representou o objetivo central da Liga das Nações (1919). No entanto, com o reconhecido fracasso [09] desta iniciativa, a tarefa de promoção da paz e erradicação das guerras ficou a cargo da Organização das Nações Unidas (ONU), instituição internacional criada no cenário do pós-Segunda Guerra Mundial, com amplo respaldo estatal e que inaugurou uma nova era no Direito Internacional, em especial no tocante ao recurso à força armada – cuja proibição passou a ser regra [10] – e ao desenvolvimento e solidariedade entre os povos. Segundo Ferrajoli (2007, p. 40), "A Carta da ONU assinala [...] o nascimento de um novo direito internacional e o fim do velho paradigma – o modelo Vestfália –, que se firmara três séculos antes com o término da guerra européia dos trinta anos."
A Carta da ONU conferiu ao Conselho de Segurança a responsabilidade de manutenção da paz e segurança internacionais. O Capítulo VII da Carta da ONU traz a competência do Conselho de Segurança sobre a aplicação de medidas que não envolvam o emprego de força armada [11] para fins de solução de determinada controvérsia. Caso as medidas adotadas revelem-se insuficientes, é competente o Conselho para decidir sobre o recurso à força militar a fim de restaurar a paz e a segurança internacionais. As exceções contempladas à proibição do uso da força seriam, portanto, a autorização do Conselho de Segurança e a legítima defesa frente agressão de outros Estados.
O veto ao ius ad bellum [12] incondicional foi seguido da aprovação pela Assembleia Geral da ONU da Declaração Universal dos Direitos do Homem em 1948. Têm-se, assim, dois importantes elementos que representam a consolidação de novos objetivos ao Direito Internacional: a limitação do uso da força militar – que até então consistia em um dos alicerces da soberania estatal – e a edificação de valores supraestatais, cuja promoção e respeito são vinculantes a todos os Estados Membros (BOBBIO, 2004; BYERS, 2007; FERRAJOLI, 2007).
Importante entender a construção deste sistema internacional dentro de cenários de hegemonias políticas, econômicas e militares em momentos históricos distintos. O Conselho de Segurança da ONU representa o mundo pós-guerra e a afirmação dos interesses daquelas potências vitoriosas. A hegemonia norte-americana e o reconhecimento de seu aliado mais próximo no mundo capitalista (Inglaterra); uma França que procurava se afirmar como independente no cenário internacional mas claramente envolvida com o projeto europeu (que era norte-americano); uma União Soviética que liderava o mundo socialista e a China como aliada poderosa da Segunda Guerra Mundial no espaço asiático.
Os consensos no pós-guerra não foram construídos de forma igualitária e dialógica. Foram frutos de novas hegemonias que se afirmavam então. A Declaração Universal de Direitos Humanos reflete toda esta reacomodação: trata-se de um texto que reconhece prioritariamente os direitos individuais de origem liberal e decorrente da visão hegemônica norte-americana e europeia ocidental. As poucas e discretas menções aos direitos sociais e econômicos decorrem da intervenção do mundo socialista liderado naquela ocasião pela União Soviética.
A Carta das Nações Unidas ainda carrega muito de um Direito Internacional europeu. Desde suas origens, a pretensão civilizatória de uma cultura superior em relação aos selvagens e orientais pautou a construção da ordem internacional e ainda nos dias de hoje sobrevive nos discursos de intervenção humanitária ou em nome da democracia.
3.A Intervenção Humanitária e o paradigma do Estado de Exceção
Michael Walzer (2006) sistematiza o atual estágio de desenvolvimento do Direito Internacional no que diz respeito ao uso da força armada. Segundo o autor, um "paradigma legal" consolidou-se na sociedade internacional, e seus principais elementos são: (i) a existência de uma sociedade internacional de Estados; (ii) a existência de um Direito que atribui direitos a estes Estados – sobretudo o princípio da integridade territorial e soberania; (iii) a violação destes direitos por outros Estados constituiu crime de agressão; (iv) a agressão justifica a defesa legítima do Estado vitimado, de seus aliados ou da comunidade internacional – representada pelo Conselho de Segurança; (v) apenas a agressão justifica a guerra; (vi) o agressor pode ser punido.
A respeito do uso da força militar por parte dos Estados, outras duas exceções não-codificadas podem ter se desenvolvido nas últimas décadas, segundo Byers (2007): o direito de intervir por meios militares para promover ou restabelecer a democracia e o direito de intervir para prevenir graves abusos contra os direitos humanos ou contrários ao Direito Humanitário Internacional, tal como o genocídio.
Estas intervenções marcam a pretensão civilizatória e o pressuposto de desigualdade que fundamenta a visão das potências "ocidentais" diante de outras culturas julgadas inferiores. O discurso de superioridade ocidental é feito de forma mais sofisticada, mas aparece de forma flagrante na imposição de uma democracia ocidental e de direitos humanos ocidentais. O conceito de democracia e direitos humanos que justificam as intervenções é construído na história das potencias ocidentais e imposto de forma naturalizante para todo o mundo. A prática claramente ideológica consiste em tratar como universal o que foi produto de culturas localizadas e com pretensões hegemônicas.
Como ressalta o filósofo e psicanalista Slavoj Zizek:
"[...] é necessário interrogar a política humanitária despolitizada dos ‘direitos humanos’ como ideologia de intervencionismo militar ao serviço de objetivos econômicos e políticos específicos." Tradução livre (2004, p. 11)
Neste sentido, o discurso aparentemente despolitizado dos Direitos Humanos encobre uma visão hegemônica que naturalizada passa a ser universalizada e justifica intervenções militares (humanitárias) de consequências catastróficas para as populações envolvidas.
Essas intervenções militares com fins econômicos são encobertas por discursos humanitários. Importante lembrar que mesmo as intervenções que visam evitar claras violações de direitos encobrem também interesses econômicos e políticos, muitas vezes inconfessáveis. Essas são as piores, uma vez que dificilmente poderíamos negar sua necessidade e justificativa humanitária.
Immanuel Wallernstein (2008) nos lembra que a intervenção humanitária encobrindo interesses econômicos não é nova. Marca a era europeia desde seu inicio em 1492: a discussão entre Bartolomeu de las Casas e Sepúlveda inaugura a intervenção militar justificada por razões humanitárias, à época a evangelização dos selvagens. As teses de Sepúlveda prevalecem até nossos dias, substituindo-se o evangelho pelos direitos humanos e a democracia. O número de mortos continua muito grande.
Alguns casos importantes são destacados por especialistas, pois constituiriam os precedentes para a intervenção humanitária unilateral. As intervenções norte-americanas na Granada (1983) e no Panamá [13] (1989) são dignas de menção, pois foram as primeiras onde a justificativa principal foi a defesa da democracia (BYERS, 2007). No caso da invasão do Iraque em 2003, as fundamentações giravam em torno da deposição de um governo tirânico, o estabelecimento de um regime democrático no país e do direito de legítima defesa da potência invasora. [14]
Alguns internacionalistas não reconhecem uma prática estatal favorável à intervenção humanitária, não havendo que se falar no desenvolvimento de um jus cogens a este respeito no Direito Internacional consuetudinário (BYERS, 2007). Esta vem sendo a posição dominante no sistema jurídico global, pois legitima o paradigma legal estabelecido:
"Governos e exércitos envolvidos em massacres são amplamente identificados como governos e exércitos criminosos (eles são culpados de acordo com o Código de Nuremberg por ‘crimes contra a humanidade’). Portanto a intervenção humanitária se aproxima muito mais do que qualquer outra espécie de intervenção que comumente compreendemos, nas sociedades domésticas, como reforço da lei ou trabalho da polícia. Ao mesmo tempo, no entanto, a intervenção requer atravessar uma fronteira internacional, e tal travessia é descartada pelo paradigma legal – a menos que seja autorizada [...] pela sociedade de nações." (Grifo nosso) Tradução livre (WALZER, 2006, p. 106)
A competência do Conselho de Segurança para autorizar o uso da força armada e de tomar medidas aptas a restaurar a paz e a segurança não raras vezes entra em contraste com os interesses dos membros permanentes do Conselho. O poder de veto de destes membros corresponde, na prática, à redução da atuação do Conselho de Segurança, uma vez que se torna dependente de interesses domésticos.
Os Estados fazem uso de um vasto arsenal de discursos para evitar tratar as graves violações de Direitos Humanos com o comprometimento devido. De um modo geral, as justificativas apresentadas giram em torno da proibição legal e da necessidade de respeitar os demais princípios basilares das relações interestatais. No entanto, os argumentos jurídicos são apenas uma fração da complexidade da matéria. Eric Heinze (2007), ao comparar os discursos políticos seguidos por Washington nas crises humanitárias em Ruanda e no Sudão, ressalta que pressões domésticas, de um lado, e a (in)existência de interesses geopolíticos ou econômicos [15] em relação à região em questão são elementos recorrentes na retórica de negação das graves atrocidades em curso. Outros membros [16] do Conselho de Segurança agem da mesma forma, reduzindo drasticamente as possibilidades de coordenação de esforços em torno de objetivos comuns.
A justificação da impossibilidade de intervenção humanitária por parte dos Estados reforça e legitima o paradigma legal consolidado há três séculos. Deste modo, o Direito Internacional necessita de instrumentos aptos a fomentar um discurso favorável e emancipador em favor da proteção dos Direitos Humanos nestas hipóteses extremas. A motivação para novas alternativas pode estar – assim acreditamos – na compreensão de uma prática que vem se consolidando nas últimas décadas: o paradigma do Estado de Exceção.
Giorgio Agamben (2004) descreve a tendência contemporânea da abolição gradual de direitos e liberdades individuais em prol do fortalecimento do poder executivo como um novo paradigma de governo representado pela constitucionalização do Estado de Exceção: "[...] conforme uma tendência em todas as democracias ocidentais, a declaração do Estado de Exceção é progressivamente substituída por uma generalização sem precedentes do paradigma da segurança como técnica moral de governo." (AGAMBEN, 2004, p. 27).
Sob o argumento de necessidade de resposta a uma determinada situação de emergência – em geral política, militar e econômica – os governos lançam-se em uma série de medidas de cunho totalitário, procurando justificar tais medidas sob o argumento da proteção do Estado e de suas instituições. Estas justificativas pretendem conferir caráter jurídico a situações não-contempladas pela normalidade da prática constitucional:
"O estado de exceção é, nesse sentido, a abertura de um espaço em que aplicação e norma mostram sua separação e em que uma pura força-de-lei realiza (isto é, aplica desaplicando) uma norma cuja aplicação foi suspensa. Desse modo, a união impossível entre norma e realidade, e conseqüente constituição do âmbito da norma, é operada sob a forma de exceção, isto é, pelo pressuposto de sua relação. Isso significa que, para aplicar uma norma, é necessário, em última análise, suspender sua aplicação, produzir uma exceção. Em todos os casos, o estado de exceção marca um patamar onde lógica e práxis se indeterminam e onde uma pura violência sem logos pretende realizar um enunciado sem nenhuma referência real." Grifo nosso (AGAMBEN, 2004, p. 63)
O Estado de Exceção não pode ser considerado um fenômeno recente. A tendência de supressão de quaisquer direitos individuais existentes e instituição de um Estado de Direito sem Direito consiste em uma história [17] que vem sendo contada há séculos e que – infelizmente – parece estar longe de terminar.
O que difere o Estado de Exceção contemporâneo do seu equivalente mais antigo é, a uma, a capacidade de mobilização da sociedade civil – nos planos nacional e internacional – e, a duas, a ampla divulgação pelos meios de comunicação dos casos onde a supressão dos direitos e institucionalização da barbárie atinge níveis intoleráveis. Deste modo, no âmbito do Direito Internacional, o paradigma do Estado de Exceção guarda forte liame com o uso da força militar pelos Estados e pela sociedade internacional, uma vez que as graves violações de direitos humanos a que se referem os defensores da intervenção humanitária [18] constituem a manifestação máxima do Estado de Exceção.